Uitspraak 202101020/1/R1

202101020/1/R1.
Datum uitspraak: 6 juli 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       de vereniging Duinrand Samen Sterk, gevestigd in Burgh-Haamstede, gemeente Schouwen-Duiveland, en anderen,

2.       [appellant sub 2], wonend te Veldhoven,

appellanten,

en

het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college het wijzigingsplan "Realiseren kampeerhuizen camping Duinrand Hogeweg 96a Burgh-Haamstede" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de vereniging en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De vereniging en anderen, het college en Fiorinvest B.V. hebben een zienswijze daarop naar voren gebracht.

Het college en Fiorinvest B.V. hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 28 maart 2022 behandeld, waar de vereniging en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.H.U. Keizer, advocaat te Roosendaal, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Schreijenberg, advocaat te Middelburg, bijgestaan door K. Nomden en D. van Eenennaam, zijn verschenen. Verder is Fiorinvest B.V., vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer en mr H. Witbreuk, beiden advocaat te Nijmegen, bijgestaan door [gemachtigden], ter zitting als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Fiorinvest B.V., de initiatiefnemer en uitvoerder van het wijzigingsplan, is voornemens om twee bestaande vakantieparken, Duinrand-West en Duinrand-Oost, aan de Hogeweg in Burgh-Haamstede te transformeren tot een modern en toekomstgericht vakantiepark genaamd "De Schouwse Valleien". Het wijzigingsplan is gebaseerd op de in het bestemmingsplan "Kop van Schouwen" (hierna: het moederplan) opgenomen wijzigingsbevoegdheid, zoals gewijzigd met het bestemmingsplan "1e herziening Kop van Schouwen", en voorziet in de herstructurering van vakantiepark Duinrand-West. Het wijzigingsplan beoogt mogelijk te maken om het in het bestemmingsplan "Kop van Schouwen" maximaal toegestane aantal permanente standplaatsen te verkleinen van 404 naar 100 en om op deze 100 standplaatsen kampeerhuisjes te plaatsen. Het plangebied is gelegen ten westen van de kern Burgh-Haamstede en heeft een oppervlakte van ongeveer 8 ha.

2.       De vereniging en anderen en [appellant sub 2], eigenaar van een chalet op het vakantiepark Duinrand-West, kunnen zich niet verenigen met het wijzigingsplan, omdat de uitvoering ervan tot gevolg heeft dat alle huidige vaste standplaatsen voor recreatie komen te vervallen. De huurovereenkomst met huurders is beëindigd per 31 december 2021 en de huurders moeten hun stacaravans van het park verwijderen. Het plan maakt daarmee een onaanvaardbare inbreuk op hun belangen. Ook zal het wijzigingsplan volgens de vereniging en anderen en [appellant sub 2] een negatieve invloed hebben op het naastgelegen duingebied.

Toetsingskader

3.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.

Wettelijk kader

4.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.

Intrekking beroepsgrond

5.       Ter zitting hebben de vereniging en anderen hun beroepsgrond over het overgangsrecht ingetrokken.

Inhoudelijk

Wijzigingsvoorwaarden

6.       De vereniging en anderen betogen dat het college niet bevoegd is om het wijzigingsplan vast te stellen, omdat niet voldaan wordt aan de wijzigingsvoorwaarden die in artikel 15.7.4 van de planregels van het moederplan zijn opgenomen. Zij voeren ten eerste aan dat op de verbeelding behorende bij het moederplan de aanduiding "maximum aantal kampeerhuisjes" niet voorkomt. Die aanduiding kan volgens de vereniging en anderen niet door middel van het wijzigingsplan worden toegevoegd. Zij wijzen erop dat artikel 15.7.4 van de planregels van het moederplan alleen verwijst naar het aantal kampeerhuisjes als bedoeld in artikel 15.4 van de planregels van het moederplan en niet naar het aantal kampeerhuisjes als bedoeld in artikel 15.2.1, onder f, van de planregels van het moederplan. Dat betekent volgens hen dat het alleen is toegestaan het aantal kampeerhuisjes per standplaats te vergroten en dat het niet is toegestaan het totale aantal kampeerhuisjes in het plangebied te vergroten. Ten tweede voeren de vereniging en anderen aan dat niet is voldaan aan de in artikel 15.7.4, onder a, van de planregels van het moederplan genoemde wijzigingsvoorwaarde. In deze voorwaarde is volgens hen bepaald dat op ten hoogste 30% van het aantal permanente standplaatsen zoals weergegeven met de aanduiding "maximum aantal permanente standplaatsen" een kampeerhuisje mag worden gebouwd. Omdat het wijzigingsplan toestaat dat op 100% van de standplaatsen een kampeerhuisje wordt gebouwd, zouden daarom bij een vergroting van het aantal kampeerhuisjes tot 100, 334 standplaatsen nodig zijn. In dat geval wordt dan ook niet meer voldaan aan het vereiste in artikel 15.7.4, onder I, waarin staat dat het aantal parkeerplaatsen ten minste 120% van het aantal standplaatsen bedraagt. Ten derde is volgens de vereniging en anderen niet voldaan aan de in artikel 15.7.4, onder g, genoemde voorwaarde dat rondom het kampeerterrein wordt voorzien in een afschermende landschappelijke inpassing die bestaat uit een beplantingsstrook met een afschermende struik- en boomlaag van voornamelijk eigen streeksoorten. Ten vierde stellen de vereniging en anderen dat het college in artikel 5.1 van de planregels van het wijzigingsplan ten onrechte een andere maximale oppervlaktemaat is opgenomen dan in artikel 15.2 van de planregels van het moederplan. Volgens hen is het college hiertoe niet bevoegd omdat in artikel 15.7.4, onder d, van de planregels van het moederplan is bepaald dat voor de kampeerhuisjes de maximale oppervlaktemaat geldt als genoemd in artikel 15.2 van het moederplan. De vereniging en anderen wijzen hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:134, onder 8.4.

