Uitspraak 201109374/1/A1

201109374/1/A1.
Datum uitspraak: 17 april 2013

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 13 juli 2011 in zaak nr. 10/2651 in het geding tussen:

Prorail

en

het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.

Procesverloop

Bij besluit van 1 februari 2010 heeft het college aan Prorail bouwvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van een OV-terminal op het perceel nabij de Stationsstraat - Mineurslaan te Utrecht.

Bij besluit van 22 juni 2010 heeft het college het door Prorail daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal van de aan de bouwvergunning verbonden voorwaarden aangepast.

Bij uitspraak van 13 juli 2011 heeft de rechtbank het door Prorail daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Prorail hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2012, waar Prorail, vertegenwoordigd door mr. P.R. Tjon-En-Fa en J.L.M. van Velzen, bijgestaan door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer en A.C. Bunte, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Na sluiting van het onderzoek ter zitting als bedoeld in artikel 8:65 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) benoemd als deskundige teneinde nader onderzoek te verrichten en daarvan verslag uit te brengen.

De StAB heeft een deskundigenverslag uitgebracht. Het college en Prorail hebben hun zienswijze daarop uitgebracht. De StAB heeft desverzocht een reactie op de zienswijzen van het college en Prorail uitgebracht.

De Afdeling heeft de zaak vervolgens ter zitting behandeld op 20 september 2012, waar Prorail, vertegenwoordigd door Van Velzen, bijgestaan door Van der Velden, en het college, vertegenwoordigd door Brouwer en Bunte, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2006/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006 betreffende machines en tot wijziging van Richtlijn 95/16/EG (PB 2006 L 157; hierna: de Machinerichtlijn) is de Machinerichtlijn van toepassing op machines.

Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, worden in de Machinerichtlijn onder "machines" verstaan, de producten bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a tot en met f. De volgende definitie van "machine" is van toepassing:

- een samenstel, voorzien van of bestemd om te worden voorzien van een aandrijfsysteem - maar niet op basis van rechtstreeks gebruikte menselijke of dierlijke spierkracht -, van onderling verbonden onderdelen of componenten waarvan er ten minste één kan bewegen, en die samengevoegd worden voor een bepaalde toepassing;

- een samenstel als bedoeld onder het eerste streepje waaraan slechts de componenten voor de montage op de plaats van gebruik of voor de aansluiting op kracht- of aandrijfbronnen ontbreken;

- een samenstel als bedoeld onder de eerste twee streepjes dat gereed is voor montage en dat alleen in deze staat kan functioneren na montage op een vervoermiddel of montage in een gebouw of bouwwerk;

- samenstellen van machines als bedoeld onder het eerste, tweede en derde streepje, en/of niet voltooide machines als bedoeld onder g die, teneinde tot hetzelfde resultaat te komen, zodanig zijn opgesteld en worden bestuurd dat zij als één geheel functioneren.

Ingevolge het bepaalde onder l, is de volgende definitie van "geharmoniseerde norm" van toepassing: niet-bindende technische specificatie die op grond van een door de Commissie volgens de procedures van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften verstrekte opdracht is vastgesteld door een normalisatie-instelling, namelijk de Europese Commissie voor Normalisatie (CEN), het Europees Comité voor Elektro-technische Normalisatie (CENELEC) of het Europees Instituut voor Telecommunicatienormen (ETSI).

Ingevolge artikel 4, eerste lid, treffen de lidstaten alle dienstige maatregelen om te waarborgen dat machines uitsluitend in de handel gebracht en/of in bedrijf gesteld kunnen worden indien zij voldoen aan de erop van toepassing zijnde bepalingen van de richtlijn en geen gevaar opleveren voor de veiligheid en de gezondheid van personen en, in voorkomend geval, huisdieren of goederen, wanneer zij op passende wijze worden geïnstalleerd en onderhouden en overeenkomstig hun bestemming of in redelijkerwijze voorzienbare omstandigheden worden gebruikt.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, mogen lidstaten op hun grondgebied het in de handel brengen en/of in bedrijf stellen van machines die aan deze richtlijn voldoen niet verbieden, beperken of verhinderen.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, worden machines die van de CE-markering zijn voorzien en vergezeld gaan van de EG-verklaring van overeenstemming, als beschreven in bijlage II, deel 1, onder A, door de lidstaten beschouwd aan deze richtlijn te voldoen.

