Uitspraak 201509088/1/A3

Datum van uitspraak: woensdag 21 december 2016
Tegen: de Nederlandse Zorgautoriteit
Proceduresoort: Hoger beroep
Rechtsgebied: Algemene kamer - Hoger Beroep - Wet openbaarheid van bestuur
ECLI:

ECLI:NL:RVS:2016:3415

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.

201509088/1/A3.
Datum uitspraak: 21 december 2016

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 oktober 2015 in zaak nr. 14/6928 in het geding tussen:

[appellant]

en

de Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: NZa).

Procesverloop

Bij besluit van 20 maart 2014 heeft de stichting DBC-Onderhoud (hierna: de Stichting) het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.

Bij besluit van 18 september 2014 heeft de NZa het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 30 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De NZa heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigden], en de NZa, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en drs. I. Seinen, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Zorgaanbieders declareren bij zorgverzekeraars niet per verrichting, maar per DBC (Diagnose Behandeling Combinatie). Een DBC is een declarabele prestatie die de uitkomst is van het totale traject vanaf de diagnose door een zorgverlener tot en met de eventuele hieruit volgende behandeling. In de Regeling verplichte aanlevering minimale dataset medisch specialistische zorg (MDS) (hierna: Regeling) is een regeling vervat over de aanlevering van gegevens door zorgaanbieders aan het DBC-Informatiesysteem (hierna: DIS). Artikel 5 van de Regeling komt erop neer dat een zorginstelling verplicht is om maandelijks vóór de eerste dag van elke kalendermaand van alle aan de patiënt of de zorgverzekeraar gedeclareerde DBC-zorgproducten en overige zorgproducten, welke worden gerekend tot de omzet van de kalendermaand, per zorgproduct, de Minimale Dataset (MDS) elektronisch bij het DIS aan te leveren. In de Minimale Dataset zijn de in bijlage 1 bij de Regeling gespecificeerde gegevens opgenomen. Het gaat daarbij onder meer om het door een zorgaanbieder gedeclareerde bedrag voor een geleverd DBC-zorgproduct. Het DIS ontvangt en beheert de gegevens en verstrekt gegevens aan publieke organisaties die deze gegevens nodig hebben voor hun wettelijke taken.

2. Bij e-mail van 11 maart 2014 heeft [appellant] de stichting verzocht om openbaarmaking van alle documenten uit het DIS over:

- de aantallen gedeclareerde DBC-zorgproducten, per DBC-zorgproduct, per maand en per zorgaanbieder;

- de passantentarieven; en

- de gehanteerde prijs per DBC-zorgproduct per zorgaanbieder.

Het verzoek van [appellant] ziet op gegevens in de periode vanaf 1 januari 2012 tot en met de behandeldatum van het verzoek.

3. De stichting heeft geweigerd de door [appellant] verzochte informatie openbaar te maken, omdat daardoor bedrijfsvertrouwelijke informatie van zorgaanbieders openbaar wordt gemaakt. In bezwaar heeft de NZa dit besluit in stand gelaten. DBC-zorgproducten worden door de NZa onderscheiden in een A-segment en een B-segment. De NZa stelt maximumtarieven vast voor DBC-zorgproducten die in het gereguleerde A-segment zijn ondergebracht en deze maximumtarieven zijn openbaar. Voor de meeste DBC-zorgproducten in dit segment geldt dat het zorgaanbieders en -verzekeraars vrij staat om te onderhandelen over lagere prijzen. Die prijzen zijn niet openbaar. In het vrije B-segment zijn DBC-zorgproducten ondergebracht waarvan de prijzen onderhandelbaar zijn en deze prijzen zijn evenmin openbaar. De NZa stelt dat zorgaanbieders met zorgverzekeraars jaarlijks afspraken maken over de prijzen. In die onderhandelingen is informatie cruciaal. Openbaarmaking van de door [appellant] verzochte gegevens zal ertoe leiden dat van elke zorgaanbieder de complete afzetgegevens en informatie over het marktaandeel op straat zullen komen te liggen en dat de onderhandelingspositie van zorgaanbieders wordt geschaad. Voor zover uitsluitend de prijzen van DBC-zorgproducten openbaar worden gemaakt, zal dit volgens de NZa daarentegen tot onevenredige bevoordeling van zorgaanbieders in de onderhandelingen met zorgverzekeraars leiden. Voorts stelt de NZa zich op het standpunt dat door openbaarmaking van de door [appellant] verzochte informatie inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van patiënten.

Aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de door [appellant] verzochte gegevens, die niet openbaar zijn gemaakt, bedrijfs- en fabricagegegevens zijn als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat uit deze gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid over de afzet van producten en de kring van afnemers. Gelet op de samenhang tussen de prijzen van DBC-zorgproducten en andere gegevens dienen de prijzen in dit geval ook als bedrijfs- en fabricagegegevens te worden aangemerkt, aldus de rechtbank.

