Uitspraak 202205005/1/A2

202205005/1/A2.
Datum uitspraak: 5 juni 2024

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], gevestigd te [plaats],

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 juli 2022 in zaak nr. 21/5326 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.

Procesverloop

Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd wegens het in gebruik geven van woonruimte aan een persoon zonder dat deze beschikt over de benodigde huisvestingsvergunning.

Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 12 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 april 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. de Groot, advocaat te Den Haag, vergezeld door [eigenaar], en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga en mr. G. Tjon-Man-Tsoi, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.       Inspecteurs van de Haagse Pandbrigade hebben de woning aan de [locatie] (hierna: de woning) onderzocht. Daarvan is een ambtsedig rapport opgemaakt (hierna: het rapport). Daarin staat dat de inspecteurs de woning op 24 juni 2020 hebben bezocht. De bewoner van de woning (hierna: de huurder) was toen aanwezig en heeft een huurovereenkomst voor de woning laten zien, waarvan een van de inspecteurs foto’s heeft maakt. Er was op dat moment geen huisvestingsvergunning voor het adres van de woning aangevraagd of afgegeven.

3.       Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college geconcludeerd dat de woning in strijd met artikel 8, tweede lid, van de Huisvestingwet 2014 (hierna: de Hw) zonder de benodigde huisvestingsvergunning bedrijfsmatig is verhuurd. Het college heeft daarvoor een boete opgelegd van €10.000,00 aan [appellante]. Het college heeft [appellante] als overtreder aangemerkt, omdat zij volgens het college een actieve rol had bij de overtreding. Het college heeft verwezen naar de huurovereenkomst en gegevens van de Kamer van Koophandel (hierna: de KvK).

In de huurovereenkomst is onder meer het volgende opgenomen:

"Ondergetekenden: [beheerder] (beheerder), namens de heer [eigenaar] (eigenaar) […] Info/klachten/onderhoud: [email protected] per mail!, hierna te noemen verhuurder". Op iedere pagina van de overeenkomst staat: "Paraaf Verhuurder: Huren in Den Haag". De overeenkomst is ondertekend door [beheerder], waarbij vermeld is: "i/o van [eigenaar] (eigenaar)", en de huurder. Verder staat in artikel 6 van de huurovereenkomst: "Totdat verhuurder anders meedeelt, treedt als beheerder op [appellante] BV […] Email [email protected]".

De woning is in eigendom van [bedrijf A], dat volgens gegevens van de KvK in eigendom is van [holding], waarvan [eigenaar] enig aandeelhouder en bestuurder is. [appellante], die in de huurovereenkomst als beheerder is aangeduid, opereert volgens de KvK ook onder de handelsnamen [handelsnaam A] en [handelsnaam B] en heeft volgens de KvK als activiteiten "het beheren van onroerend goed" en "verhuur van kamers".

Aangevallen uitspraak

4.       De rechtbank heeft overwogen dat partijen het erover eens zijn dat de woning in gebruik is gegeven aan een bewoner die niet beschikte over een huisvestingsvergunning op het moment dat het onderzoek plaatsvond. Volgens de rechtbank was dan ook sprake van overtreding van de Hw en was het college bevoegd daarvoor een boete op te leggen. Omdat [appellante] als beheerder optrad en als beheerder de huurovereenkomst is aangegaan, heeft het college haar terecht als overtreder aangemerkt volgens de rechtbank. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de boete te matigen.

Hoger beroep en beoordeling

Overtreder

5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. [appellante] was slechts beheerder van de woning en alleen de eigenaar kan volgens haar overtreder zijn van het verbod om een woning in gebruik te geven zonder de benodigde vergunning, zoals bedoeld in artikel 2:2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: de Hv). [appellante] wijst daarbij op artikel 1:1 van de Hv, waarin bepaald is dat onder eigenaar mede wordt verstaan degene die bevoegd is tot het in gebruik geven van woonruimte. Het voornoemde verbod geldt dus alleen voor de eigenaar, omdat alleen hij de woning in gebruik kan geven. [appellante] voert verder aan dat, anders dan bij vergunningen als bedoeld in artikel 21 van de Hw, de huisvestingsvergunningplicht alleen geldt voor de bewoner. Het is de bewoner die de deze aanvraagt, waarbij de instemming van de eigenaar van de woning wordt beoordeeld. [appellante] heeft het als beheerder ook niet in haar macht tegen de huurder op te treden. De verhuurder van de woning heeft [appellante] de opdracht gegeven de woning te verhuren. Als vertegenwoordiger van de verhuurder handelt zij in naam en voor rekening van de verhuurder. Gelet op de strafrechtelijke rechtspraak van de Hoge Raad kan zij dan ook niet als (functioneel) dader worden aangemerkt.