Ingevolge het tweede lid worden machines gebouwd overeenkomstig een geharmoniseerde norm waarvan de referenties in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt, geacht in overeenstemming te zijn met de essentiële gezondheid- en veiligheidseisen waarop deze geharmoniseerde norm betrekking heeft.

Ingevolge artikel 10 wendt de Commissie of de lidstaat, wanneer deze van mening zijn dat een geharmoniseerde norm niet geheel voldoet aan de in bijlage I vermelde essentiële gezondheids- en veiligheidseisen waarop deze norm betrekking heeft, zich met een motivering tot het bij Richtlijn 98/34/EG ingestelde comité. Dit comité brengt onverwijld advies uit. De Commissie beslist, gezien het advies van het comité, de referenties van de betrokken geharmoniseerde norm in het Publicatieblad van de Europese Unie bekend te maken, niet bekend te maken, met beperkingen bekend te maken, te handhaven, te handhaven met beperkingen, dan wel in te trekken.

Ingevolge artikel 15 laten de bepalingen van deze richtlijn de bevoegdheid van de lidstaten onverlet om, met inachtneming van het Gemeenschapsrecht, de eisen voor te schrijven die zij noodzakelijk kunnen achten ter bescherming van personen, en met name van werknemers, bij het gebruik van machines, voor zover dit geen wijziging inhoudt van deze machines op een manier waarin deze richtlijn niet voorziet.

Ingevolge artikel 25 wordt Richtlijn 98/37/EG ingetrokken en gelden verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn als verwijzingen naar deze richtlijn en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage XII.

De Europese Commissie heeft op 26 mei 2010 in het kader van de uitvoering van de Machinerichtlijn de titels en referentienummers van geharmoniseerde normen in het kader van de richtlijn bekendgemaakt (PB 2010, C 136). In de mededeling wordt de door CEN vastgestelde norm EN 115-1:2008+A1:2010 "Veiligheid van roltrappen en rolpaden - Deel 1: Vervaardiging en aanbrengen" vermeld.

De besturen van de stichting Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) en de stichting Nederlandse Elektrotechnisch Comité (NEC) hebben namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de nationale referenties van de geharmoniseerde Europese normen horend bij richtlijn 2006/42/EG en gepubliceerd in Publicatieblad reeks 2009 C 214 en 2010 C 136, zoals bedoeld in artikel 4, van het Warenwetbesluit machines, gepubliceerd op 23 december 2009 in de bijlage van Stc. 2009, 20046, aangevuld op 15 oktober 2010 in Stc. 2010, 16039. In de bijlage worden NEN-EN 115-1:2008+A1:2010 en EN 115-1:2008 "Veiligheid van roltrappen en rolpaden - Deel 1: Vervaardiging en aanbrengen" (hierna: NEN-EN 115-1) vermeld.

Ingevolge artikel 1, van het Warenwetbesluit machines wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder essentiële gezondheids- en veiligheidseisen: bepalingen betreffende het ontwerp en de bouw van machines om te zorgen voor een hoog niveau van de veiligheid of gezondheid van de mens en, in voorkomend geval, van huisdieren en de veiligheid van zaken en, indien van toepassing, de bescherming van het milieu, als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn.

Ingevolge artikel 1, wordt onder de richtlijn verstaan: richtlijn nr. 2006/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 17 mei 2006 betreffende machines en tot wijziging van richtlijn 95/16/EG (PB 2006 L 157).

Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, zorgt de fabrikant of diens gemachtigde dat de machine voldoet aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen.

