Uitspraak 202402374/1/R1

202402374/1/R1.
Datum uitspraak: 3 juni 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], gevestigd in Maastricht,

appellante,

en

de raad van de gemeente Maastricht,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 26 september 2023 heeft de raad een verzoek om herziening van het bestemmingsplan "Maastricht-West" voor het perceel [locatie], kadastraal bekend Maastricht D, […], […] en […], afgewezen.

Bij besluit van 27 februari 2024 heeft de raad het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door E.J.M.W. Waterval, ing. L.A. van Oeveren en A.P.J. Savelberg, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

2.       De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 5 juni 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

3.       [appellante] is mede-eigenaar van het perceel [locatie] in Maastricht. Voor dit perceel geldt het bestemmingsplan "Maastricht-West", dat is vastgesteld door de raad op 18 september 2012. In dit bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Gemengd" met onder meer de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - meubelzaak" toegekend. Artikel 7.1, aanhef en onder g, van planregels bepaalt hiervoor dat detailhandel in volumineuze goederen is toegestaan, met dien verstande dat de voorziene detailhandel is beperkt tot meubels. [appellante] wenst een verruiming van de gebruiksmogelijkheden, zodat ook andere typen perifere detailhandelsbedrijven zich op het perceel kunnen vestigen. Om die reden heeft [appellante] al eerder een verzoek bij de raad ingediend om herziening van het bestemmingsplan. Dit verzoek is ook door de raad afgewezen en lag bij de Afdeling voor in de procedure die leidde tot de uitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1143). De Afdeling verklaarde het beroep van [appellante] ongegrond. In de uitspraak van 19 juni 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2493) is het verzoek om herziening van deze uitspraak door de Afdeling afgewezen. Aan het verzoek dat leidde tot het bestreden besluit van 26 september 2023, zoals dat in de onderhavige procedure voorligt, heeft [appellante] ten grondslag gelegd dat sprake is van nieuwe omstandigheden, namelijk het stopzetten van de ontwikkeling van Retailpark Belvédère en de beperking van haar verzoek, dat nu niet langer ziet op de branches levensmiddelen en mode- en luxegoederen.

Toetsingskader

4.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

5.       De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Beoordeling

6.       Aan het besluit om het bestemmingsplan "Maastricht-West" niet te herzien heeft de raad ten grondslag gelegd dat het detailhandelsbeleid van de gemeente en dat van de provincie zich verzetten tegen vormen van brancheverruiming of nieuwvestiging van detailhandel buiten de detailhandelshoofdstructuur. De raad baseert zich in dit verband onder andere op rapporten van BRO van 15 augustus 2023 en 18 september 2023 en verwijst naar de gemeentelijke Detailhandelsvisie 2016 en de structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg uit 2017 en het Provinciaal Omgevingsplan Limburg uit 2014. Volgens de raad is de locatie van [appellante] een solitaire locatie die niet tot de hoofdstructuur behoort. Verder heeft de raad aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat uit de Detailhandelsvisie eveneens het streven volgt om kwantitatieve winkelruimte af te bouwen, met name op verspreid gelegen en kansarme locaties. De locatie van [appellante] is, zo stelt de raad, noch concentratiegebied noch balansgebied en dient als een verspreid liggende locatie te worden beschouwd. De raad heeft vervolgens ook aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van het beleid. Daarbij wijst de raad op het risico van precedentwerking, zoals dit ook is genoemd in de rapporten van BRO. Tot slot heeft de raad aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat hoewel geen nieuw bestemmingsplan voor Retailpark Belvédère wordt vastgesteld, het uitgangspunt blijft dat dit gebied deel uitmaakt van de hoofdstructuur en dat dit wordt ingericht voor detailhandel in bruin- en witgoed. De raad heeft hierin dan ook geen aanleiding gezien een andere afweging te maken ten aanzien van het verzoek om herziening van [appellante]

