Uitspraak 201108650/1/R1

201108650/1/R1.
Datum uitspraak: 13 juni 2012

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de raad van de gemeente Anna Paulowna, thans: Hollands Kroon, en andere,
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 17 mei 2011, kenmerk 2011-23606, heeft het college besloten aan de raad een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), ertoe strekkende dat de plandelen met de bestemmingen "Maatschappelijk" en "Woongebied - Uit te werken" en de hierbij behorende regels geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan "De Hoop fase 5 en 6 en sportvelden", zoals dat door de raad bij besluit van 11 april 2011 is vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de raad en andere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 augustus 2011, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De raad en andere en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2012, waar de raad en andere, vertegenwoordigd door H. Tiebie en H. Wenink, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. J.F. de Groot en mr. J.C. Ellerman, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ter zitting hebben de raad en andere het beroep, voor zover het betreft de reactieve aanwijzing met betrekking tot het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk", ingetrokken.

2.2. Het bestemmingsplan "De Hoop fase 5 en 6 en sportvelden" voorziet in de afronding van de herinrichting van noordelijk Wieringerwaard. Het plan voorziet onder meer in een uit te werken bestemming voor maximaal 225 woningen.

2.3. Ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad het college gevraagd ontheffing te verlenen op grond van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: PRVS). Bij besluit van 23 augustus 2011, kenmerk 2011-21434, heeft het college geweigerd ontheffing te verlenen op grond van artikel 13, tweede lid, van de PRVS voor de bouw van 225 woningen.

2.3.1. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag op welke wijze rechtsbescherming open staat tegen besluiten waarbij geweigerd wordt ontheffing te verlenen. Voor het antwoord op die vraag is van belang dat het niet in de rede ligt te verwachten dat een gemeenteraad die zich geconfronteerd ziet met een weigering van een ontheffing, alsnog een bestemmingsplan vaststelt dat voorziet in de door hem beoogde ontwikkeling. De weigering van de ontheffing leidt er immers toe dat strijd met de PRVS blijft bestaan. Anders dan tegen een besluit tot het verlenen van een dergelijke ontheffing, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft, bestaat daarom bij de weigering ontheffing te verlenen behoefte aan het bieden van zelfstandige rechtsbescherming.

2.3.2. Tussen een bestemmingsplan en de beslissing op een aanvraag om een ontheffing te verlenen ten behoeve daarvan bestaat een nauwe samenhang. Met het oog op een doelmatige rechtsbescherming acht de Afdeling zich daarom bevoegd beroepen die zijn ingesteld tegen besluiten waarbij het college heeft geweigerd ontheffing te verlenen als rechter in eerste en enige aanleg in behandeling te nemen, indien de ontheffing betrekking heeft op een bestemmingsplan. Tenzij afdeling 3.4. van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is gevolgd, dient alvorens beroep wordt ingesteld ingevolge artikel 7:1 van de Awb bezwaar te worden gemaakt.

2.3.3. In dit geval is tegen het besluit van 23 augustus 2011 bezwaar gemaakt bij het college, dat daarop nog niet heeft beslist. Het besluit van 23 augustus 2011 en de beroepsgronden die daarop betrekking hebben zijn derhalve niet aan de orde.

strekking zienswijze

2.4. De raad en andere betogen dat het college niet bevoegd is een reactieve aanwijzing te geven omdat de zienswijze van het college geen betrekking heeft op nut en noodzaak van de voorziene woningen.

2.4.1. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, gelezen in samenhang met het vierde lid, kan het college aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, mits het een zienswijze naar voren heeft gebracht en deze niet volledig is overgenomen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 oktober 2011, zaaknr. 200907617/1/R3, dient het college in de zienswijzen duidelijk aan te geven op welke onderdelen de raad het plan bij de vaststelling dient te wijzigen ten opzichte van het ontwerp om een reactieve aanwijzing te voorkomen.

