Uitspraak 201100631/1/T1/H3

201100631/1/T1/H3.
Datum uitspraak: 7 september 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Almere,
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 3 december 2010 in zaak nr. 10/1486 in het geding tussen:

de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid G4S Cash Solutions B.V., gevestigd te Almere, en Brink's Nederland B.V., gevestigd te Houten, (hierna: G4S en Brink's)

en

het college.

1. Procesverloop

Bij brief van 23 februari 2009 heeft het college in reactie op brieven van G4S en Brink's geweigerd de aan het begin van winkelgebied het Stadshart aangebrachte fysieke belemmeringen te verwijderen.

Bij besluit van 19 juli 2010 heeft het college het door G4S en Brink's daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 3 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door G4S en Brink's daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juli 2010 vernietigd en het college gelast om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van G4S en Brink's te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 18 maart 2011.

G4S en Brink's hebben een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 7 januari 2011 heeft het college, uitvoering gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar van G4S en Brink's beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard.

Het college en G4S en Brink's hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door F.J.A. van der Schaal en J.W. Huizenga, beiden werkzaam bij de gemeente, en G4S en Brink's, vertegenwoordigd door mr. P.M. Smid, advocaat te Utrecht, bijgestaan door G.A. Vos en S. de Graaf, werkzaam bij G4S onderscheidenlijk Brink's, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Ingevolge het derde lid wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, wordt de schriftelijke weigering een besluit te nemen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld.

Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daarbij een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.

Ingevolge het tweede lid geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, voor zover thans van belang, worden verkeersbesluiten, voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen dan die vermeld onder a tot en met c, genomen door burgemeester en wethouders.

Ingevolge artikel 147, tweede lid, kan de minister van Verkeer en Waterstaat (thans: de minister van Infrastructuur en Milieu), van het bepaalde krachtens deze wet vrijstelling verlenen voor het gebruik van de weg ten behoeve van particuliere geld- en waardetransportbedrijven waaraan een vergunning is verleend als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder c, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.

De minister heeft op 26 november 2008 de Regeling vrijstelling geld- en waardetransportbedrijven vastgesteld, welke regeling op 1 januari 2009 in werking is getreden (Stcr. 2008, 237; hierna: de Regeling).

Ingevolge artikel 1, eerste lid, is aan particuliere geld- en waardetransportbedrijven, als bedoeld in artikel 147, tweede lid, van de Wvw 1994, vrijstelling verleend van het bepaalde in de artikelen 10, 23, aanhef en onderdelen b, c, e en g, en 62, voor zover het betreft de verkeerstekens op de borden C1, C6, C7, C12, C17, C18, E2, E7, E8 en G7, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.

Ingevolge het tweede lid, onder d, beperkt de vrijstelling zich tot gebieden waarvoor een verkeersbesluit tot plaatsing van de in het eerste lid genoemde verkeerstekens is genomen met het oog op bescherming van het winkelende publiek.

2.2. Het Stadshart is een winkelgebied gebouwd op een gebogen maaiveld. De winkelstraten bevinden zich op een soort terp. Rondom, onderaan en om die terp heen zijn zes laad- en loshoven aangelegd om de winkels te bevoorraden. Via een stelsel van gangen, trappen en liften kan vanuit deze laad- en loshoven het hoger gelegen winkelgebied worden bereikt. De winkelstraten van het winkelgebied zijn, in ieder geval sinds de officiële opening van het Stadshart op 22 maart 2006, afgesloten voor gemotoriseerd verkeer door middel van vaste palen, omklapbare palen en dynamische palen die de grond in kunnen zakken (hierna: de fysieke belemmeringen).

G4S en Brink's zijn landelijk werkzaam op het gebied van geld- en waardetransporten. Tot hun klanten behoren ook winkeliers die zijn gevestigd in het Stadshart. Doordat de winkelstraten zijn afgesloten door de fysieke belemmeringen, kunnen zij deze klanten alleen via de laad- en loshoven bereiken. Volgens G4S en Brink's zijn deze toegangen zeer onveilig en is de afsluiting van het winkelgebied bovendien in strijd met de Regeling, omdat daarin voor geld- en waardetransportbedrijven een algemene vrijstelling is neergelegd van verboden om winkelgebieden in te rijden. Zij hebben het college daarom verzocht toepassing te geven aan de Regeling, opdat zij met hun transportvoertuigen het winkelgebied kunnen inrijden.

2.3. Bij de brief van 23 februari 2009 heeft het college dat verzoek afgewezen, omdat de Regeling blijkens de totstandkomingsgeschiedenis alleen beoogt geld- en waardetransporteurs vrijstelling te verlenen van gemeentelijke verplichtingen om gebruik te maken van zogenoemde venstertijden, te weten tijden waarbinnen een tijdelijke opschorting van juridische beperkingen geldt om een voetgangersgebied te mogen inrijden ten behoeve van winkelbevoorrading en andere dienstverlening. Volgens het college is die vrijstelling in dit geval niet van toepassing, omdat voor het Stadshart in het geheel geen venstertijden gelden.

