Uitspraak 202505432/1/A2

202505432/1/A2.
Datum uitspraak: 8 juli 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 september 2025 in zaak nr. 24/3298 in het geding tussen:

[verzoeker]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 11 maart 2024 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend op te treden op grond van de Wet goed verhuurderschap afgewezen.

Bij besluit van 4 juli 2024 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 19 september 2025 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 juli 2024 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 januari 2026 heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

[verzoeker] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 6 januari 2026.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 april 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Stellingwerff, en [verzoeker] zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [verzoeker] woont sinds 9 april 2021 in een kamer in een voormalig kantoorpand aan de [locatie] in Zwolle (het pand). Het pand is eigendom van Spanjaardweg B.V.

2.       Op 9 maart 2021 heeft [verzoeker] een overeenkomst ondertekend met de beheerder van het pand, Camelot Beheer B.V. (Camelot). Bovenaan de overeenkomst staat ‘Bruikleenovereenkomst bewoner Camelot VVB’. Op grond van deze overeenkomst is [verzoeker] maandelijks een vergoeding van € 195,40 verschuldigd. Daarbovenop is hij maandelijks kosten verschuldigd die samenhangen met het gebruik van het pand. Dit betreft een bedrag van € 75,00 als tegemoetkoming voor de nutsvoorzieningen, € 15,00 voor een afvalcontainer en € 15,00 voor schoonmaak.

3.       Bij brief van 15 augustus 2023 heeft Monoma Nederland B.V. (Monoma), de opvolger van Camelot als beheerder van het pand, aan [verzoeker] laten weten dat de overeenkomst voor het pand per 9 oktober 2023 wordt beëindigd. [verzoeker] en de andere bewoners hebben geweigerd om het pand te verlaten. Dit heeft geleid tot een tweetal vonnissen in civiele kort gedingen, namelijk van 13 november 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:4538, en van 17 april 2024 ECLI:NL:RBOVE:2024:2096. In beide vonnissen is de vordering tot ontruiming afgewezen.

4.       Bij brief van 25 september 2023 heeft [verzoeker] het college verzocht om op grond van de Wet goed verhuurderschap handhavend op te treden tegen de eigenaar en beheerder van het pand. Volgens [verzoeker] wordt er een te hoge huur gevraagd, wordt hij geïntimideerd en bedreigd met ontruiming.

5.       Het college heeft op 11 maart 2024 het handhavingsverzoek van [verzoeker] afgewezen, omdat privaatrechtelijk gezien niet vaststaat dat [verzoeker] als huurder kan worden aangemerkt. De overeenkomst die [verzoeker] met Camelot heeft gesloten is volgens het college een bruikleenovereenkomst. Als bruiklener is [verzoeker] geen huurder. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het alleen handhavend kan optreden op grond van de Wet goed verhuurderschap als privaatrechtelijk vaststaat dat [verzoeker] een huurder is en geen bruiklener.

6.       Het college heeft zich in het besluit van 4 juli 2024 op het standpunt gesteld dat het niet aan het college is om een andere status te geven aan de bruikleenovereenkomst van 9 maart 2021 tussen [verzoeker] en Camelot. Zolang niet privaatrechtelijk vaststaat dat deze overeenkomst moet worden gezien als een huurovereenkomst, is de Wet goed verhuurderschap niet van toepassing, aldus het college.

Uitspraak van de rechtbank

7.       De rechtbank is van oordeel dat het college de termijn waarbinnen op het handhavingsverzoek van [verzoeker] moest worden beslist tweemaal mocht verlengen. Een nadere verlenging van de beslistermijn is mogelijk, zolang de redelijke termijn waarbinnen na verlenging van de beslistermijn moet worden beslist, nog niet is verstreken. Het college heeft in zijn brieven van 10 oktober 2023 en van 21 december 2023 deugdelijk gemotiveerd waarom meer tijd nodig was om op de aanvraag te kunnen beslissen.

