Uitspraak 201104062/1/A3

201104062/1/A3.
Datum uitspraak: 18 april 2012

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], gevestigd te Groningen,

tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 22 februari 2011 in zaak nr. 10/797 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Groningen.

1. Procesverloop

Bij besluit van 27 juli 2009 heeft het college [appellante] op straffe van een dwangsom van € 250,00 per dag per geplaatst voertuig tot een maximum van € 7.500,00 gelast een aan de Weendersweg te Groningen nabij de rijksweg A7, bij stadsmarkering de Joker geplaatst zogenoemd promotieverhuurvoertuig vóór 3 augustus 2009 te verwijderen en verwijderd te houden en in de gemeente geen voertuigen te plaatsen die het kennelijke doel hebben handelsreclame te maken.

Bij besluit van 1 oktober 2009 heeft het van [appellante] een dwangsom van € 1.500,00 ingevorderd.

Bij besluit van 24 juni 2010 heeft het de door [appellante] tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij besluit van 16 september 2010 heeft het van [appellante] een dwangsom van € 2.750,00 ingevorderd.

Bij uitspraak van 22 februari 2011, verzonden op de volgende dag, heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 24 juni 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 april 2011, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellante] een schriftelijke reactie op het besluit van 16 september 2010 gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door J. Drenth, bijgestaan door mr. J. Doornbos, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. I. Simonides en E.A.T. te Wil, beiden werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.

Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet kan het gemeentebestuur een last onder bestuursdwang opleggen.

Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang door het college uitgeoefend, indien de last tot handhaving dient van regels die het gemeentebestuur uitvoert.

Ingevolge artikel 1, onder ac, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990) wordt onder parkeren verstaan: het laten stilstaan van een voertuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen.

Ingevolge artikel 5.1.1, aanhef en onder c, van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2005 (hierna: de APV 2005) wordt in deze afdeling onder parkeren verstaan: het laten stilstaan van een voertuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen.

Ingevolge artikel 5.1.7 "Parkeren van reclamevoertuigen", eerste lid, is het verboden voertuigen, fietsen, bromfietsen, bakfietsen, kruiwagens, kinderwagens en vergelijkbare kleine voertuigen die zijn voorzien van een aanduiding van handelsreclame dan wel anderszins aandacht trekken, op de weg te doen of te laten staan met het kennelijke doel om daarmee handelsreclame te maken.

Op 1 januari 2010 is de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 (hierna: de APV 2009) in werking getreden, waarbij de APV 2005 is ingetrokken.

Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de APV 2009 wordt onder parkeren verstaan: parkeren, als bedoeld in artikel 1, onder ac, van het RVV 1990.

Ingevolge artikel 5:7 "Parkeren van reclamevoertuigen", eerste lid, is het verboden een voertuig dat is voorzien van een aanduiding van handelsreclame, op de weg te parkeren met het kennelijk doel om daarmee handelsreclame te maken.

2.2. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat [appellante] het desbetreffende voertuig in strijd met artikel 5.1.7, eerste lid, van de APV 2005 aan de Weendersweg heeft geplaatst. Aangezien zij die bepaling in het verleden veelvuldig heeft overtreden, heeft het haar tevens gelast om in de gemeente in het vervolg geen voertuigen te plaatsen die het kennelijke doel hebben handelsreclame te maken.

2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat deze laatste last niet aan haar kon worden opgelegd, waar het door haar verhuurde voertuigen betreft, omdat zij in dat geval niet de overtreder is. Daartoe voert zij aan dat in artikel 5:7, eerste lid, van de APV 2009 de woorden "te doen of te laten staan" uit artikel 5.1.7, eerste lid, van de APV 2005 zijn vervangen door "parkeren" en een voertuig alleen door degene die er feitelijk over beschikt kan worden geparkeerd.