Bij besluit van 19 juli 2010 heeft het college het door G4S en Brink's tegen die afwijzing gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van 16 juli 2010, niet-ontvankelijk verklaard, omdat de weigering de fysieke belemmeringen te verwijderen een weigering is tot het verrichten van een feitelijke handeling, en ook de interpretatie van de Regeling door het college geen rechtsgevolg heeft. De brief van 23 februari 2009 is derhalve geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus het college.

2.4. De rechtbank heeft ter zitting vastgesteld dat voor de fysieke belemmeringen aan het begin van het Stadshart geen verkeersbesluiten zijn genomen. Gelet op de artikelen 15, tweede lid, en 18 van de Wvw 1994 dient het verzoek van G4S en Brink's, nu een verkeersbesluit ontbreekt, volgens de rechtbank te worden opgevat als een aanvraag om een verkeersbesluit te nemen, waarin de inrichting van het Stadshart zodanig is geregeld dat zij gebruik kunnen maken van de vrijstelling die zij in de Regeling lezen. De afwijzing van dat verzoek en daarmee de weigering om een besluit te nemen, is op grond van artikel 1:3 gelezen in verbinding met artikel 6:2 van de Awb vatbaar voor bezwaar en beroep, aldus de rechtbank.

Nu de fysieke belemmeringen aan het begin van het Stadshart de vereiste bestuursrechtelijke grondslag missen, dient het verzoek van G4S en Brink's volgens de rechtbank tevens te worden opgevat als een verzoek om handhavend op te treden. De impliciete afwijzing daarvan is gelet op de artikelen 1:3 en 6:2 van de Awb vatbaar voor bezwaar en beroep, aldus de rechtbank.

2.5. Het college betoogt dat de rechtbank het verzoek ten onrechte heeft opgevat als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit en een handhavingsbesluit. Volgens het college hebben G4S en Brink's uitsluitend verzocht om toepassing van de in de Regeling neergelegde vrijstelling en daarmee om het verrichten van feitelijke handelingen.

Het college betoogt voorts dat, indien het verzoek wel dient te worden opgevat als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit, het door de rechtbank gesuggereerde verkeersbesluit, dat strekt tot het bedienbaar kunnen maken van de fysieke belemmeringen door G4S en Brink's, in strijd met de Wvw 1994 zou zijn, zodat een dergelijk besluit niet kan worden genomen en de brief van 23 februari 2009 derhalve geen weigering is dat besluit te nemen.

2.5.1. In de brieven die hebben geleid tot de brief van het college van 23 februari 2009, hebben G4S en Brink's zich op het standpunt gesteld dat geld- en waardetransporteurs op grond van de op 1 januari 2009 in werking getreden Regeling een vrijstelling genieten voor het mogen berijden van bepaalde voetgangersgebieden, zodat het fysiek beperken van de berijdbaarheid van het Stadshart voor geld- en waardetransporteurs niet langer toelaatbaar is. In dat verband hebben zij het college verzocht om een paal die zich aan het begin van het Stadshart bevindt, te verwijderen dan wel te vervangen door een beweegbare paal, die zij kunnen bedienen.

Het college heeft deze brieven in het besluit van 19 juli 2010 uitsluitend aangemerkt als een verzoek tot het verrichten van een feitelijke handeling. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college het verzoek daarmee te beperkt heeft opgevat. Uit het verzoek, en tevens uit hetgeen zij in het vervolg van de procedure naar voren hebben gebracht, volgt dat G4S en Brink's gebruik wensen te maken van de in de Regeling neergelegde vrijstelling. Dit is alleen mogelijk indien deze vrijstelling van toepassing is op het Stadshart. Gelet op het bepaalde in artikel 1, tweede lid, onder d, van de Regeling is daarvoor vereist dat voor dat gebied een verkeersbesluit is genomen tot plaatsing van een of meer van de in het eerste lid genoemde verkeerstekens met het oog op bescherming van het winkelende publiek. Niet in geschil is dat het college een dergelijk verkeersbesluit niet heeft genomen. Het verzoek dient naar het oordeel van de Afdeling daarom te worden opgevat als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994, tot plaatsing van een of meer van de in artikel 1, eerste lid, van de Regeling genoemde verkeerstekens. Dat het verzoek op voormelde manier dient te worden uitgelegd, wordt bevestigd door hetgeen de gemachtigde van G4S en Brink's ter zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het plaatsen van, bijvoorbeeld, bord C1 voor G4S en Brink's voldoende zou zijn om aan hun verzoek tegemoet te komen.

2.5.2. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het verzoek dient te worden aangemerkt als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit. Zij heeft eveneens terecht overwogen dat tegen de impliciete afwijzing van dat verzoek bij de brief van 23 februari 2009 op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb bezwaar kon worden gemaakt. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat is verzocht om het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994, derhalve niet om een verkeersbesluit als bedoeld in het tweede lid van die bepaling. Voorts heeft zij het verzoek ten onrechte eveneens aangemerkt als verzoek tot handhavend optreden. Uit het verzoek valt niet af te leiden dat G4S en Brink's zich op het standpunt stellen dat aan de plaatsing van de fysieke beperkingen ten onrechte geen verkeersbesluit ten grondslag ligt.