7.       [appellante] betoogt dat de huidige planregeling voor haar locatie in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Hiertoe voert zij aan dat de beperking tot detailhandel in volumineuze goederen, te weten meubels, een eis is in de zin van artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtvaardiging voor die eis ontbreekt, in het bijzonder wat betreft de noodzakelijkheid en evenredigheid ervan. Dit is volgens haar in strijd met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Zij betwist dat het beschermen van de detailhandelshoofdstructuur als uitvloeisel kan worden gezien van het beschermen van de binnenstad en daarmee als dwingende reden van openbaar belang. Ook betwist zij dat haar perceel niet tot die hoofdstructuur kan worden gerekend. Volgens haar ontbreekt hierover een objectieve beoordeling. Daarbij wijst zij op een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bruin- en witgoedwinkel. Ter onderbouwing van haar beroep heeft [appellante] een reactie van Sweco overgelegd van 21 februari 2024.

8.       Zoals de Afdeling ook in haar uitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1143) heeft overwogen, en tussen partijen niet in geschil is, is detailhandel in meubels een vorm van detailhandel in goederen die is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en is de regeling in artikel 7, aanhef en onder g, van de planregels een "eis" als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Deze beperking moet dan ook voldoen aan de in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn opgenomen voorwaarden. Kort gezegd betekent dit dat de weigering om de planregeling  in het bestemmingsplan "Maastricht-West" te herzien niet in strijd mag zijn met het discriminatieverbod (artikel 15, derde lid, onder a) en noodzakelijk (onder b) en evenredig (onder c) moet zijn. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het aan de raad is om te onderbouwen dat de planregel nog steeds in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn en dus dat de weigering om de in artikel 7.1, aanhef en onder g, van de regels van het bestemmingsplan "Maastricht-West" neergelegde beperking te herzien, gerechtvaardigd is in het licht van de daaraan te stellen eisen.

8.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de bestaande planregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod. Thans betwist [appellante] wel de noodzakelijkheid van de branchering in de planregeling. Ook is in geschil of de planregeling evenredig is. De Afdeling zal eerst aan de hand van wat [appellante] heeft aangevoerd de noodzakelijkheid toetsen en daarna of de desbetreffende planregel evenredig is. Voor de evenredigheid geldt dat moet worden beoordeeld of in dit geval is voldaan aan de voorwaarde dat de planregel geschikt moet zijn om het met de branchering nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder ingrijpende maatregelen kan worden bereikt en evenwichtig is.

Dwingende reden van algemeen belang?

8.2.    Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van het stedelijk milieu.

8.3.    Onder verwijzing naar het beleid, zoals hiervoor genoemd onder 6, stelt de raad dat wordt gestreefd naar zorgvuldig ruimtegebruik, bereikbaarheid, bundeling en de leefbaarheid van kleine stadskernen en het behoud voor de inwoners van de gemeente van een voldoende voorzieningenniveau. Het doel is om leegstand te voorkomen en de leefbaarheid te behouden. De Afdeling begrijpt de raad aldus dat deze ambities van toepassing zijn binnen de tot de hoofdstructuur behorende winkelgebieden waarbij zelfs binnen deze structuur nog beperkingen worden opgelegd in branchering om enige mate van complementariteit tussen centra te borgen. Zo is in het Detailhandelsbeleid uit 2016 vermeld: "Winkels dienen bij voorkeur te worden opgenomen in een bestaand winkelgebied c.q. ontmoetingsplek dat behoort tot de hoofdstructuur. Faciliteren van de vraag van de consument en creëren van ruimte voor vernieuwing op de meest kansrijke plekken binnen de structuur." En: "Streven naar een afbouw van de kwantitatieve winkelruimte, met name op verspreid gelegen en kansarme locaties". […] Op het gebied van doelgerichte aankopen (winkels in doe-het-zelf, woninginrichting en tuin) is beleidsmatig ingezet op concentratie, synergiewerking en combinatiebezoek op één centrale en goed bereikbare locatie, namelijk Retailpark Belvedère. […] De locatie [van appellante] is geen winkelconcentratiegebied en is niet als winkelgebied opgenomen in de hoofddetailhandelsstructuur. De locatie [van appellante] valt onder de categorie ‘verspreide bewinkeling’, waar in principe geen verdere uitbreiding van detailhandel laat staan brancheverruiming gewenst is."