8.       Verder is de rechtbank van oordeel dat het college ten onrechte niet zelfstandig de tussen [verzoeker] en Camelot gesloten overeenkomst heeft gekwalificeerd. Het college moet naar aanleiding van het verzoek om handhaving van [verzoeker] de nodige kennis vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. De Wet goed verhuurderschap is van toepassing op verhuursituaties. Het is dus relevant of sprake is van huur. Hoewel de Wet goed verhuurderschap geen eigen definitie kent van het begrip huur, blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet dat hiervoor kan worden aangesloten bij wat hierover is bepaald in boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW). In dit verband is van belang dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel in de uitspraak van 13 november 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:4538, en de kantonrechter van de rechtbank Overijssel in de uitspraak van 17 april 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:2096, hebben overwogen dat voor de kwalificatie van een overeenkomst als huur of als bruikleen niet bepalend is hoe de rechtsverhouding in deze overeenkomst wordt aangeduid. Het college moet daarom zelfstandig een standpunt innemen over de vraag of de overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot een huurovereenkomst is.

Besluit van 6 januari 2026

9.       Bij besluit van 6 januari 2026 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar beslist. Volgens het college is de Wet goed verhuurderschap niet van toepassing, omdat geen sprake is van een verhuursituatie. De overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot is geen huurovereenkomst, maar een bruikleenovereenkomst. Dat [verzoeker] naar diverse uitspraken in privaatrechtelijke procedures over bruikleenovereenkomsten heeft verwezen, maakt dit niet anders. Deze uitspraken zien namelijk niet op de overeenkomst van [verzoeker] met Camelot. Ook zijn verwijzing naar de rechtspraak over de Wet verhuurderheffing leidt niet tot een ander standpunt, omdat deze rechtspraak over andere wetgeving gaat die een eigen totstandkoming, begrippenkader en uitgangspunten heeft, aldus het college.

10.     Dit besluit wordt van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dat betekent dat de Afdeling een oordeel zal geven over dit besluit, omdat [verzoeker] het met dit besluit niet eens is. Zie artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet.

Volgorde van behandeling

11.     De Afdeling bespreekt eerst het incidenteel hoger beroep van [verzoeker]. Vervolgens bespreekt zij het hoger beroep van het college. Tot slot bespreekt zij het beroep van rechtswege, gericht tegen het besluit van 6 januari 2026.

Incidenteel hoger beroep van [verzoeker] en de beoordeling daarvan

12.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in aanloop naar het primaire besluit van 11 maart 2024 de beslistermijn tweemaal mocht verlengen. De rechtbank heeft ook niet gemotiveerd dat de termijn waarmee het college de beslistermijn heeft verlengd redelijk is, als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb.

12.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 4:14, derde lid, van de Awb er in beginsel niet aan in de weg staat dat het college de beslistermijn twee keer verlengt, mits de termijn die het college bij de tweede verlenging heeft genoemd een redelijke termijn is. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat het college in zijn brieven van 10 oktober 2023 en van 21 december 2023 deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het meer tijd nodig had om zorgvuldig op het handhavingsverzoek te kunnen beslissen. Het college heeft er bij de tweede verlenging namelijk op gewezen dat er bij de civiele rechter nog procedures lopen over de vraag of er tussen [verzoeker] en Monoma een huurovereenkomst is. Omdat de Wet goed verhuurderschap alleen van toepassing is als er een huurovereenkomst is, wil het de uitkomst van deze procedures afwachten voordat het een besluit neemt. Op het moment dat het college de beslistermijn voor de tweede keer heeft verlengd, was voorzienbaar dat de definitieve uitkomst van de civiele procedures niet heel lang meer op zich zou laten wachten. De verlenging van de termijn met acht weken die het college in zijn brief van 21 december 2023 heeft genoemd, is gelet hierop een redelijke termijn.

Conclusie

13.     Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.

Hoger beroep van het college en de beoordeling daarvan

14.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot zelfstandig moet kwalificeren. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet goed verhuurderschap blijkt dat het niet aan het college is om een andere status te geven aan een reeds gesloten bruikleenovereenkomst. Het college zou zich hiermee ongewenst mengen in een privaatrechtelijke relatie. Daarnaast betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet zelf een standpunt heeft ingenomen over de kwalificatie van de overeenkomst, aangezien het heeft gesteld dat gebleken is dat de overeenkomst een bruikleenovereenkomst is en geen huurovereenkomst. Er is daarom geen grondslag om de Wet goed verhuurderschap in dit geval toe te passen, aldus het college.