6.1.    Het college stelt in de eerste plaats dat de vereniging en anderen artikel 15.2.1, onder f, van de planregels van het moederplan verkeerd uitleggen omdat dit artikel ziet op de bouwregels uit het moederplan. Het artikel heeft volgens het college geen betrekking op het voorliggende wijzigingsplan waarmee nieuwe functies worden mogelijk gemaakt. Volgens het college miskennen de vereniging en anderen dat de in artikel 15.7.4 gegeven wijzigingsbevoegdheid ziet op het totaal aantal toegestane kampeerhuisjes. Het college wijst hierbij op pagina 78 van de plantoelichting van het moederplan, waarin staat dat de wijzigingsbevoegdheid niet voorziet in het toevoegen van kampeerhuisjes op bestaande standplaatsen, maar dat kampeerhuisjes kunnen worden toegevoegd ten koste van permanente standplaatsen. Het college stelt in reactie op het tweede betoog dat aan de in artikel 15.7.4, onder a, van de planregels opgenomen 30%-eis wordt voldaan, omdat op grond van het moederplan 404 permanente standplaatsen voor kampeermiddelen waren toegestaan en met het wijzigingsplan 100 kampeerhuisjes kunnen worden gerealiseerd. Verder stelt het college dat ook voldaan is aan artikel 15.7.4, onder I, omdat die bepaling ziet op de verhouding tussen het aantal parkeerplaatsen en het aantal standplaatsen en niet op de verhouding tussen het aantal parkeerplaatsen en het aantal permanente standplaatsen. Wat betreft het derde betoog van de vereniging en anderen stelt het college dat het wijzigingsplan in een afschermende landschappelijke inpassing voorziet. Er hoeft volgens het college ter plaatse van de oostelijke grens geen landschappelijke inpassing te worden gerealiseerd, omdat het kampeerterrein daar aan een ander kampeerterrein grenst. Over de beperking van de maximale oppervlaktemaat als genoemd in artikel 15.2 stelt het college ten slotte dat artikel 3.6, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening zich er niet tegen verzet om in een wijzigingsplan een dergelijke beperking op te nemen.

6.2.    De Afdeling volgt niet de stelling van de vereniging en anderen dat artikel 15.7.4 van de planregels van het moederplan alleen op het aantal kampeerhuisjes als bedoeld in lid 15.4 van de planregels van het moederplan ziet en niet op het aantal kampeerhuisjes als bedoeld in artikel 15.2.1, onder f, van de planregels van het moederplan. Weliswaar wijzen de vereniging en anderen er terecht op dat in de aanhef van artikel 15.7.4 wordt verwezen naar lid 15.4, maar naar het oordeel van de Afdeling komt aan de verwijzing naar een niet bestaand lid in dit verband geen zelfstandige betekenis toe, ook niet als ‘lid’ gelezen moet worden als ‘artikel’. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in de aanhef van artikel 15.7.4 onder meer is bepaald dat het bevoegd gezag het plan kan wijzigen door het totaal aantal toegestane kampeerhuisjes als bedoeld in lid 15.4 te vergroten. Artikel 15.7.4, aanhef en onder b, bepaalt dat per standplaats ten hoogste een kampeerhuisje mag worden geplaatst. Het ligt niet voor de hand het woord "totaal" in de aanhef van artikel 15.7.4 dan zo uit te leggen dat het slechts de mogelijkheid biedt om het aantal kampeerhuisjes per permanente standplaats te vergroten. Er zou dan een innerlijke tegenstrijdigheid in artikel 15.7.4 ontstaan. Voor deze uitleg vindt de Afdeling steun bij de toelichting bij het moederplan. Hierin staat dat het de bedoeling van de planwetgever is om flexibiliteit in te bouwen om in te kunnen spelen op ontwikkelingen in de nabije toekomst, onder meer door het realiseren van kampeerhuisjes ten koste van permanente standplaatsen. Dit betekent dat de in artikel 15.7.4 gegeven wijzigingsbevoegdheid ziet op het totaal aantal toegestane kampeerhuisjes.