De conclusie is dat de rechtbank, zij het op onjuiste gronden, terecht tot het oordeel is gekomen dat het college het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij heeft het besluit van 19 juli 2010 terecht vernietigd en het college terecht opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij inhoudelijk op het bezwaar wordt beslist.

Het betoog faalt.

2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal in de einduitspraak worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.

2.7. Bij besluit van 7 januari 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door G4S en Brink's gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.

2.8. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:

a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;

b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;

c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;

d. het zo veel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of de functie van objecten of gebieden.

Ingevolge artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: het Babw) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

2.9. Bij het besluit van 7 januari 2011 heeft het college het bezwaar van G4S en Brink's inhoudelijk behandeld door hun verzoek aan te merken als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit strekkende tot het verwijderen dan wel vervangen van de fysieke belemmeringen en als een verzoek tot handhavend optreden. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5.1 en 2.5.2 is dit onjuist, omdat het college het verzoek had dienen aan te merken als verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994, tot plaatsing van een of meer van de in artikel 1, eerste lid, van de Regeling genoemde verkeerstekens. Aan het besluit van 7 januari 2011 kleeft derhalve een gebrek.

2.10. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen voormeld gebrek in het besluit van 7 januari 2011 te herstellen. Het college dient daartoe het verzoek van G4S en Brink's alsnog aan te merken als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994, tot plaatsing van een of meer van de in artikel 1, eerste lid, van de Regeling genoemde verkeerstekens, en, met inachtneming van hetgeen hierna wordt overwogen onder 2.11, opnieuw te beslissen op het bezwaar van G4S en Brink's tegen de impliciete afwijzing van dat verzoek. Het college dient dit nieuwe besluit op bezwaar binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak aan de Afdeling toe te zenden. Dat besluit dient tevens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.

2.11. Bij het opnieuw beslissen op het bezwaar dient het college artikel 2 van de Wvw 1994 gelezen in verbinding met artikel 21 van het Babw, welke bepaling ziet op het nemen van verkeersbesluiten, in acht te nemen.

Uit het besluit van 7 januari 2011 en hetgeen het college overigens in deze procedure naar voren heeft gebracht volgt dat het G4S en Brink's het winkelgebied niet wil laten inrijden, omdat het karakter en de functie van het Stadshart, bezien vanuit de constructie en inrichting ervan, van elkaar gescheiden boven- en ondergrondse verkeersstromen met zich brengen, het gebied een unieke architectonische waarde heeft die beschermd dient te worden, de veiligheid van het winkelende publiek zo veel mogelijk moet worden verzekerd, en de uit natuursteen bestaande wegbedekking van het winkelgebied ernstig wordt beschadigd indien deze meer dan incidenteel met zware voertuigen wordt bereden. De veiligheidsbelangen van de geldtransporteurs worden volgens het college voldoende gewaarborgd door het systeem van laad- en loshoven. Het college heeft aldus de belangen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en c, en tweede lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 afgewogen tegen het belang als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van die wet.

Indien het college bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar eenzelfde of een soortgelijke belangenafweging wenst te maken, wijst de Afdeling erop dat het college in dat besluit beter dient te motiveren op welke wijze de veiligheid van het winkelende publiek in gevaar komt indien G4S en Brink's het gebied kunnen inrijden. Ook dient het college het argument dat de wegbedekking hierdoor zal worden beschadigd, concreter te motiveren en daarbij de stelling van G4S en Brink's te betrekken dat zij ongeveer een keer per dag het gebied zullen inrijden. Datzelfde zal het college moeten doen waar het betreft zijn stelling dat de te beschermen unieke architectonische waarde van het gebied zich ertegen verzet dat G4S en Brink's het gebied een keer per dag inrijden. Gelet op het belang dat landelijk aan een veilig geld- en waardetransport wordt toegekend, zoals blijkt uit de toelichting bij de Regeling en de toelichting bij artikel 174, tweede lid, van de Wvw 1994, dient het college voorts bij de belangenafweging zijn standpunt nader te motiveren dat aan het belang van G4S en Brink's om op een zo veilig mogelijke manier hun klanten te bereiken voldoende wordt tegemoetgekomen door het systeem van de laad- en loshoven.

2.12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en het griffierecht.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

draagt het college van burgemeester en wethouders van Almere op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in de overwegingen 2.10 en 2.11 is overwogen het besluit van 7 januari 2011 te herstellen door:

1. het verzoek van G4S Cash Solutions B.V. en Brink's Nederland B.V. aan te merken als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994, tot plaatsing van een of meer van de in artikel 1, eerste lid, van de Regeling vrijstelling geld- en waardetransportbedrijven genoemde verkeerstekens, een nieuw besluit op hun bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

2. de Afdeling de uitkomst mee te delen.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.

w.g. Van Kreveld w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2011

611.