5.1.    Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit, indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden, dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn, indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De Afdeling heeft daarbij in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen.

Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.

5.2.    De Afdeling oordeelt dat het verbod om woonruimte in gebruik te geven aan een persoon die niet over de benodigde huisvestingsvergunning beschikt ook geldt voor een beheerder, zoals [appellante]. Artikel 8, tweede lid, van de Hw luidt namelijk: "Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning". Het verbod is dus niet beperkt tot eigenaren van woonruimte, maar geldt voor iedereen en dus ook voor [appellante]. Dat in de Hv een eigenaar is omschreven als degene die bevoegd is om woonruimte in gebruik te geven, maakt dit niet anders. Ook een beheerder kan namelijk hiertoe door de eigenaar in staat zijn gesteld en kan dus ook het bovenstaande verbod overtreden.

5.3.    De Afdeling oordeelt verder dat de overtreding van het bovenstaande verbod aan [appellante] kan worden toegerekend. Zij overweegt daartoe als volgt. [eigenaar] heeft op de zitting bij de Afdeling naar voren gebracht dat hij geen bemoeienis heeft gehad met de huurovereenkomst en dat de verhuur is geregeld door [appellante]. Dat volgt ook uit de huurovereenkomst. Deze is namelijk ondertekend door [beheerder], onder vermelding van [handelsnaam B]. Niet in geschil is dat [beheerder] een werknemer is van [appellante], ook wel [handelsnaam B] genoemd volgens de KvK-gegevens. Dat betekent dat de verhuur en daarmee het in gebruik geven van de woning handelen betreft van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van [appellante] en dat dus sprake is van de in 5.1 genoemde omstandigheid a). Daarnaast is ook sprake van genoemde omstandigheid b). Het in gebruik geven van de woning past, gelet op de in de KvK-gegevens opgenomen activiteiten, ‘het beheren van onroerend goed’ en ‘verhuur van kamers’, namelijk in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van [appellante]. Gelet op het voorgaande is de woning in de sfeer van [appellante] in gebruik gegeven en kan de overtreding daarom aan haar worden toegerekend. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college [appellante] als overtreder heeft mogen aanmerken.

5.4.    Het betoog van [appellante] slaagt niet.

Boete

6.       [appellante] betoogt verder dat de opgelegde boete te hoog is. Zij voert hiertoe aan dat nooit sprake is geweest van schending van de onderliggende norm van de vergunningplicht: het tegengaan van scheefwonen, dan wel het beschermen van schaarse woningen. [appellante] heeft namelijk het inkomen van de huurder goed beoordeeld en de vergunning is dan ook op de eerste aanvraag van de huurder verleend. Volgens [appellante] had de huisvestingsvergunning nog sneller kunnen worden aangevraagd als zij de brief met het voornemen tot boeteoplegging zou hebben ontvangen, wat niet het geval is. [appellante] voert verder aan dat de Haagse Pandbrigade een scherpe focus op haar heeft en dat in Den Haag eigenaren van huurpanden nog niet op deze wijze werden aangesproken. Het was in Den Haag gebruikelijk dat een woning al in gebruik werd gegeven voordat een huisvestingsvergunning werd verleend. Het duurde ook een aantal maanden voordat een vergunning werd verleend. Dat op deze manier gehandhaafd zou worden, was niet bekend. Tegen die achtergrond is een boete van € 10.000 volgens [appellante] onevenredig.

6.1.    Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.

6.2.    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld bovengenoemde uitspraak, volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen in een geval waarin dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen.