Het betoog slaagt in zoverre niet.

6.3.    Wat betreft het betoog van de vereniging en anderen dat niet is voldaan aan de in artikel 15.7.4, onder a, van de planregels van het moederplan genoemde wijzigingsvoorwaarde, overweegt de Afdeling als volgt. Op de verbeelding behorende bij het moederplan zijn ter plaatse de aanduidingen "maximum aantal permanente standplaatsen: 404" en "maximum totaal aantal standplaatsen: 404" opgenomen. In het wijzigingsplan zijn de aanduidingen "maximum aantal permanente standplaatsen: 100" en "aantal standplaatsen: 100" opgenomen. De Afdeling stelt vast dat op grond van het moederplan 404 permanente standplaatsen voor kampeermiddelen waren toegestaan en dat op ten hoogste 30% daarvan een kampeerhuisje mocht worden gerealiseerd. Aangezien het totaal aantal kampeerhuisjes in het wijzigingsplan 100 bedraagt, wordt aan de voorwaarde in artikel 15.7.4, onder a, van de planregels van het moederplan voldaan. Dit artikellid moet niet zo worden uitgelegd dat, indien 100 kampeerhuisjes zijn toegestaan, ook ten minste 333 permanente standplaatsen moeten worden toegestaan. Voor 100 kampeerhuisjes zijn 120 parkeerplaatsen nodig. Er worden in totaal 215 parkeerplaatsen gerealiseerd. Het betoog van de vereniging en anderen dat niet wordt voldaan aan de in artikel 15.7.4, onder I, van de planregels van het moederplan gestelde voorwaarde dat het aantal parkeerplaatsen ten minste 120% van het aantal standplaatsen bedraagt, slaagt niet.

6.4.    Over het betoog van de vereniging en anderen dat niet is voldaan aan de in artikel 15.7.4, aanhef en onder g, van de planregels van het moederplan genoemde voorwaarde dat rondom het kampeerterrein wordt voorzien in een afschermende landschappelijke inpassing, overweegt de Afdeling het volgende. De Afdeling stelt vast dat de oostzijde van het plangebied niet is voorzien van een beplantingsstrook. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het aanbrengen van een landschappelijke inpassing aan de oostzijde geen doel dient, omdat direct aan de oostzijde een kampeerterrein aan het plangebied grenst. Het college heeft hierbij gewezen op de "Nota Kamperen 2013", die op 27 juni 2013 door de raad is vastgesteld, waarin staat dat een landschappelijke inpassing tussen recreatiebedrijven niet in het bestemmingsplan wordt vastgelegd. Een redelijke uitleg van artikel 15.7.4, aanhef en onder g, van de planregels van het moederplan in de context van de "Nota Kamperen 2013" brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat is voldaan aan de voorwaarde dat rondom het kampeerterrein wordt voorzien in een afschermende landschappelijke inpassing. Hierbij betrekt de Afdeling dat de "Nota Kamperen 2013" gelijktijdig met het moederplan is vastgesteld, zodat deze in samenhang kunnen worden beschouwd.

Ook in zoverre slaagt het betoog niet. Dat brengt met zich dat niet meer hoeft te worden beoordeeld of artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg staat aan gegrondverklaring van het beroep, als betoogd door Fiorinvest B.V.

6.5.    Over het betoog van de vereniging en anderen dat niet is voldaan aan de voorwaarde in artikel 15.7.4, onder d, van de regels van het moederplan, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 15.2.1, onder c, geldt voor kampeerhuisjes een maximale oppervlaktemaat van 75 m². Op grond van artikel 5.1 van de regels van het wijzigingsplan mag een kampeerhuisje een maximale oppervlakte van 51 m² hebben. De Afdeling stelt vast dat het wijzigingsplan de maximaal toegestane oppervlakte van de kampeerhuisjes inderdaad beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling is dat niet in strijd met de voorwaarde in artikel 15.7.4, onder d, omdat met een oppervlakte van 51 m² binnen de maximaal toegestane oppervlaktemaat van 75 m² in het moederplan wordt gebleven.

Het betoog slaagt niet.

6.6.    Gelet op wat hiervoor onder 6.2 tot en met 6.5 is overwogen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 15.7.4 van de planregels van het moederplan. Het college was dan op zichzelf ook bevoegd om toepassing te geven aan die wijzigingsbevoegdheid.