2.4.2. Het college heeft op 19 oktober 2010 een zienswijze naar voren gebracht tegen het ontwerpbestemmingsplan. In de zienswijze is uitdrukkelijk vermeld dat het desbetreffende gebied is gelegen buiten Bestaand Bebouwd Gebied (hierna: BBG) en dat in de PRVS niet is voorzien in overgangsrecht, zodat ingevolge artikel 13 van de PRVS ontheffing vereist is. Naar het oordeel van de Afdeling is de zienswijze van het college duidelijk gericht tegen de woningen die zijn voorzien op het plandeel waaraan de bestemming "Woongebied - Uit te werken" is toegekend. De raad en andere hebben niet betwist dat duidelijk is op welk plandeel de zienswijze betrekking heeft. Vaststaat dat het bestemmingsplan wat betreft dit plandeel ongewijzigd is vastgesteld, zodat voldaan is aan de voorwaarde van artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, gelezen in samenhang met het vierde lid.

de verbindendheid van de PRVS

2.5. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de PRVS, wordt als BBG aangewezen:

a. het gebied, als zodanig aangegeven op kaart 2 en op de digitale verbeelding ervan en

b. de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreden van de verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing en kassen, waaronder mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijk groen van een stad, dorp of kern.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, voorziet een bestemmingsplan niet in de ontwikkeling van nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.

Ingevolge het tweede lid kan het college ontheffing verlenen van dit verbod.

Ingevolge het derde lid kan ontheffing uitsluitend worden verleend als aan de in artikel 13 genoemde vereisten is voldaan.

Ingevolge artikel 43 is het college bevoegd kennelijke onjuistheden in de begrenzing van gebieden in de bij de verordening behorende kaarten of op de digitale verbeelding ervan te wijzigen.

2.6. De Afdeling overweegt dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in de PRVS, verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.

2.7. De raad en andere betogen dat de Wro geen grondslag biedt voor de ontheffingsregeling van artikel 13 van de PRVS, zodat deze regeling onverbindend is. De raad en andere voeren daartoe aan dat een ontheffingsbevoegdheid een vorm van voorafgaand interbestuurlijk toezicht is. Daarvoor is volgens de raad en andere een formeelwettelijke grondslag vereist. Deze ontbreekt in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, aldus de raad en andere. De raad en andere voelen zich gesteund in die opvatting door het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel dat voorziet in een uitdrukkelijke wettelijke grondslag en procedurele voorschriften. Voorts wijzen de raad en andere op het uitgangspunt uit de Wro dat het primaat van de ruimtelijke ordening bij gemeenten ligt.

Als de ontheffingsbevoegdheid onverbindend is, resteert ingevolge artikel 13, eerste lid, van de PRVS een absoluut verbod om te bouwen buiten BBG, wat nooit de bedoeling is geweest van provinciale staten, zodat ook dat verbod onverbindend is, aldus de raad en andere.

2.7.1. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.

2.7.2. Met betrekking tot ontheffingsbevoegdheden staat in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel voor de Wet ruimtelijke ordening (Kamerstukken I 2005/2006, 28 916, nr. C, p. 15-16) het volgende:

"De provincie heeft de bevoegdheid een verordening te maken voor de uitvoering van het provinciale ruimtelijk beleid, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Die verordening betreft dus een materiële normering van bestuurshandelen, primair gericht tot gemeenten maar ook burgers zullen daarop een beroep mogen doen. De verordening zal derhalve duidelijkheid moeten bieden over de rechtspositie. In dat kader is het zeer wel denkbaar dat provinciale regels verbodsbepalingen gaan bevatten, die zoveel mogelijk eenduidig en stellig zijn. Tegelijk moet worden onderkend dat het onmogelijk zal zijn om in dergelijke bepalingen alle mogelijke gevallen en uitzonderingen daarop op voorhand vast te leggen. De regionale en lokale verschillen zijn daarvoor eenvoudigweg te groot. Ware dat al mogelijk dan zouden dergelijke regels buitengewoon ingewikkeld en dus onleesbaar worden, wat eveneens spanning oproept op de punten van duidelijkheid en rechtszekerheid. Uit dien hoofde is het algemeen geaccepteerd dat aan een bestuursrechtelijke regeling waarin een verbodsstelsel is opgenomen, een ontheffingenmogelijkheid wordt gekoppeld. Het wetsvoorstel verzet zich niet tegen een keuze voor een dergelijk stelsel in de bedoelde provinciale verordening. De in het wetsvoorstel neergelegde verhoudingen tussen de bestuurslagen veranderen daardoor niet, zeker niet indien het beoordelingskader voor de ontheffing in de verordening is opgenomen."