6.3.    De Afdeling ziet aanleiding de opgelegde boete met 50% te matigen. Daartoe overweegt zij als volgt. Op de zitting bij de Afdeling is besproken op welke wijze in Den Haag het verbod als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Hw wordt gehandhaafd. Het college heeft naar voren gebracht dat als geconstateerd wordt dat een woning in gebruik is door een persoon die niet over de benodigde huisvestingsvergunning beschikt, wordt bezien of hij die vergunning op dat moment wel al heeft aangevraagd. Als de bewoner een ontvankelijke aanvraag heeft ingediend, wordt eerst afgewacht of de vergunning al dan niet wordt verleend. Als de vergunning wordt verleend, dan legt het college geen boete op. In de andere gevallen waarin overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Hw wordt geconstateerd, legt het college in beginsel wel een boete op. Hieruit volgt dat het college bij de beboeting wegens schending van voornoemde bepaling niet alleen een aanmerkelijk belang hecht aan de omstandigheid dat de benodigde huisvestingsvergunning is aangevraagd, maar ook aan de omstandigheid dat de bewoner al dan niet aan de voorwaarden voor de toekenning van de vergunning voldoet. Dat verschil is niet tot uitdrukking gebracht in Bijlage II van de Hv, waarin de hoogtes van de boete wegens overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Hw zijn bepaald. Naar het oordeel van de Afdeling had het college daarom, gelet op zijn hiervoor genoemde handhavingspraktijk, aanleiding moeten zien om een lagere boete op te leggen vanwege de beperkte ernst van de overtreding. Niet in geschil is namelijk dat de huurder aan de voorwaarden voor de toekenning van de huisvestingsvergunning voldeed.

6.4.    De Afdeling acht het in het kader van de boetematiging niet van belang dat [appellante] de brief met daarin het voornemen tot boeteoplegging niet heeft ontvangen. Dat de vergunning, na constatering van de overtreding, mogelijk enkele weken eerder aangevraagd en verkregen had kunnen worden, is in dit geval niet bepalend voor de boetehoogte. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat volgens [appellante] eigenaren nog niet eerder op deze wijze werden aangesproken bij overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Hw en dat de Haagse Pandbrigade een scherpe focus op haar zou hebben. [appellante] heeft op de zitting naar voren gebracht dat zij bekend was met de huisvestingsvergunningplicht. Voor zover zij niet bekend was met de gevolgen van het schenden van die plicht, had het op haar weg gelegen zich hierover te informeren. Verder blijkt uit het rapport dat de woning onderzocht is naar aanleiding van een hercontrole met betrekking tot een ander handhavingsdossier. Deze wijze van onderzoek is in het algemeen geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. [appellante] heeft niet onderbouwd waarom dat in dit geval anders zou zijn.

Slotsom

7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 juli 2021 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 25 augustus 2020 zal worden herroepen voor zover daarbij een boete van € 10.000,00 is opgelegd. De Afdeling acht hier een boete van € 5.000,00 passend en geboden en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

8.       Het college moet de proceskosten van [appellante] betalen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 juli 2022 in zaak nr. 21/5326;

III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 7 juli 2021 gegrond;

IV.     vernietigt dat besluit;

V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 25 augustus 2020, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 10.000,00;

VI.     stelt de hoogte van de boete vast op € 5.000,00;

VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.

w.g. Borman
voorzitter

w.g. Van de Riet
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024

994

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:46

[…]

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

[…]

Huisvestingswet 2014

Artikel 7

1. In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad categorieën woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mogen worden genomen of gegeven indien daarvoor geen huisvestingsvergunning is verleend.

[…]

Artikel 8

[…]

2. Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.

Artikel 35

1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

[…]

Huisvestingsverordening Den Haag 2019

Artikel 1:1

In deze verordening wordt verstaan onder:

[…]

eigenaar: diegene die bevoegd is tot het in gebruik geven van de woonruimte of het gebouw, alsmede de erfpachter, vruchtgebruiker, gerechtigde tot een appartementsrecht als bedoeld in artikel 106 van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, of degene aan wie door een rechtspersoon het gebruiksrecht van een woonruimte is verleend;

[…]

Artikel 2:1

1. De artikelen in dit hoofdstuk zijn van toepassing op woonruimten met een huurprijs beneden de huurprijsgrens én op middeldure woonruimten.

[…]

Artikel 2:2

[…]

2. Het is verboden zonder een huisvestingsvergunning een woonruimte als bedoeld in artikel 2:1, eerste lid, in gebruik te geven aan een huishouden, dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning.

Artikel 7:2

1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.

2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.

[…]

4. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.

Bijlage II

Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:2, vierde lid van deze verordening.

Overtreding  1e keer         […]

[…]    […]    […]

Art. 8, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014:

- niet-bedrijfsmatige exploitatie

- bedrijfsmatige exploitatie

€ 5.000

€ 10.000

[…]

[…]    […]    […]