Ladder voor duurzame verstedelijking

7.       De vereniging en anderen voeren aan dat niet is voldaan aan de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking, omdat het college geen onderzoek heeft verricht naar de behoefte aan de eenvoudige kampeerhuisjes die met het wijzigingsplan mogelijk worden gemaakt. Zij betogen dat er wel behoefte bestaat aan recreatiewoningen in een duurder segment, maar niet aan eenvoudige kampeerhuisjes. Volgens hen is de zogenoemde laddertoets daarnaast gedateerd omdat daarin regelmatig wordt teruggevallen op de behoefte in de jaren 2015 tot en met 2017 en een enkele keer op die uit 2018. Het college heeft daarom volgens hen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) gehandeld.

7.1.    Het college stelt dat met de "laddertoets herontwikkeling camping Duinrand-West" van 26 november 2019 (hierna: de laddertoets) de behoefte aan de beoogde 100 kampeerhuisjes is onderzocht en is aangetoond. Volgens het college is er sprake van eenvoudige gebouwen, zoals bedoeld in artikel 1.64 van de planregels van het moederplan, gelet op de beperkte omvang van een kampeerhuisje ten opzichte van een volwaardige recreatiewoning. De mate van luxe van de kampeerhuisjes heeft volgens het college geen ruimtelijke gevolgen.

7.2.    De Afdeling is van oordeel dat, gelet op het feit dat sprake is van een afname van het aantal permanente standplaatsen en er geen sprake is van een functiewijziging, het plan niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet. Hierbij verwijst de Afdeling kortheidshalve naar de overzichtsuitspraak over de ladder van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724 (overweging 6.1). De vereniging en anderen hebben niets naar voren gebracht op basis waarvan de Afdeling tot een ander oordeel zou moeten komen.

7.3.    Omdat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing. Wat de vereniging en anderen naar voren hebben gebracht over de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kan daarom onbesproken blijven.

7.4.    Dit neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro dient te worden voldaan. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening dient onder meer beoordeeld te worden of de in het plan voorziene bestemmingen passende bestemmingen zijn (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294 (Weert)) en of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte (uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943 (Ermelo)). De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd (uitspraak van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2471 (Weststellingwerf)). De bestuursrechter beoordeelt, in aanmerking genomen deze onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling zodanig is, dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan er van heeft kunnen mogen uitgaan dat behoefte zal bestaan aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt (uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3542 (Leek)).

7.5.    Het college heeft de behoefte aan de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling onderzocht en van een motivering voorzien. In paragraaf 3.1.1 van de plantoelichting is het college ingegaan op de woningbehoefte. Het college heeft de behoefte aan kampeerhuisjes onderbouwd onder verwijzing naar de laddertoets. In de laddertoets staat aangegeven dat voor het onderzoek gebruik is gemaakt van het laatste NVM-rapport over recreatiewoningen uit 2018 en van gegevens van Funda. Voor het onderzoeksgebied wordt uitgegaan van de provincie Zeeland. Volgens de laddertoets wordt met het wijzigingsplan ingespeeld op de toenemende vraag naar recreatiewoningen op huisjesparken, op de sterke en toenemende vraag vanuit het buitenland, in het bijzonder Duitsland, en op de toenemende vraag naar kwalitatief aantrekkelijke recreatiewoningen. Deze laddertoets is als bijlage 1 bij de plantoelichting gevoegd.

7.6.    In wat de vereniging en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de laddertoets en de daarin getrokken conclusies niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De Afdeling is daarbij van oordeel dat in de laddertoets gebruik is gemaakt van voldoende actuele marktgegevens die de conclusies wat betreft de behoefte aan kampeerhuisjes in de regio Zeeland ondersteunen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075, staat artikel 3.1.1a van het Bro er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens die ouder zijn dan twee jaar aan het besluit tot vaststelling van een plan ten grondslag worden gelegd. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de gegevens uit 2015 tot en met 2018 zodanig verouderd zijn dat het college daarvan geen gebruik heeft kunnen maken. Het betoog van de vereniging en anderen dat de laddertoets uit 2019 gedateerd is omdat gebruik is gemaakt van onderzoeksgegevens uit de jaren 2015 tot en met 2018, gaat in het licht daarvan niet op. Hoewel de vereniging en anderen terecht hebben opgemerkt dat de kampeerhuisjes een beperkte oppervlakte hebben, namelijk maximaal 51 m2, betekent dit niet dat er geen behoefte bestaat aan de voorziene kampeerhuisjes. Dat een kampeerhuisje in artikel 1.64 van de planregels van het moederplan wordt omschreven als een "eenvoudig gebouw" en er volgens de vereniging en anderen enkel behoefte bestaat aan recreatiewoningen in een duurder segment, doet hier niet aan af. Hierbij betrekt de Afdeling dat de kampeerhuisjes een inhoud mogen hebben van 250 m3 en vrijstaand zijn. De Afdeling is verder van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij deze oppervlakte- en inhoudsmaat ook een luxe en modern kampeerhuisje kan worden gebouwd. Fiorinvest B.V. heeft ter zitting desgevraagd bevestigd van een dergelijke uitvoering uit te gaan.

Het betoog slaagt niet.