2.7.3. Zoals de Afdeling reeds heeft geoordeeld in haar uitspraak van 6 juni 2012, in zaaknr. 201110671/1/R1, omvat de bevoegdheid in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro om in de daar genoemde gevallen bij of krachtens verordening algemene regels te stellen de bevoegdheid in die algemene regels uitvoeringsbevoegdheden aan het college toe te kennen. De Afdeling ziet geen aanleiding te oordelen dat de bevoegdheid voor het college om in bepaalde gevallen een ontheffing van een of meer algemene regels te verlenen van deze mogelijkheid is uitgezonderd. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling in de in 2.7.2. vermelde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1, nu daaruit blijkt dat de wetgever rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat ontheffingsbevoegdheden in de in dit artikel bedoelde verordeningen zouden worden opgenomen. Dat inmiddels door de Tweede Kamer een wetsvoorstel tot wijziging van de Wro (Kamerstukken II 2010/2011, 32 821) is aanvaard, dat door de regering naar aanleiding van een door de Raad van State uitgebracht advies over het voorstel voor een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van artikel 4.3, eerste lid, van de Wro is ingediend, noopt niet tot een ander oordeel. Volgens dit wetsvoorstel wordt voorzien in een uitdrukkelijke grondslag - in het nieuw in te voegen artikel 4.1a - voor de bevoegdheid ontheffingen te verlenen van regels in verordeningen op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro en bovendien in een overgangsregeling op grond waarvan een besluit van het college omtrent ontheffing van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro, dat is vastgesteld voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel B, als bedoeld in het wetsvoorstel, wordt gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a, eerste lid. Het wetsvoorstel zal bij aanvaarding door de Eerste Kamer strekken tot vergroting van de rechtszekerheid omtrent de bevoegdheid de verlening van ontheffingen door het college mogelijk te maken.

Voor zover de raad en andere betogen betogen dat uit artikel 132, derde lid, van de Grondwet, artikel 259 van de Gemeentewet en artikel 10:32 van de Awb voorvloeit dat zonder een uitdrukkelijke grondslag in de wet de bevoegdheid ontheffing te verlenen niet kan worden aanvaard, overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan in een goedkeurings- of toestemmingsvereiste, omvat de door de raad en andere bedoelde ontheffingsbevoegdheid uit de PRVS een bevoegdheid om ontheffing te verlenen van een concreet verbod uit de PRVS. Daarnaast is, anders dan bij een goedkeurings- of toestemmingsvereiste niet vereist dat de raad een concreet besluit aan het college voorlegt. Voorts kan een verbod met een bijbehorende ontheffingsbevoegdheid ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro alleen worden opgenomen indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Gelet op voormelde kenmerken kan de in de PRVS neergelegde ontheffingsbevoegdheid naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een vorm van voorafgaand toezicht of goedkeuring als bedoeld in artikel 132, derde lid, van de Grondwet, artikel 259 van de Gemeentewet en artikel 10:32 van de Awb.

Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de ontheffingsregeling onverbindend is.

2.8. De raad en andere betogen voorts dat de mechanische benadering van BBG in de PRVS tot een verlamming van de woningbouwproductie leidt. Volgens de raad en andere treedt de PRVS in de autonome vrijheid van de raad om samen met marktpartijen op daarvoor geschikte plekken woningen te ontwikkelen waarnaar daadwerkelijk vraag bestaat.