14.1.  De rechtbank heeft terecht als uitgangspunt genomen dat voor toepassing van de Wet goed verhuurderschap is vereist dat er een huursituatie is. Dat betekent dat het college bij elk verzoek om handhaving zal moeten vaststellen of daarvan in het voorliggende geval sprake is. Anders dan het college betoogt, is daarvoor niet vereist dat privaatrechtelijk in rechte is vast komen te staan dat een overeenkomst tussen twee partijen een huurovereenkomst is. De Afdeling volgt daarom niet het betoog dat het niet aan het college is om een overeenkomst tussen twee partijen, in dit geval [verzoeker] en Camelot, te kwalificeren als een verzoek om handhaving op grond van de Wet goed verhuurderschap wordt gedaan. Daartoe overweegt zij als volgt.

14.2.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet goed verhuurderschap volgt dat de rechtsbescherming van huurders op papier weliswaar goed is geregeld, maar dat een woningzoekende of een huurder die met discriminatie of intimidatie te maken krijgt, zelf in het verweer moet komen om zijn of haar recht te halen. Uit de praktijk blijkt dat veel woningzoekenden en huurders daartoe niet in staat zijn, zeker in een markt die gekenmerkt wordt door schaarste. Het is een onwenselijke situatie dat woningzoekenden en huurders uit vrees voor intimidatie besluiten om geen beroep te doen op het recht dat zij hebben. Daardoor is het noodzakelijk om juridisch instrumentarium te creëren, waarbij niet alleen de huurder zelf, maar ook een derde partij, de gemeente, uit eigen beweging kan afdwingen dat woningzoekenden en huurder rechtsbescherming hebben (Kamerstukken II, 2021/22, 36 130, nr. 3, p. 14-15). Verder volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis dat is onderkend dat niet is uit te sluiten dat het privaatrecht en bestuursrecht in incidentele gevallen kunnen samenlopen (Kamerstukken II, 2021/22, 36 130, nr. 3, p. 15). Tot slot is in reactie op vragen van de SP-fractie of anti-kraakbureaus onder het wetsvoorstel vallen, toegelicht dat de Wet goed verhuurderschap ook van toepassing is als ten behoeve van antikraak een (tijdelijke) huurovereenkomst wordt gesloten. In het geval een gebruiker een woonruimte tijdelijk gebruikt en géén tegenprestatie, als bedoeld in artikel 7:201 van het Burgerlijk Wetboek, levert voor dat gebruik, is geen sprake van huur en valt het gebruik niet onder de reikwijdte van de Wet goed verhuurderschap (Kamerstukken II, 2022/23, 36 130, nr. 11).

14.3.  Omdat het college belast is met de uitvoering van de Wet goed verhuurderschap, ligt het op zijn weg om een gemotiveerd standpunt in te nemen over de aard van de overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot. Aan het college kan worden toegegeven dat de kwalificatie van een overeenkomst in een voorkomend geval kan samenlopen met een oordeel over dezelfde overeenkomst in een privaatrechtelijke procedure. Dit is ook in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet goed verhuurderschap onderkend. Dat betekent evenwel niet dat het college, als er een verzoek om handhaving op grond van de Wet goed verhuurderschap wordt ingediend, geen zelfstandig gemotiveerd standpunt over de aard van de voorliggende overeenkomst in zou hoeven nemen. Als voor toepassing van de Wet goed verhuurderschap vereist zou zijn dat in rechte vast staat dat sprake is van een verhuursituatie zou het nuttig effect aan deze wet immers goeddeels worden ontnomen.