Natura 2000

8.       De vereniging en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de geplande ontwikkeling leidt tot een toename van stikstofdepositie op het aangrenzende Natura 2000-gebied "Kop van Schouwen". Zij voeren aan dat de beoordeling van de stikstofdepositie door het college is gebaseerd op de transformatie van Duinrand-West en Duinrand-Oost tot vakantiepark "De Schouwse Valleien", waarbij voor Duinrand-West volgens hen ten onrechte intern is gesaldeerd met maatregelen die betrekking hebben op Duinrand-Oost. Volgens de vereniging en anderen is het college er daarom ten onrechte van uitgegaan dat zich geen negatieve effecten zullen voordoen op het aangrenzende Natura 2000-gebied.

8.1.    Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.

8.2.    Aan het plan is de natuurtoets "Schouwen Duiveland - Ontwikkeling De Schouwse Valleien" van Rho Adviseurs van 24 februari 2020 ten grondslag gelegd. Een onderdeel van deze notitie is een AERIUS-berekening van 25 februari 2020. Het college heeft een geactualiseerde natuurtoets laten uitvoeren door Rho Adviseurs op 28 oktober 2020. Volgens deze natuurtoets worden geen significant negatieve effecten veroorzaakt op beschermde natuurwaarden in de omgeving. Het college heeft toegelicht dat de stikstofdepositie van de totale ontwikkeling is getoetst, omdat Duinrand-Oost en Duinrand-West, hoewel gefaseerd, in onderlinge samenhang worden ontwikkeld.

8.3.    Deze rapporten bevatten naar het oordeel van de Afdeling zodanige gebreken dat het college zich daarop niet heeft mogen baseren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in (onder meer) haar uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, geldt bij het vaststellen van een bestemmingsplan - of in dit geval een wijzigingsplan - als referentiesituatie de feitelijke en planologisch toegestane situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan of - anders geformuleerd - de planologisch legale situatie voor de vaststelling van het plan, maar alleen voor zover deze ook feitelijk is gerealiseerd. Het voorliggende wijzigingsplan voorziet uitsluitend in de herstructurering van het vakantiepark Duinrand-West en heeft geen betrekking op het vakantiepark Duinrand-Oost. Uit de rapporten die ten grondslag zijn gelegd aan het plan blijkt niet dat intern gesaldeerd kan worden binnen de gronden van het wijzigingsplan, omdat in die rapporten ook de gronden van het vakantiepark Duinrand-Oost zijn betrokken. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

Het betoog slaagt.

8.4.    De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten. Hiervoor is van belang dat het college naar aanleiding van de beroepen, het rapport "Stikstofdepositieberekening De Schouwse Valleien West" van 17 mei 2021 heeft overgelegd. In dit rapport zijn de effecten van de ontwikkeling op Duinrand-West afzonderlijk in beeld gebracht. Daarnaast heeft Fiorinvest B.V. de "Robuustheidsberekeningen stikstofdepositie" (hierna: de robuustheidsberekeningen) van 24 september 2021 overgelegd. In de robuustheidsberekeningen is toegelicht dat in de referentiesituatie 141 stacaravans en/of chalets en 48 recreatiewoningen op Duinrand-West aanwezig waren.

8.5.    In reactie op de nieuwe depositieberekening hebben de vereniging en anderen betoogd dat in de referentiesituatie van het werkelijke gasverbruik had moeten worden uitgegaan. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat voor de verkeersgeneratie in de referentiesituatie ten onrechte van kencijfers is uitgegaan, terwijl de slagboomgegevens van het park gehanteerd hadden kunnen worden. Daarnaast betwijfelen de vereniging en anderen of van de juiste kencijfers voor de verkeersgeneratie is uitgegaan, omdat Fiorinvest B.V. luxe recreatiewoningen wil realiseren, die volgens hen meer verkeer genereren. [appellant sub 2] betoogt daarnaast dat in de stikstofberekeningen ten onrechte geen rekening is gehouden met de voorziene realisering van een binnenzwembad van 600 m2. Hoewel wordt uitgegaan van een volledig gasloos park, kan een verwarmd zwembad volgens [appellant sub 2] niet volledig elektrisch worden verwarmd en zullen aanvullende energievoorzieningen noodzakelijk zijn.

8.6.    Wat betreft het betoog van de vereniging en anderen dat in de referentiesituatie van het werkelijke gasverbruik had moeten worden uitgegaan, overweegt de Afdeling als volgt. In de robuustheidberekeningen is toegelicht dat voor de aan wonen en recreatie toegerekende emissiecijfers in de AERIUS-berekening is uitgegaan van het kengetal voor vrijstaande gasgestookte recreatiewoningen. Bij de berekening van de stikstofemissie is rekening gehouden met het feit dat bij een stacaravan minder gas wordt gebruikt dan bij een recreatiewoning, met de bezettingsgraad en met het feit dat er in de zomer minder gas wordt verbruikt dan in de winter. Gelet hierop ziet de Afdeling in wat de vereniging en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college voor het bepalen van de referentiesituatie wat het gasverbruik betreft onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd.