2.8.1. De Afdeling begrijpt dit betoog aldus, dat het weren van bebouwing buiten BBG niet kan worden aangemerkt als een provinciaal belang en dat artikel 13, eerste lid, van de PRVS, om die reden in strijd is met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.

Gelet op het bepaalde in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, en onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro, wat betreft het begrip "provinciale belangen", zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010, zaak nr. 200910210/1/R1, valt naar het oordeel van de Afdeling niet in te zien dat provinciale staten zich niet in redelijkheid het belang om de open ruimtes zoveel mogelijk te behouden en te ontwikkelen heeft kunnen aantrekken. Vanwege dat belang konden provinciale staten in de PRVS de vrijheid van de raad om te beslissen over nieuwe woningbouw in het landelijk gebied beperken. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 13, eerste lid, van de PRVS, in strijd is met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.

2.9. Voorts betogen de raad en andere dat de kaart op basis waarvan het college heeft geconcludeerd dat de nieuwbouw is voorzien buiten BBG een wettelijke grondslag ontbeert.

Voor zover verderstrekkende delegatie wel zou zijn toegestaan, stellen de raad en andere zich op het standpunt dat het college zijn bevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 43 van de PRVS, heeft overschreden.

2.9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het met toepassing van artikel 43 van de PRVS slechts technische wijzigingen heeft aangebracht op de door provinciale staten vastgestelde kaart. Voorts is volgens het college al op 19 oktober 2010 aangegeven dat het betrokken plandeel is gelegen buiten BBG en volgt dit ook uit de tekst in de verordening, die leidend is voor de begrenzing van BBG.

2.9.2. De PRVS is op 21 juni 2010 door provinciale staten vastgesteld en op 3 november 2010 in werking getreden. Het college heeft op 2 november 2010 met toepassing van artikel 43 van de PRVS kaart 2 gewijzigd met dien verstande dat een deel van het betrokken plandeel alsnog buiten BBG is gebracht.

De Afdeling overweegt dat in de PRVS en op kaart 2 uitdrukkelijk is aangegeven dat de tekst in de verordening (hoofdstuk 3) leidend is voor de begrenzing van BBG, alsmede dat uit de toelichting bij artikel 9, onder A.4, volgt dat bebouwing in ontwerpbestemmingsplannen waartegen door het college een zienswijze is ingediend niet valt onder BBG. Zoals hiervoor is overwogen in 2.4.2 heeft het college op 19 oktober 2010, dus voor de inwerkingtreding van de PRVS, een zienswijze naar voren gebracht tegen de voorziene bebouwing. Verder staat in de toelichting bij artikel 9, onder B.7, dat gebieden met een agrarische bestemming, niet zijnde glastuinbouw, met geen of nauwelijks feitelijk aanwezige of op grond van een bestemmingsplan geprojecteerde bebouwing aan de randen van stedelijk gebied, ook al lagen deze binnen de rode contour/bestaand stedelijk gebied op grond van streekplannen, niet behoren tot BBG. Ter zitting is gebleken dat het deel dat op kaart 2 alsnog buiten BBG is gebracht thans een agrarische bestemming, niet zijnde glastuinbouw, heeft met geen of nauwelijks feitelijk aanwezige bebouwing. Uit het voorgaande volgt dat ook dit deel van het betrokken plandeel reeds op grond van de tekst van de PRVS niet behoort tot BBG. Gelet hierop behoeft de vraag naar de wettelijke grondslag van de door het college gewijzigde kaart en de reikwijdte van artikel 43 van de PRVS en artikel 4.1 van de Wro geen bespreking.

Ter zitting is voorts gebleken dat het overige en grootste gedeelte van het plandeel waarop de reactieve aanwijzing betrekking heeft op kaart 2 al voor de wijziging van 2 november 2010 was gelegen buiten BBG.