Ingevolge artikel 4, worden machines die voldoen aan de door Onze Minister die het aangaat aangewezen normen, en die met inachtneming van het proces, genoemd in artikel 5, voorzien zijn van de in bijlage III van de richtlijn bedoelde aanduiding houdende de CE-markering en vergezeld gaan van de in bijlage II, punt A, van de richtlijn bedoelde EG-verklaring van overeenstemming, bestaande uit de in de bijlage aangegeven onderdelen voor zover deze van toepassing zijn, vermoed te voldoen aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen.

Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003, zoals dat gold ten tijde van belang, wordt voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften verstaan onder "bouwconstructie": onderdeel van een bouwwerk dat bestemd is om belasting te dragen.

Ingevolge dat artikel wordt onder "rookvrije vluchtroute" verstaan: van rook gevrijwaarde route die begint bij een toegang van een rookcompartiment of een subbrandcompartiment, uitsluitend voert over vloeren, trappen of hellingbanen en eindigt op een veilige plaats, zonder dat gebruik behoeft te worden gemaakt van een lift.

Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, wordt een uiterste grenstoestand van een bouwconstructie niet overschreden bij de fundamentele belastingcombinaties, bepaald volgens NEN 6702. Uit deze norm volgt dat een vaste trap in een stationsgebouw moet zijn berekend op een horizontale belasting van 3 kN/m¹.

Ingevolge artikel 2.24, tweede lid, wordt een hoogteverschil tussen voor bezoekers toegankelijke vloeren groter dan 0,21 m overbrugd door een vaste trap.

2. Het college heeft aan de bij besluit van 1 februari 2010 verleende bouwvergunning onder meer als voorwaarde verbonden dat de leuningen van de roltrappen in de OV-terminal berekend worden op een horizontale belasting van 3 kN/m¹ (hierna: de voorwaarde), welke voorwaarde het in het besluit op bezwaar heeft gehandhaafd. Dit betekent dat het college voor de roltrappen een gelijkwaardig veiligheidsniveau heeft geëist als voor vaste trappen als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, in verbinding gelezen met artikel 2.24, tweede lid, van het Bouwbesluit 2003. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het menselijke gedrag tijdens calamiteiten zoals brand, een bommelding of andere omstandigheden die paniek kunnen veroorzaken, niet gemakkelijk voorspelbaar is, waardoor bij die situaties in extreme mate sprake kan zijn van duwen en dringen op de roltrap. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het onvermijdelijk is dat bij calamiteiten, naast het gebruik van vaste trappen als vluchtwegen, ook gebruik zal worden gemaakt van (stilstaande) roltrappen.

In geschil is uitsluitend de vraag of het college de voorwaarde aan de bouwvergunning heeft mogen verbinden.

3. Prorail betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de voorwaarde niet aan de bouwvergunning heeft mogen verbinden. Daartoe voert zij aan dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 1 februari 2010 in strijd is met de Machinerichtlijn, nu het college het in de handel brengen en het in bedrijf stellen van roltrappen die aan de geharmoniseerde norm NEN-EN 115-1 voldoen, beperkt. Volgens Prorail is het college evenmin bevoegd om nadere eisen op grond van het Bouwbesluit 2003 te stellen.

3.1. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag welk recht van toepassing is op de voorwaarde die het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 1 februari 2010 heeft gehanteerd. Hiertoe wordt als volgt overwogen.

3.2. De Machinerichtlijn definieert de fundamentele eisen inzake veiligheid en gezondheid voor het ontwerp en de bouw van machines en veiligheidscomponenten, alsmede de regels voor de beoordeling van de conformiteit, de verklaring van overeenstemming en de markering van machines. Zij vervangt Richtlijn 98/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 over de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende machines. Zoals het Hof van Justitie bij arrest van 17 april 2007 in zaak nr. C-470/03, Finland, overwegingen 52-53 (hierna: het arrest Finland) (www.curia.europa.eu) ten aanzien van Richtlijn 98/37/EG heeft overwogen, moet, gelet op de aard, de doelstellingen en de inhoud van de richtlijn worden geconcludeerd dat Richtlijn 98/37/EG een volledige harmonisatie op gemeenschapsniveau tot stand brengt, niet alleen van de regels betreffende de fundamentele eisen inzake de veiligheid van machines en de verklaringen van overeenstemming van deze machines met die eisen, maar ook van de regels betreffende de wijze waarop de lidstaten machines waarvan wordt aangenomen dat zij met deze eisen overeenstemmen, mogen behandelen. Deze richtlijn strekt er blijkens artikel 6, in samenhang gelezen met overwegingen 5 en 18, en het arrest Finland toe het vrije verkeer van machines in de interne markt te waarborgen en te voldoen aan de dwingende en fundamentele eisen inzake veiligheid en gezondheid voor deze machines. Gelet op het arrest Finland (overweging 30), overwegingen 1 en 28 van de Machinerichtlijn en artikel 25 van de Machinerichtlijn in aanmerking genomen, moeten verwijzingen naar Richtlijn 98/37/EG gelden als verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van de Machinerichtlijn.