Wat betreft het betoog van de vereniging en anderen dat voor de verkeersgeneratie in de referentiesituatie ten onrechte van kencijfers is uitgegaan, terwijl de slagboomgegevens van het park gehanteerd hadden kunnen worden, overweegt de Afdeling als volgt. Wat betreft de verkeersgeneratie wordt in paragraaf 2.5 van de robuustheidsberekeningen verwezen naar de stikstofdepositieberekening van 17 mei 2021. Bij die berekening is toegelicht dat de kengetallen die zijn gehanteerd in het rapport van 28 oktober 2020 inmiddels zijn achterhaald door de wijziging van de nota "Kengetallen parkeren en verkeer Agenda Toerisme 2018-2026", die op 4 juni 2020 door de raad van de gemeente is vastgesteld. De verkeersgeneratie in de referentiesituatie is daarmee gebaseerd op kengetallen uit het gemeentelijk beleid voor toerisme. De Afdeling overweegt dat het gebruik van kengetallen een gebruikelijke methode is voor de berekening van verkeerscijfers. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval geen kengetallen had mogen hanteren en van slagboomgegevens had moeten uitgaan.

Daarnaast betwijfelen de vereniging en anderen of in de referentiesituatie van de juiste kencijfers voor de verkeersgeneratie is uitgegaan, omdat Fiorinvest B.V. luxe recreatiewoningen wil realiseren, die volgens hen meer verkeer genereren. Door het gebruik van luxe recreatiewoningen ten opzichte van andere kampeermiddelen ontstaat echter niet per definitie een toename van verkeer. Dit is anders bij permanente bewoning, waar immers rekening moet worden gehouden met alle voertuigen waarover een huishouden beschikt, maar daar is in de voorliggende situatie geen sprake van. De vereniging en anderen hebben de gehanteerde uitgangspunten en de berekening van de verkeerscijfers verder niet inhoudelijk bestreden.

Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] dat in de stikstofberekeningen ten onrechte geen rekening is gehouden met de voorziene realisering van een binnenzwembad, merkt de Afdeling op dat op basis van het moederplan al een binnenzwembad gerealiseerd kon worden en dat dit niet is gewijzigd met het voorliggende wijzigingsplan. In het zuidoostelijke deel van het plangebied is op de plankaart de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - dienstverlening en beheer" aan een strook grond toegekend. Deze functieaanduiding komt overeen met de functieaanduiding die in het bestemmingsplan "1e herziening Kop van Schouwen" is opgenomen. In artikel 15.1, onder k, van het moederplan is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - dienstverlening en beheer" dienstverlening, zwembaden en overige voorzieningen ten behoeve van de verblijfsrecreatie op hetzelfde terrein zijn toegelaten. Dit neemt overigens niet weg dat het binnenzwembad in het kader van de stikstofberekening een nieuwe ontwikkeling is. Het college heeft, onder verwijzing naar de Antwoordnotitie Ontwerpwijzigingsplan, gesteld dat het zwembad niet met gas zal worden verwarmd. Fiorinvest B.V. heeft dit bevestigd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat het zwembad gasloos zal worden gebouwd.

8.7.    Gelet op het voorgaande heeft het college alsnog toereikend gemotiveerd dat het plan geen significante gevolgen voor het aangrenzende Natura 2000-gebied zal hebben en daarom niet in strijd is met artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb. Daarom kunnen de rechtsgevolgen van het besluit van 17 december 2020 in zoverre in stand gelaten worden.

Belangenafweging

9.       De vereniging en anderen betogen verder dat in het wijzigingsplan onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van de standplaatshouders en te veel met de belangen van Fiorinvest B.V. Hierbij wijzen zij erop dat zij veel hebben geïnvesteerd in de bebouwing op de standplaatsen. Volgens hen stelt het college onterecht dat de huidige accommodaties niet toekomstbestendig zijn. Verder wijzen de vereniging en anderen er op dat momenteel 274 standplaatsen in gebruik zijn, waaruit volgens hen blijkt dat nog steeds behoefte bestaat aan de bestaande standplaatsen. Het ruimen van het gehele park leidt volgens de vereniging en anderen tot een dusdanig grote kapitaalvernietiging en verlies aan standplaatsen dat dit onevenredig is in verhouding tot de wens om te voorzien in de vraag naar recreatiewoningen. Volgens de vereniging en anderen had het college naar een tussenoplossing op zoek moeten gaan waarbij de huidige standplaatsen behouden konden worden.

9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de herontwikkeling van het plangebied past binnen het gemeentelijk beleid dat is gericht op het handhaven en verbeteren van de kwaliteit van recreatieontwikkelingen.