2.3.1. Artikel 5:7, eerste lid, van de APV 2009 is na het besluit van 27 juli 2009 in werking getreden. Bij de toetsing van een besluit, als waarom het hier gaat, dient allereerst onderzocht te worden of de gedragingen, waarop het betrekking heeft, ten tijde van het desbetreffende besluit ingevolge de op dat moment geldende regelgeving niet waren toegestaan. In het kader van de volledige heroverweging in bezwaar moeten relevante wijzigingen van de regelgeving die intussen hebben plaatsgevonden bij dat onderzoek worden betrokken, met name indien de last, zoals in dit geval, op mogelijke toekomstige overtredingen ziet. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte artikel 5:7 van de APV 2009 niet bij de beoordeling betrokken. Bij die bepaling is de in artikel 5.1.7, eerste lid, van de APV 2005 neergelegde materiële norm echter niet op in dit geval van belang zijnde wijze gewijzigd. Beide bepalingen zijn geplaatst onder het opschrift "Parkeren van reclamevoertuigen" en zij geven dezelfde aan het RVV 1990 ontleende betekenis aan de term "parkeren". De toelichting op artikel 5:7, eerste lid, van de APV 2009 vermeldt dat met het vervangen van de woorden "te doen of te laten staan" door "parkeren" louter een tekstuele wijziging is bedoeld.

De term parkeren, zoals geregeld in artikel 1, onder ac, van het RVV 1990, moet zo worden opgevat dat het verbod, neergelegd in de artikelen 5.1.7, eerste lid, van de APV 2005 en 5:7, eerste lid, van de APV 2009, uitsluitend geldt voor degene die feitelijk de beschikking over het desbetreffende voertuig heeft. Het woord "laten" in artikel 1, onder ac, van het RVV 1990 ziet op het voortdurend blijven staan van een voertuig en derhalve op de toestand van dat voertuig. Met die term wordt niet gedoeld op het verrichten van een handeling in opdracht of met goedvinden van een ander. Ook het woord "doen" in de zinsnede "doen staan" van artikel 5.1.7, eerste lid, van de APV 2005 heeft alleen betrekking op het door de bestuurder in een bepaalde toestand brengen van het voertuig, te weten de feitelijke parkeerhandeling. Dat de zinsnede "het laten stilstaan" in de APV volgens de toelichting bij de betrokken APV-bepalingen een ruimere strekking heeft dan in de wegenverkeerswetgeving gebruikelijk is en zich mede richt tot niet-bestuurders die anderszins belanghebbend zijn bij het voertuig, zoals de eigenaar, doet daaraan niet af, nu de regeling duidelijk is.

Het betoog slaagt.

2.4. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank het besluit van 1 oktober 2009, gelet op de aard en inhoud ervan, terecht aangemerkt als een besluit, als bedoeld in artikel 5:37 van de Awb, en, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van die wet, bij de beoordeling van het beroep betrokken. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat het hoofd van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht dit besluit, gelet op het Dienstmandaat RO/EZ 2009, namens het college kon nemen.

Aan dat besluit is ten grondslag gelegd dat op 15, 17, 18, 27, 28 en 29 september 2009 is geconstateerd dat artikel 5.1.7, eerste lid, van de APV 2005 is overtreden. Niet in geschil is dat het voertuig, waarmee die overtredingen zijn begaan, op dat moment door [appellante] was verhuurd. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3.1. is overwogen, is aan het besluit van 1 oktober 2009 de grondslag komen te ontvallen, nu het college [appellante], waar het door haar verhuurde voertuigen betreft, de last niet kon opleggen.