In overweging 3 van de Machinerichtlijn wordt overwogen dat het de taak van de lidstaten is op hun grondgebied de veiligheid en gezondheid van personen, met name werknemers en consumenten, en in voorkomend geval huisdieren en goederen, te waarborgen, in het bijzonder ten aanzien van de risico's die uit het gebruik van machines voortvloeien. De Machinerichtlijn legt volgens overweging 18 slechts algemeen geldende essentiële gezondheids- en veiligheidseisen vast. Voor gedetailleerde technische normen waarmee kan worden voldaan aan deze essentiële gezondheids- en veiligheidseisen verwijst de richtlijn naar de zogenoemde geharmoniseerde normen.

3.3. De geharmoniseerde norm NEN-EN 115-1 beoogt volgens de preambule veiligheidseisen voor roltrappen en rolpaden te definiëren om personen en objecten te beschermen tegen het gevaar van ongelukken gedurende de installatie, de werking, het onderhoud en de inspectie. Deze norm ziet op roltrappen en rolpaden die voldoen aan het bepaalde in artikel 3 van deze norm. Volgens artikel 3.1.8 zijn roltrappen machines - zelfs als zij buiten bedrijf zijn - en kunnen roltrappen niet worden opgevat als vaste trappen.

NEN-EN 115-1 ziet op alle significante gevaren, gevaarlijke situaties en gebeurtenissen die betrekking hebben op roltrappen en rolpaden als zij worden gebruikt als bedoeld en onder omstandigheden van verkeerd gebruik die redelijkerwijs zijn voorzien door de fabrikant, als bepaald in artikel 4. Artikel 4 ziet onder meer op mechanische en elektrische gevaren, brandgevaar, het gevaar van vallen of uitglijden van personen, gevaren die ontstaan door de onderbreking van de werking waaronder begrepen het belasten van de balustrade met een groter dan voorziene kracht, en op specifieke gevaren voor dit type machine, zoals het klimmen en glijden over de balustrade en het ontstaan van een opstopping bij een geblokkeerde uitweg.

In artikel 5 van de norm worden de veiligheidseisen en/of beschermende maatregelen beschreven. Ingevolge artikel 5.5.2.3 van NEN-EN 115-1 moeten balustrades zijn ontworpen om een gelijktijdig optreden van een statische zijdelingse kracht van 600 N en een verticale kracht van 730 N te weerstaan, beide gelijkmatig verdeeld over een lengte van 1 m en aangrijpend op de bovenkant van het geleidesysteem van de leuningband op dezelfde plaats.

Uit annex H van NEN-EN 115-1 (titel H.2) blijkt voorts dat in de norm rekening wordt gehouden met de situatie dat roltrappen voorkomen in of onderdeel uitmaken van gelegenheden waar openbaar vervoer plaatsvindt. In deze annex wordt voor roltrappen die onderdeel uitmaken van een openbaar vervoerssysteem of die intensief gebruikt worden, aanbevolen om hulpremmen te installeren.