9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij de afweging van belangen in het kader van de toetsing aan de norm van een goede ruimtelijke ordening een groter gewicht mogen toekennen aan het algemeen belang dat is gediend met de met het wijzigingsplan voorziene herstructurering dan aan het belang van de vereniging en anderen bij het behoud van de bestaande situatie. Duidelijk is dat de gevolgen van het wijzigingsplan voor de standplaatshouders groot zijn omdat de uitvoering daarvan met zich brengt dat hun huurovereenkomsten worden opgezegd en dat zij hun standplaatsen moeten opgeven. De vereniging en anderen hebben op de zitting toegelicht dat er in de omgeving onvoldoende alternatieve standplaatsen zijn om naartoe te verhuizen en dat er bovendien lange wachtlijsten voor standplaatsen zijn bij vakantieparken in de omgeving. Verder hebben niet alle standplaatshouders de financiële mogelijkheden om binnen het plangebied een kampeerhuisje te kopen, als hun belangstelling daar al naar uitgaat. De Afdeling acht het dan ook aannemelijk dat een deel van de standplaatshouders na de uitvoering van het plan niet langer in staat zal zijn om hun recreatieve activiteiten voort te zetten op een manier die vergelijkbaar is met de wijze waarop zij dit nu doen. Hoewel het niet gaat om permanente bewoning maar om recreatief gebruik, realiseert de Afdeling zich dat dit voor betrokkenen ingrijpend is. Daar tegenover staat dat het gemeentelijk beleid gericht is op een kwaliteitsimpuls en dat het voorliggende plan hier ook in voorziet. Ook is van belang dat het plan is afgestemd op het provinciaal beleid, waarin bestaande verblijfsrecreatiebedrijven worden gestimuleerd om te investeren in een kwaliteitsslag. Verder kan er niet aan voorbij worden gegaan dat de ontwikkeling van het terrein overeenkomstig de wens van de Fiorinvest B.V. is en dat het college bij zijn afweging ook met die wens rekening moet houden. In het licht hiervan heeft het college mogen concluderen dat de in het plan voorziene ontwikkeling niet onevenredig is voor de vereniging en anderen.

Het betoog slaagt niet.

Uitvoerbaarheid

10.     De vereniging en anderen en [appellant sub 2] betogen tot slot dat het plan financieel-economisch niet uitvoerbaar is. Volgens de vereniging en anderen zijn kampeerhuisjes eenvoudige kampeermiddelen terwijl uit de plannen van Fiorinvest B.V. blijkt dat er geen kampeerhuisjes worden gebouwd, maar gebouwen die als luxe recreatiewoningen kunnen worden gekwalificeerd. De vereniging en anderen en [appellant sub 2] wijzen er verder op dat de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan mede afhankelijk is van de transformatie van het vakantiepark Duinrand-Oost. Dit betreft een nog onzekere toekomstige omstandigheid waarvan de haalbaarheid volgens hen onzeker is. [appellant sub 2] betoogt verder dat het college ten onrechte geen duidelijkheid heeft verschaft over welke gevolgen de bestaande eigendomssituaties in Duinrand-Oost hebben voor de uitvoerbaarheid van het totale project van "De Schouwse Valleien".

10.1.  Bij een beroep tegen een wijzigingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als het college redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.

10.2.  Het college heeft toegelicht dat de gemeente een anterieure overeenkomst heeft gesloten met Fiorinvest B.V. Wat betreft de bestaande eigendomssituaties heeft Fiorinvest B.V. op de zitting toegelicht dat het om 15 kavels gaat die voornamelijk aan de rand van Duinrand-Oost zijn gelegen. Deze kavels maken geen deel uit van het voorliggende wijzigingsplan, dat uitsluitend betrekking heeft op de realisatie van Duinrand-West. Fiorinvest B.V. heeft toegelicht dat de 15 kavels om die reden niet zijn opgenomen in de anterieure overeenkomst. Het college heeft verder toegelicht dat de gestelde eenvoud van de kampeerhuisjes tot uitdrukking komt in de omvang en het materiaalgebruik van een kampeerhuisje en dat dit niet uitsluit dat het interieur luxe is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan op voorhand niet kan worden uitgevoerd, zelfs als Fiorinvest B.V. geen eenvoudige kampeerhuisjes zou bouwen, maar recreatiewoningen in een duurder segment. Gelet op het voorgaande heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat er geen redenen zijn waarom het plan op voorhand niet uitvoerbaar is.

Dit betoog slaagt niet.

Conclusie

11.     In wat de vereniging en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Om die reden zijn de beroepen gegrond en moet het besluit van het college worden vernietigd. De Afdeling ziet, onder verwijzing naar wat zij heeft overwogen onder 8.6 en 8.7, echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten.