Hoger beroep van [appellant]

5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de prijs van een DBC-zorgproduct is aan te merken als een bedrijfs- en fabricagegegeven als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Daartoe voert hij aan dat uit de prijs geen wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid over de afzet van producten. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen wordt met openbaarmaking geen informatie met betrekking tot de kring van afnemers verkregen. Ook voert [appellant] aan dat zijn Wob-verzoek ziet op prijzen van voorgaande jaren en dat de onderhandelingen tussen zorgaanbieders en -verzekeraars over die jaren reeds hebben plaatsgevonden. Informatie over de prijzen is daarom niet meer concurrentiegevoelig. Volgens [appellant] werden prijzen voorheen wel openbaar gemaakt. Hij wijst daartoe op een besluit van het College Tarieven Gezondheidszorg (hierna: CTG) van 19 oktober 2005 op een Wob-verzoek. Daarbij ging het niet alleen om passantentarieven, aldus [appellant].

Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet gemotiveerd heeft betwist dat de prijzen van DBC-zorgproducten vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Daartoe voert hij aan dat hij heeft gesteld dat de prijzen niet vertrouwelijk kunnen zijn medegedeeld, omdat patiënten reeds kennis kunnen nemen van de prijzen via declaraties. Volgens [appellant] zijn prijzen naar hun aard geen vertrouwelijke informatie, omdat patiënten bij iedere zorginstelling naar de kosten van een behandeling kunnen informeren. Ook sommige zorgaanbieders zijn van mening dat de prijzen niet vertrouwelijk zijn. Daarnaast voert [appellant], onder verwijzing naar het besluit van het CTG van 19 oktober 2005, aan dat dezelfde soort gegevens eerder wel openbaar is gemaakt en dat de vertrouwelijkheid van de gegevens destijds niet is tegengeworpen aan de indiener van het Wob-verzoek.

Verder voert [appellant] aan dat de NZa, voor zover een gehele openbaarmaking niet mogelijk is, ten onrechte heeft nagelaten gegevens gedeeltelijk openbaar te maken. Zo hadden de gedeclareerde prijzen openbaar kunnen worden gemaakt zonder informatie over de zorgaanbieder of alleen de hoogste en laagste prijs per behandeling.

5.1. Artikel 3 van de Wob luidt als volgt:

1. "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

[…];

5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11".

Artikel 10 van de Wob luidt als volgt:

"Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

[…];

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

[…]".

5.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2012:BX8990) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van het door de NZa vertrouwelijk, bij wijze van voorbeeld, overgelegde deelbestand uit het DIS. Dit deelbestand was ook in beroep bij de rechtbank overgelegd. In het deelbestand zijn voor elke maand, voor elke zorgaanbieder en voor elk DBC-zorgproduct de aantallen geleverde DBC-zorgproducten en het gedeclareerde bedrag voor elk DBC-zorgproduct vermeld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat op basis van de door [appellant] verzochte informatie uit het DIS precies is na te gaan ten aanzien van welke DBC-zorgproducten een zorgaanbieder heeft gedeclareerd en om hoeveel DBC-zorgproducten per DBC-zorgproduct het gaat. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat uit deze gegevens onmiskenbaar wetenswaardigheden over de afzet van producten kunnen worden afgeleid. Of uit de informatie uit het DIS ook wetenswaardigheden over de kring van afnemers, te weten de patiënten, kunnen worden afgeleid, kan in het midden blijven. Daarnaast heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat in de geheime stukken voor elke zorgaanbieder en voor elk DBC-zorgproduct het gedeclareerde bedrag, zijnde de prijs, is vermeld. De prijs van een zorgproduct is een gegeven dat uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreft. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in dit geval, gelet op de samenhang van de prijs van een DBC-zorgproduct met de andere verzochte gegevens, ook de prijs als een bedrijfs- en fabricagegegeven moet worden aangemerkt. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de verzochte prijzen van DBC-zorgproducten nog actueel zijn. Daarbij is van belang dat de NZa aannemelijk heeft gemaakt dat die prijzen een voorspellende waarde hebben voor toekomstige onderhandelingen en dat een onderhandelingspartij zijn voordeel kan doen met de openbaar gemaakte prijzen over voorgaande jaren.