3.4. De Afdeling stelt vast dat de Machinerichtlijn en de bijbehorende NEN-EN 115-1 van toepassing zijn op de voorwaarde die door het college ten aanzien van de roltrappen aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 1 februari 2010 is verbonden. De Machinerichtlijn is van toepassing op roltrappen, nu deze voldoen aan de omschrijving van "machines" in artikel 2, aanhef en onder a, van de Machinerichtlijn. Voorts heeft deze richtlijn ingevolge overweging 3, in samenhang gelezen met artikel 4, mede betrekking op gebruikers van roltrappen, hetgeen bevestigd wordt in de preambule van NEN-EN 115-1. Uit NEN-EN 115-1 volgt voorts dat het gebruik van roltrappen in stationsgebouwen is voorzien, daaronder begrepen het gebruik bij calamiteiten.

3.5. De rechtbank heeft overwogen dat het Bouwbesluit 2003 ook van toepassing is op roltrappen, doordat zij een geïntegreerd onderdeel uitmaken van een bouwwerk dat is bestemd om een belasting te dragen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003.

De Afdeling is van oordeel dat een roltrap weliswaar is bestemd om een belasting te dragen, maar dat een roltrap bovenal een mechanische voorziening is met als voornaamste werking om personen te transporteren. Daar waar de rechtbank heeft overwogen dat het in het geval van een calamiteit onvermijdelijk is dat ook gebruik zal worden gemaakt van (stilstaande) roltrappen en dat het college daarom uit oogpunt van veiligheid een gelijkwaardig veiligheidsniveau heeft mogen eisen als voor vaste trappen, heeft de rechtbank niet onderkend dat een roltrap geen vluchtroute is als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003. In dat artikel is bepaald dat een rookvrije vluchtroute een van rook gevrijwaarde route is die uitsluitend over vloeren, trappen of hellingbanen voert en eindigt op een veilige plaats, zonder dat gebruik behoeft te worden gemaakt van een lift. In de toelichting bij dat artikel staat dat een vluchtroute uitsluitend over de daarin genoemde delen mag plaatsvinden omdat het gebruik van bepaalde mechanische voorzieningen zoals liften en roltrappen risico's met zich meebrengt. Vast staat voorts en niet in geschil is dat de roltrappen in de OV-terminal niet als vluchtweg zijn bedoeld en dat zij geen onderdeel van het vluchtplan uitmaken.

Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat het Bouwbesluit 2003 geen dwingende eisen voor de belasting van roltrappen voorschrijft. Dientengevolge biedt het Bouwbesluit 2003 geen grondslag voor de voorwaarde die door het college ten aanzien van de roltrappen aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 1 februari 2010 is verbonden.

3.6. De door het college gestelde voorwaarde heeft tot gevolg dat roltrappen die voldoen aan NEN-EN 115-1 en daarmee aan de Machinerichtlijn, niet in de OV-terminal geïnstalleerd mogen worden en dat deze moeten worden aangepast, naar gesteld met aanzienlijke kosten voor Prorail als gevolg. Zodoende ziet de Afdeling zich voorts gesteld voor de vraag of de Machinerichtlijn toelaat dat verdergaande beschermende maatregelen worden genomen dan bepaald in de geharmoniseerde norm.

3.7. Omdat de Machinerichtlijn, zoals vastgesteld onder 3.2, een volledige harmonisatie op Unie-niveau tot stand brengt, kunnen de lidstaten geen afwijkende normen stellen, tenzij de richtlijn zelf in een afwijkmogelijkheid voorziet. In dit kader kan worden gewezen op artikelen 10 en 15 van de Machinerichtlijn.

Artikel 10 geeft de lidstaten de mogelijkheid om, wanneer deze van mening zijn dat een geharmoniseerde norm niet geheel voldoet aan de in bijlage I vermelde essentiële gezondheids- en veiligheidseisen waarop deze norm betrekking heeft, zich met een motivering tot het bij Richtlijn 98/34/EG ingestelde comité te wenden.

Uit artikel 15 volgt dat de bepalingen van de Machinerichtlijn de bevoegdheid van de lidstaten onverlet laten om, met inachtneming van het Unierecht, de eisen voor te schrijven die zij noodzakelijk kunnen achten ter bescherming van personen, en met name van werknemers, bij het gebruik van machines.