Proceskosten

12.     Het college moet de proceskosten van de vereniging en anderen vergoeden. Van proceskosten bij [appellant sub 2] is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de beroepen gegrond;

II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland van 17 december 2020 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Realiseren kampeerhuizen camping Duinrand Hogeweg 96a Burgh-Haamstede";

III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;

IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland tot vergoeding van bij de vereniging Duinrand Samen Sterk en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland aan:

- de vereniging Duinrand Samen Sterk en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 voor behandeling van het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

- [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 voor behandeling van het beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.

w.g. Wortmann
voorzitter

w.g. Sparreboom
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022

195-928

BIJLAGE

Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 3.1.6

1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:

a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;

b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;

c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;

d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;

e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;

f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.

2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

[…].

Wet natuurbescherming (ten tijde van het besluit van 17 december 2020)

Artikel 2.7

Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid;

[…].

Artikel 2.8

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

[...].

Bestemmingsplan "Kop van Schouwen"

Artikel 1.64

kampeerhuisje: een op een standplaats gelegen eenvoudig gebouw met een oppervlakte van maximaal 75 m² en een hoogte van maximaal 5,50 meter, mits sprake is van een beperkte inhoud tot 250 m³, bestemd voor recreatief nachtverblijf voor personen die hun hoofdverblijf elders hebben.

Artikel 15.2.1

Voor het bouwen gelden de volgende regels:

a. […];

c. de oppervlakte, inhoud, goot- en bouwhoogte van gebouwen en overkappingen bedragen ten hoogste de navolgende maten:

[…];

f. het aantal kampeerhuisjes mag maximaal het aangegeven aantal bedragen ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal kampeerhuisjes';

[…];

Artikel 15.4

Met betrekking tot het gebruik van gronden gelden in ieder geval de volgende regels:

[…];

j. op een permanente standplaats mogen gedurende het gehele jaar ten hoogste worden geplaatst:

1. één kampeermiddel, en;

2. twee bijzettentjes van elk ten hoogste 8 m2 of;

3. één kampeerhuisje;

[…].

Artikel 15.7.4

Het bevoegd gezag kan het plan wijzigen door het totaal aantal toegestane kampeerhuisjes als bedoeld in lid 15.4 te vergroten, het totaal aantal standplaatsen te verkleinen en de gronden ten behoeve van de landschappelijke inpassing te wijzigen naar de bestemming Groen - Landschappelijk, met inachtneming van het volgende:

a. op ten hoogste 30 procent van het aantal permanente standplaatsen voor kampeermiddelen, zoals weergegeven met de aanduiding 'maximum aantal permanente standplaatsen', mag een kampeerhuisje worden gebouwd, met een maximum van 100 kampeerhuisjes per kampeerterrein;

b. per standplaats ten hoogste een kampeerhuisje mag worden geplaatst;

c. de netto-standplaatsgrootte van een permanente standplaats bedraagt ten minste vier maal de oppervlakte van het kampeerhuisje;

d. voor de kampeerhuisjes gelden de maximale oppervlakte- en hoogtematen als genoemd in lid 15.2;

[…];

g. rondom het kampeerterrein wordt voorzien in een afschermende landschappelijke inpassing die bestaat uit een beplantingsstrook met een afschermende struik- en boomlaag van voornamelijk streekeigen soorten, met een breedte van gemiddeld 10 meter of van ten minste 5 meter plus een met streekeigen beplanting beplante aarden wal van ten minste 2 meter hoog, gemeten vanaf het maaiveld;

[…];

l. het aantal parkeerplaatsen ten minste 120% van het aantal standplaatsen bedraagt, met dien verstande dat ten minste 20% hiervan zal worden gesitueerd op een centrale parkeerplaats nabij de ingang van het kampeerterrein.

Bestemmingsplan "1e herziening Kop van Schouwen"

Artikel 11.2

[…];

c. aan artikel 15.2.1, onder f, wordt de volgende zinsnede toegevoegd: ', indien geen aanduidingsvlak is opgenomen, bedraagt het aantal maximaal 0';

[…].

Wijzigingsplan "Realiseren kampeerhuizen camping Duinrand Hogeweg 96a Burgh-Haamstede"

Artikel 4.1

De regels in artikel 9 van het bestemmingsplan 'Kop van Schouwen' zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat voor het plangebied aan het bepaalde in artikel 9.1 een onderdeel g wordt toegevoegd: g. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - grondwal': een grondwal als afschermende voorziening langs een kampeerterrein met een minimum hoogte zoals aangegeven met de aanduiding 'minimum hoogte (m)'.

Artikel 5.1

De regels in artikel 15 van het bestemmingsplan 'Kop van Schouwen' zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat:

a. de in artikel 15.2.1. lid c in de tabel onder sub 4 'kampeerhuisjes' in kolom 3 opgenomen maximale oppervlakte van kampeerhuisjes bedraagt voor het plangebied maximaal 51 m2.

b. de in artikel 15.2.1. lid c in de tabel onder sub 9 'bijgebouw per permanente standplaats' in kolom 3 opgenomen maximale oppervlakte van bijgebouwen per permanente standplaats bedraagt voor het plangebied maximaal 6 m2.