8.4.    De raad heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar zorgvuldig ruimtegebruik, bereikbaarheid, bundeling en de leefbaarheid van kleine stadskernen en het behoud voor de inwoners van de gemeente van een voldoende voorzieningenniveau noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu. Het door [appellante] in dit verband naar voren gebrachte onderscheid tussen het beschermen van de stadskern en het beschermen van de detailhandelshoofdstructuur, ziet de Afdeling niet. De Afdeling begrijpt de raad aldus dat onderdeel van het beschermen van de stadskern is om de detailhandelshoofdstructuur in stand te houden en daarbuiten geen detailhandel toe te staan. Hetgeen door [appellante] hierover naar voren is gebracht geeft geen aanleiding aan deze samenhang te twijfelen. Dit betekent dat de raad zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de doelen waarmee hij de planregeling rechtvaardigt, een dwingende reden van algemeen belang vormen. Dit betekent dat aan de voorwaarde van noodzakelijkheid (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn) is voldaan.

Evenredig?

9.       In de uitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1143) heeft de Afdeling geoordeeld over de evenredigheid van het besluit van de raad om, kort gezegd, niet over te gaan tot verruiming van het toegestane gebruik op het perceel van [appellante] De Afdeling wijst in het bijzonder op hetgeen is overwogen onder 7.1 tot en met 9.1. Aangezien de raad, zoals ter zitting bevestigd, in de kern dezelfde motivering aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd als aan het besluit dat onderwerp was van de vorige procedure, is het aan [appellante] om naar voren te brengen waarom de Afdeling in deze procedure anders zou moeten oordelen over haar betwisting van de evenredigheid. Daartoe heeft zij gewezen op volgens haar twee relevante omstandigheden, te weten de thans gevraagde beperktere verruiming van het toegestane gebruik op haar perceel en daarnaast het stopzetten van de ontwikkeling van Retailpark Belvédère. In geen van die twee omstandigheden heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling aanleiding hoeven te zien om het tweede verzoek om herziening wél toe te kennen. De raad heeft voldoende gemotiveerd dat elke vorm van detailhandel buiten de hoofdstructuur onwenselijk is, terwijl hij tegelijkertijd de belangen van [appellante] meeweegt door het feitelijk bestaande gebruik toe te staan. Op zitting is dit ook uitgebreid aan de orde gekomen. Ook heeft de raad voldoende gemotiveerd dat, hoewel de besluitvorming voor Retailpark Bélvédere nog niet is afgerond, het nog altijd de uitdrukkelijke bedoeling van de raad is om daar detailhandel te concentreren omdat deze locatie wel tot de detailhandelshoofdstructuur behoort. De vertraging die deze ontwikkeling heeft opgelopen is, wat daar ook van zij, geen voor de locatie van [appellante] relevante omstandigheid. Dit betekent dat de Afdeling ook thans in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding ziet te oordelen dat het besluit niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, omdat het niet geschikt is, verder gaat dan noodzakelijk of niet evenwichtig is. Het betoog slaagt niet.

Conclusie

10.     Gelet op het voorgaande biedt wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de planregel waarvan zij herziening heeft verzocht in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De raad mocht de gevraagde herziening van het bestemmingsplan dus weigeren. Het beroep is ongegrond.

Proceskosten

11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.

w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van Heusden
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2026

647

Bijlage

Dienstenrichtlijn

In de onderhavige uitspraak is met name artikel 15 van de Dienstenrichtlijn van betekenis, waarvan de inhoud niet is omgezet in nationaal recht.

Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:

"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[...].

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

[…]"

Planregels

Artikel 7.1, aanhef en onder g, van de planregels luidt als volgt:

"De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

[…]

g. detailhandel in volumineuze goederen, te weten meubels, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel - meubelzaak;’

[…]".