Thans dient te worden onderzocht of van de in deze artikelen geboden mogelijkheden gebruik is gemaakt.

3.8. Ten aanzien van de in artikel 10 van de Machinerichtlijn neergelegde mogelijkheid staat vast dat de centrale overheid zich niet met een motivering als bedoeld in dat artikel heeft gewend tot het bij de Machinerichtlijn ingestelde comité.

Voorts staat vast dat van de mogelijkheid die artikel 15 van de Machinerichtlijn biedt, geen gebruik is gemaakt. Blijkens de tekst van het Warenwetbesluit machines en de bijbehorende transponeringstabel (Stb. 2008, 236, blz. 21) is de Machinerichtlijn in de Nederlandse rechtsorde geïmplementeerd in het Warenwetbesluit machines, met uitzondering van onder meer artikel 15. Hieruit blijkt dat door de implementerende overheid niet beoogd is om van de in artikel 15 van de Machinerichtlijn geboden mogelijkheid gebruik te maken. Ook het Bouwbesluit 2003, waarop de door het college gestelde voorwaarde gebaseerd is, kan niet worden aangemerkt als de uitvoering van artikel 15 van de Machinerichtlijn, nu noch uit de toelichting bij het Warenwetbesluit machines, noch uit de toelichting bij het Bouwbesluit 2003, blijkt dat deze laatste regeling strekt tot implementatie van (artikel 15 van) de Machinerichtlijn.

Voorts heeft noch de centrale overheid, noch de raad van de gemeente Utrecht, daargelaten of die laatste bevoegd is om van de mogelijkheid van artikel 15 gebruik te maken, algemeen verbindende voorschriften vastgesteld met de strekking van artikel 15 van de Machinerichtlijn.

De Afdeling overweegt ten overvloede dat ook de aan de individuele bouwvergunning verbonden voorwaarde niet kan worden aangemerkt als implementatie van artikel 15 van de Machinerichtlijn (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 17 september 1987 in zaak C-291/84, Commissie/Nederland; www.curia.europa.eu).

Nu van de afwijkmogelijkheden die de Machinerichtlijn biedt door de (centrale) overheid geen gebruik is gemaakt, kan het college op basis van het nationale recht geen beschermende voorwaarde stellen die verder gaat dan volgt uit de bij deze richtlijn horende volledig geharmoniseerde norm.

3.9. Gelet op het bovenstaande stelt de Afdeling vast dat het opleggen van de verdergaande beschermende voorwaarde door het college in feite neerkomt op een beroep op de rechtstreekse toepassing van artikel 15 van de Machinerichtlijn dan wel een uitleg van het Bouwbesluit 2003 in het licht van artikel 15 van de Machinerichtlijn. Hierna zal eerst worden onderzocht of het college artikel 15 Machinerichtlijn aan Prorail heeft mogen tegenwerpen via richtlijn conforme interpretatie van het Bouwbesluit 2003. Vervolgens zal worden beoordeeld of het college artikel 15 van de Machinerichtlijn rechtstreeks aan Prorail heeft mogen tegenwerpen.

3.10. Ten aanzien van de eventuele richtlijn conforme interpretatie van het Bouwbesluit 2003 wordt ten eerste overwogen dat daartoe geen verplichting bestaat, nu artikel 15 van de Machinerichtlijn een facultatieve bepaling is. In het arrest van het Hof van Justitie van 21 oktober 2012 in zaak C-227/09, Accardo, overwegingen 48-52 (hierna: het arrest Accardo) (www.curia.europa.eu) is bepaald dat wanneer het gaat om een facultatieve afwijkbepaling, de richtlijn niet verplicht tot een uitlegging van het nationale recht waarbij afgeweken wordt van de nationale regels tot omzetting van de hoofdregel van de richtlijn. Uit het arrest volgt dat het Unierecht lidstaten niet verplicht om van de afwijkmogelijkheid gebruik te maken en dat lidstaten voor de mogelijkheid dienen te kiezen. Toegepast op de onderhavige zaak betekent dit dat de Machinerichtlijn niet zo kan worden uitgelegd dat zij, ondanks het Warenwetbesluit machines, de toepassing van de in het Bouwbesluit 2003 vervatte normen voor vaste trappen eist.