2.10. De raad en andere betogen voorts dat de gronden met de bestemming "Woongebied"- Uit te werken" in de PRVS ten onrechte buiten BBG zijn gebracht dan wel dat ten onrechte voor deze ontwikkeling geen overgangsrecht in de PRVS is opgenomen, nu het college al lange tijd op de hoogte was van de plannen ter plaatse. De raad en andere achten dit in strijd met de rechtszekerheid en het zorgvuldigheidsbeginsel.

2.10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij de totstandkoming van PRVS bestaande rechten gestand zijn gedaan. Het voorliggende plan is niet in BBG opgenomen omdat het voorontwerp destijds nog niet ter inzage was gelegd. Volgens het college was het opnemen van overgangsrecht dan ook overbodig.

2.10.2. In de toelichting bij de artikelen 9 en 10 van de PRVS staat dat het uitgangspunt is geweest om zoveel mogelijk recht te doen aan de geldende streekplannen en de overige besluiten van provinciale staten en het college om bestaande - juridisch relevante - rechten gestand te doen. Daarnaast is beoogd recht te doen aan de lopende planvorming bij gemeenten voor zover provinciale staten deze kennen en zich daarover in positieve zin hebben uitgelaten. Om deze redenen hebben provinciale staten in de verordening geen overgangsrecht opgenomen; gemeentelijke voorbereidende plan- of projectbesluitvorming die nog niet ter visie was gelegd op grond van artikel 3.8 van de Wro is dus niet in BBG opgenomen. In de toelichting is voorts vermeld dat de situatie wordt gefixeerd op het moment van inwerkingtreding van de PRVS.

2.10.3. Gelet op de toelichting bij artikel 9, onder A.4, van de PRVS, begrijpt de Afdeling de passage in de toelichting dat is beoogd recht te doen aan de lopende planvorming bij gemeenten voor zover provinciale staten deze kennen en zich daarover in positieve zin hebben uitgelaten aldus, dat een ontwerpbestemmingsplan waartegen het college een zienswijze naar voren heeft gebracht door provinciale staten niet wordt aangemerkt als een plan waarover zij zich positief hebben uitgelaten. De Afdeling acht dit uitgangspunt niet kennelijk onredelijk. Weliswaar zijn de voormalige gemeente Anna Paulowna en de provincie al sinds 2004 in gesprek over ontwikkelingen in het plangebied en heeft het college voor de verplaatsing van sportvelden en volkstuinen vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend, maar met voornoemd uitgangspunt hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling voldoende rekening gehouden met lopende planvorming. In dit verband is voorts van belang dat niet op voorhand is uitgesloten dat de ontwikkeling gerealiseerd kan worden, nu onder voorwaarden ontheffing kan worden verleend van het verbod van bouwen buiten BBG. Niet is gebleken dat provinciale staten bij de raad en andere de gerechtvaardigde verwachting hebben gewekt op grond waarvan provinciale staten gehouden waren de voorziene woningbouw op te nemen binnen BBG. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de PRVS, door deze ontwikkeling niet op te nemen in BBG dan wel niet te voorzien in op dit geval toegespitst overgangsrecht kennelijk onredelijk is. Gelet op artikel 9 van de PRVS en de toelichting daarbij is voorts duidelijk en derhalve niet rechtsonzeker welke gevallen zijn uitgesloten van BBG.

2.10.4. In dit geval heeft het ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegen voor de inwerkingtreding van de PRVS, maar heeft het college tegen de beoogde nieuwbouw een zienswijze naar voren gebracht. Gelet hierop is de beoogde nieuwbouw in overeenstemming met de door provinciale staten gehanteerde uitgangspunten terecht niet opgenomen in BBG.

Conclusie

2.11. In hetgeen de raad en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van de reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. In hetgeen is aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de reactieve aanwijzing anderszins is genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.

2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Bošnjaković
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012

410-675.