2.5. Ten aanzien van het besluit van 16 september 2010 overweegt de Afdeling voorts ambtshalve als volgt.

Hangende het beroep tegen de last is, evenals tegen het besluit van 1 oktober 2009, ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb van rechtswege beroep ontstaan tegen dat van 16 september 2010. Het lag uit een oogpunt van processuele rechtszekerheid voor partijen in de rede dat de rechtbank het college, na het instellen van beroep tegen de last, onder verwijzing naar artikel 5:39 van de Awb zou verzoeken dit besluit en eventuele daartegen gemaakte bezwaren zo spoedig mogelijk naar haar door te zenden. Dit geldt temeer, nu zij het besluit van 1 oktober 2009 wel bij de beoordeling van het beroep heeft betrokken en het college in het verweerschrift in beroep van dat van 16 september 2010 melding heeft gemaakt. Zij heeft de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ten onrechte niet bij de beoordeling van het beroep betrokken.

Aan het besluit van 16 september 2010 heeft het college ten grondslag gelegd dat op 22, 23, 24, 25 en 28 juni 2010 en 5, 9, 12, 13, 14 en 15 juli 2010 is geconstateerd dat artikel 5:7, eerste lid, van de APV 2009 is overtreden. Niet in geschil is dat het voertuig, waarmee die overtredingen zijn begaan, op dat moment door [appellante] was verhuurd. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3.1. is overwogen, is ook aan het besluit van 16 september 2010 de grondslag komen te ontvallen, nu het college [appellante], waar het door haar verhuurde voertuigen betreft, de last niet kon opleggen.

2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het beroep van [appellante] daarbij ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] gegrond verklaren. Het besluit van 24 juni 2010 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 1 oktober 2009 daarbij ongegrond is verklaard, alsmede voor zover het bezwaar tegen het besluit van 27 juli 2009 daarbij ongegrond is verklaard, voor zover daarbij aan [appellante] de last is opgelegd in de gemeente Groningen geen voertuigen te plaatsen die het kennelijke doel hebben handelsreclame te maken, waar het door haar verhuurde voertuigen betreft. De Afdeling zal het besluit van 1 oktober 2009, alsmede dat van 27 juli 2009, voor zover daarbij aan [appellante] de last is opgelegd in de gemeente Groningen geen voertuigen te plaatsen die het kennelijke doel hebben handelsreclame te maken, waar het door haar verhuurde voertuigen betreft, herroepen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 24 juni 2010, voor zover dat is vernietigd.

De uitspraak van de rechtbank dient voorts te worden vernietigd, voor zover daarbij niet op het van rechtswege tegen het besluit van 16 september 2010 ontstane beroep is beslist. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.5. is overwogen, dat beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.

2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 22 februari 2011 in zaak nr. 10/797;

III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 24 juni 2010, kenmerk DI 10.2284078, voor zover het door de besloten vennootschap Autoverhuur Bedrijf Groningen B.V., handelend onder de naam [appellante], tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 1 oktober 2009, kenmerk APV-200902719/760, gemaakte bezwaar daarbij ongegrond is verklaard, alsmede voor zover het door haar tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 27 juli 2009, kenmerk APV-200902719/740, gemaakte bezwaar daarbij ongegrond is verklaard, voor zover aan de besloten vennootschap Autoverhuur Bedrijf Groningen B.V., handelend onder de naam [appellante], daarbij de last is opgelegd in de gemeente Groningen geen voertuigen te plaatsen die het kennelijke doel hebben handelsreclame te maken, waar het door haar verhuurde voertuigen betreft;

V. herroept het onder IV vermelde besluit van 1 oktober 2009, alsmede dat van 27 juli 2009, voor zover aan [appellante], daarbij de last is opgelegd in de gemeente Groningen geen voertuigen te plaatsen die het kennelijke doel hebben handelsreclame te maken, waar het door haar verhuurde voertuigen betreft;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het onder IV vermelde besluit van 24 juni 2010, voor zover dat is vernietigd;

VII. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 16 september 2010, kenmerk APV-200902719/760, gegrond;

VIII. vernietigt dat besluit;

IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellante], in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.966,00 (zegge: negentienhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellante], het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 752,00 (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.

w.g. Loeb w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2012

611.