Voorts volgt uit het arrest Accardo (overweging 53) dat de richtlijn zich ook niet verzet tegen richtlijn conforme interpretatie in geval van facultatieve bepalingen, indien mogelijk. Voor de vraag of het mogelijk is het nationale recht uit te leggen in het licht van facultatieve richtlijnbepalingen is volgens het arrest Accardo (overwegingen 54-55) het nationale recht bepalend, waarbij de lidstaten gebonden zijn aan de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel.

De Afdeling is van oordeel dat het in dit geval niet mogelijk is om het Bouwbesluit 2003 zodanig uit te leggen dat daarop een verdergaande voorwaarde kan worden gebaseerd. Allereerst biedt het Bouwbesluit 2003, zoals vastgesteld onder 3.5, naar het oordeel van de Afdeling geen grondslag voor de door het college gestelde voorwaarde. Zoals overwogen onder 3.8 blijkt voorts uit het Warenwetbesluit machines dat niet is beoogd om gebruik te maken van de mogelijkheid om af te wijken van de Machinerichtlijn. Het toepassen van een strengere voorwaarde uit het Bouwbesluit 2003 is in zoverre niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever in het Warenwetbesluit machines.

Reeds omdat dit in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel is het onder deze omstandigheden niet mogelijk om het Bouwbesluit 2003 via richtlijnconforme interpretatie als rechtsgrond te gebruiken voor het stellen van een strengere voorwaarde dan voorgeschreven door het Warenwetbesluit machines.

Dientengevolge heeft het college naar het oordeel van de Afdeling artikel 15 van de Machinerichtlijn niet door middel van richtlijnconforme interpretatie van het Bouwbesluit 2003 aan Prorail mogen tegenwerpen.

3.11. Ten aanzien van de mogelijkheid om artikel 15 rechtstreeks aan Prorail tegen te werpen, wordt overwogen dat uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (onder meer in het arrest van 26 februari 1986 in zaak 152/84, Marshall, overweging 47; www.curia.europa.eu) volgt dat richtlijnen uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kunnen opleggen en dat de overheid een bepaling uit een richtlijn als zodanig, dat wil zeggen, zonder dat implementatie heeft plaatsgevonden, niet ten nadele van een particulier kan inroepen. Het zogenoemde verbod op omgekeerde rechtstreekse verticale werking is laatstelijk door het Hof van Justitie bevestigd in het arrest Accardo (overwegingen 45-46).

Nu artikel 15 van de Machinerichtlijn, zoals vastgesteld onder 3.8, niet is geïmplementeerd in de Nederlandse rechtsorde, kan het college artikel 15 van de Machinerichtlijn naar het oordeel van de Afdeling niet rechtstreeks aan Prorail tegenwerpen.

3.12. Gelet op het voorgaande, betoogt Prorail terecht dat het college aan de bouwvergunning ten aanzien van de roltrappen niet een voorwaarde heeft mogen verbinden die strenger is dan volgt uit NEN-EN 115-1. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

Het betoog slaagt.

4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 22 juni 2010 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college de aan het besluit van 1 februari 2010 verbonden voorwaarde dat de leuningen van de roltrappen in de OV-terminal berekend worden op een horizontale belasting van 3 kN/m¹ heeft gehandhaafd. Het college dient in zoverre een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 13 juli 2011 in zaak nr. 10/2651;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 22 juni 2010, kenmerk B09.3773 en b10.0921, voor zover het college de aan het besluit van 1 februari 2010 verbonden voorwaarde dat de leuningen van de roltrappen in de OV-terminal berekend worden op een horizontale belasting van 3 kN/m¹ heeft gehandhaafd;

V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen;

VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.652,86 (zegge: tweeduizend zeshonderdtweeënvijftig euro en zesentachtig cent), waarvan € 2.596,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 756,00 (zegge: zevenhonderdzesenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.

w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Oudenaller
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013

357-672.