Over het betoog van [appellant] dat voorheen, blijkens het besluit van het CTG van 19 oktober 2005, onderhandelde prijzen wel openbaar werden gemaakt, overweegt de Afdeling dat uit dat besluit volgt dat het CTG standaard prijslijsten aan de verzoeker daarvan heeft toegezonden. De NZa heeft daarover toegelicht dat in deze standaard prijslijsten passantentarieven waren opgenomen. Het gaat daarbij om prijzen die rechtstreeks in rekening worden gebracht bij patiënten die niet-verzekerd zijn of patiënten die zorg afnemen bij een zorgaanbieder die geen contract heeft met de zorgverzekeraar van de patiënt. Het gaat daarbij niet om prijzen die in onderhandelingen tussen zorgaanbieders en -verzekeraars tot stand komen. De NZa wijst erop dat passantentarieven door zorgverleners openbaar werden gemaakt op grond van artikel 37 van de Regeling medisch specialistische zorg, zoals deze luidde ten tijde van belang. Thans worden passantentarieven op grond van artikel 18 van deze regeling openbaar gemaakt. Volgens de NZa werden voorheen naast de passantentarieven geen onderhandelde prijzen openbaar gemaakt. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de toelichting van de NZa te twijfelen. In reactie op het betoog van [appellant] ter zitting dat passantentarieven op websites van zorgaanbieders niet meer zijn terug te vinden en dat de NZa deze tarieven openbaar dient te maken, heeft de NZa toegelicht dat passantentarieven wel in het DIS zijn opgenomen, maar niet als zodanig herkenbaar zijn en daarom niet vanuit het DIS beschikbaar kunnen worden gesteld. De Afdeling ziet evenmin aanleiding aan de juistheid van deze toelichting te twijfelen.

5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:288), is voor de vraag of informatie vertrouwelijk is medegedeeld voldoende dat de gegevens zijn verstrekt in een contact dat een onderneming redelijkerwijs als vertrouwelijk mocht beschouwen. Gelet op de aard, de omvang en de mate van gedetailleerdheid van de door de zorgaanbieders aan de NZa geleverde informatie en nu daaruit wetenswaardigheden over de afzet van producten kunnen worden afgeleid, is de Afdeling van oordeel dat de informatie vertrouwelijk is medegedeeld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ook in de toelichting op de Regeling is vermeld dat de bij het DIS aangeleverde Minimale Dataset informatie bevat met een vertrouwelijk karakter. Door te stellen dat patiënten kennis kunnen nemen van de tarieven via declaraties en bij iedere zorginstelling naar de kosten van een behandeling kunnen informeren, gaat [appellant] eraan voorbij dat het in die gevallen niet gaat om complete afzetgegevens van zorgaanbieders waarbij de financiële situatie inzichtelijk wordt en evenmin om een openbaarmaking aan een ieder. Zoals voorts overwogen onder 5.2 gaat het in het besluit van het CTG van 19 oktober 2005 niet om prijzen die na onderhandelingen tussen zorgaanbieder en -verzekeraars tot stand zijn komen, maar om passantentarieven die reeds openbaar worden gemaakt door zorgaanbieders. Uit deze brief kan niet worden afgeleid dat de door [appellant] verzochte gegevens niet vertrouwelijk zijn medegedeeld.

5.4. Het thans gevoerde publiek debat over de transparantie van ziekenhuistarieven en het gegeven dat in dat kader een tweetal zorgverzekeraars en een ziekenhuisgroep tarieven, overigens uitsluitend tot de hoogte van de maximale eigen bijdrage, openbaar hebben gemaakt, neemt niet weg dat thans nog sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan DIS zijn verstrekt.

5.5. [appellant] heeft in zijn e-mail van 11 maart 2014 verzocht om de openbaarmaking van de gehanteerde prijs per DBC-product per zorgaanbieder. In bezwaar en beroep heeft hij niet te kennen gegeven dat zijn verzoek zo nodig opgevat dient te worden als een verzoek om alleen de gedeclareerde prijzen zonder informatie over de zorgaanbieder of alleen de hoogste en laagste prijs per behandeling. Nu de NZa terecht is uitgegaan van een verzoek om openbaarmaking van de gehanteerde prijs per DBC-product per zorgaanbieder, heeft de NZa terecht geen aanleiding gezien om prijslijsten openbaar te maken zonder informatie over de zorgaanbieder. Ook heeft de NZa terecht geen aanleiding gezien om alleen de hoogste en laagste prijs per behandeling openbaar te maken.

5.6. Het betoog faalt.

6. [appellant] betoogt, onder verwijzing naar artikel 4:8 van de Awb, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de NZa niet verplicht was derden, in dit geval sommige zorgaanbieders, in de gelegenheid te stellen hun zienswijze over het besluit van 20 maart 2014 naar voren te brengen.

6.1. Artikel 4:8 van de Awb luidt als volgt:

"1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:

a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en

b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.

2. […]."

6.2. In artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is dwingend bepaald dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Omdat uit het voorgaande voortvloeit dat de door [appellant] verzochte gegevens op deze grond moesten worden geweigerd, bestond er voor afweging van belangen geen ruimte. Aan het vereiste in artikel 4:8, eerste lid, onder a, van de Awb wordt niet voldaan. Voor de NZa bestond daarom geen plicht derden in de gelegenheid te stellen een zienswijze naar voren te brengen over het besluit van 20 maart 2014. Het betoog faalt.

7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.

w.g. Borman w.g. Man
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016

629.