14.4.  Het enkele feit dat in de overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot is vermeld dat het een bruikleenovereenkomst is, is op zich zelf onvoldoende voor de conclusie dat er daadwerkelijk sprake is van zo’n overeenkomst en niet van een huurovereenkomst. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor de kwalificatie van een privaatrechtelijke overeenkomst als huur- of bruikleenovereenkomst niet bepalend is hoe de rechtsverhouding in de overeenkomst wordt genoemd. In dit verband is van belang dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel in het vonnis van 13 november 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:4538, in een kort geding tussen de bewoners van het pand, waaronder ook [verzoeker], en Monoma, heeft overwogen dat de stelplicht en bewijslast dat het gaat om een bruikleenovereenkomst bij Monoma ligt. De bewoners betalen maandelijks een vergoeding van € 300,40 en daarin zit, naast een vergoeding voor concreet omschreven kostenposten, een component van een bedrag van € 195,40 dat wordt aangeduid als bruikleenvergoeding. Voor de beoordeling van de overeenkomst is van belang om inzicht te hebben in de kosten waarop deze bruikleenvergoeding betrekking heeft. Doordat Monoma dat inzicht niet heeft verschaft, heeft de voorzieningenrechter de vraag of daadwerkelijk sprake is van een bruikleenovereenkomst niet kunnen beantwoorden. Ook heeft de voorzieningenrechter niet kunnen uitsluiten dat de bodemrechter de overeenkomst als een huurovereenkomst zal aanmerken.

14.5.  Hoewel begrijpelijk is dat het college in eerste instantie wilde afwachten wat de uitkomst was van het kort geding tussen de bewoners van het pand en Monoma over de aard van de overeenkomst, had het na het afronden van deze procedure en gelet op de uitkomst daarvan de overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot zelfstandig moeten beoordelen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college dit ten onrechte niet heeft gedaan en alsnog zou moeten doen.

Conclusie

14.6.  Het hoger beroep is ongegrond.

Beroep van rechtswege tegen het besluit van 6 januari 2026

15.     [verzoeker] betoogt dat het college ten onrechte zijn bezwaar opnieuw ongegrond heeft verklaard. De Wet goed verhuurderschap is wel van toepassing, ondanks dat Monoma ontkent verhuurder te zijn. Zijn overeenkomst met Monoma moet op feitelijke gronden door het college als huur worden aangemerkt, aldus [verzoeker].

15.1.  Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Het college moet verdergaand dan het tot nu heeft gedaan, toetsen of de overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot al dan niet een huurovereenkomst is. Gelet op het standpunt van [verzoeker] dat de overeenkomst die hij met Camelot heeft gesloten een huurovereenkomst is en hij heeft uiteengezet dat de vergoeding van € 195,40 die wordt aangeduid als bruikleenvergoeding ook kan worden aangemerkt als tegenprestatie, als bedoeld in artikel 7:201 van het BW, had het op de weg van het college gelegen om meer inzicht te krijgen in grondslag van de vergoeding die [verzoeker] maandelijks moet betalen. Dit had het college kunnen doen door Monoma, als rechtsopvolger van Camelot, te verzoeken om toe te lichten op welke kosten deze bruikleenvergoeding betrekking heeft. Omdat die toelichting ontbreekt, had het college de vraag of de overeenkomst tussen [verzoeker] en Camelot een bruikleenovereenkomst of een huurovereenkomst is niet ten nadele van [verzoeker] kunnen beantwoorden.

15.2.  Gelet op bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 6 januari 2026 onzorgvuldig tot stand is gekomen en dus in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen. Het besluit kan daarom niet in stand blijven.

Conclusie

16.     Het beroep van rechtswege is gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van 6 januari 2026. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen op het door [verzoeker] tegen het besluit van 11 maart 2024 gemaakte bezwaar. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.

17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bepaalt de Afdeling dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld (artikel 8:113, tweede lid, van de Awb).

18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

19.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 september 2025 in zaak nr. 24/3298;

II.       verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 6 januari 2026 met kenmerk 53592-2024 gegrond;

III.      vernietigt dat besluit;

IV.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het tegen het besluit van 11 maart 2024 gemaakte bezwaar;

V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle een griffierecht van € 579,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.

w.g. Sevenster
voorzitter

w.g. Van Loon
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2026

284-1067