Uitspraak 202104354/1/A2

202104354/1/A2.
Datum uitspraak: 25 mei 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (thans: de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening),

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 mei 2021 in zaak nr. 19/777 in het geding tussen:

Woningstichting Voerendaal, thans Woningstichting Vanhier Wonen (hierna: de Woningstichting) en [partij]

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 5 april 2018 heeft de minister de verzoeken van de Woningstichting en [partij] om de stichting in een hogere bezoldigingsklasse in te delen, dan wel de stichting toe te staan met [partij] afspraken te maken over een hogere bezoldiging dan het toepasselijke bedrag, afgewezen.

Bij besluit van 4 februari 2019 heeft de minister het door de Woningstichting en [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 mei 2021 heeft de rechtbank het door de Woningstichting en [partij] tegen het besluit van 4 februari 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen binnen twaalf weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de Woningstichting en [partij]. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 15 oktober 2021 heeft de minister het door de Woningstichting en [partij] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

De Woningstichting en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een zienswijze op het besluit op bezwaar van 15 oktober 2021 ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.W. van Herk en mr. I.M. van der Heijden, beide advocaat in Den Haag, en drs. F.N. Paes, en de Woningstichting en [partij], bijgestaan door mr. T. Barkhuysen, mr. M. Claessens en mr. L.C. van Boven, allen advocaat in Amsterdam, en vertegenwoordigd door [gemachtigden], beide commissaris van de Woningstichting, zijn verschenen.

Overwegingen

Voorgeschiedenis

Inleiding

1.       [partij] is sinds 2006 werkzaam als directeur-bestuurder bij de Woningstichting. Op 1 januari 2013 is de Wet normering topinkomens (hierna: WNT) in werking getreden, waarmee de bezoldiging van topfunctionarissen die werkzaam zijn in de (semi)publieke sector, zoals [partij], is gemaximeerd. Ook is bepaald dat voor onder meer instellingen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Woningwet, zoals de Woningstichting, een bezoldigingsklasseindeling mag worden gemaakt. Met de invoering van de Regeling normering topinkomens toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: de Regeling) zijn de toegelaten instellingen volkshuisvesting vanaf 1 januari 2014 ingedeeld in een bezoldigingsklasse. De Woningstichting is ingedeeld in klasse B, waardoor ten tijde van de aanvraag een maximale bezoldiging van € 98.000,00 (thans: € 115.00,00) kon worden toegekend aan de bestuurder. Op grond van het overgangsrecht van de WNT is de hogere tussen de Woningstichting en [partij] overeengekomen bezoldiging van ongeveer € 140.000,00 tot 1 januari 2018 gecontinueerd, waarna de bezoldiging in drie jaar is verlaagd tot het door de Regeling voorgeschreven maximum. Per 1 januari 2021 moest aan de vastgestelde maximale bezoldiging worden voldaan.

2.       Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de WNT is beoogd om de topbezoldigingen in de publieke en semipublieke sector te normeren en te maximeren. Organisaties die een publieke taak hebben en die bekostigd worden met publiek geld behoren hun bestuurders ordentelijk te betalen, dat wil zeggen evenwichtig, maatschappelijk verantwoord en niet exorbitant. De wetgever acht bezoldigingen boven de vastgestelde norm daarom onwenselijk, omdat te hoge bezoldigingen geen doelmatige besteding van publiek geld opleveren (Kamerstukken II 2010/11, 32 600, nr. 3, blz. 6).

Ter uitvoering van deze doelstelling is voor woningcorporaties op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de WNT in de Regeling de indeling gemaakt op grond waarvan deze instellingen zijn verdeeld in verschillende klassen. De indeling is enerzijds gebaseerd op het aantal verhuureenheden dat een corporatie in eigendom en beheer heeft en anderzijds het aantal inwoners van de gemeente waarin de corporatie minimaal 20% van haar verhuureenheden heeft. Bij de vaststelling van de normbedragen die gelden voor de verschillende klassen is overeenkomstig artikel 2.9 van de WNT rekening gehouden met de bezoldiging voor vergelijkbare functies bij publiekrechtelijke lichamen, de bezoldiging in relevante andere sectoren van de arbeidsmarkt, de verhouding met het interne loongebouw bij woningcorporaties en de maatschappelijke opvattingen over de hoogte van de bezoldigingen. Relevante elementen voor de functies waarmee vergeleken is zijn het aantal medewerkers waaraan leiding wordt gegeven, het benodigde kennisniveau, de mate van externe contacten, de mate van onzekerheid van de functie en de mate van onzekerheid voor de instelling (toelichting, blz. 5 en 6; Stcrt. 2013, nr. 33 942).

3.       Artikel 2.7, derde en vierde lid, van de WNT bieden de mogelijkheid om een hogere bezoldiging toe te kennen.

Artikel 2.7, derde lid van de WNT luidt: ‘Onze Minister wie het aangaat kan ten aanzien van een rechtspersoon of instelling besluiten dat de toepassing van de criteria leidt tot indeling in een bepaalde klasse. Een rechtspersoon of instelling kan Onze Minister wie het aangaat verzoeken om in een andere klasse te worden ingedeeld. De ministeriële regeling bevat regels over de procedure.’

Artikel 2.7, vierde lid, van de WNT luidt: ‘Onze Minister wie het aangaat kan besluiten dat partijen een bij dat besluit vast te stellen hoger bedrag mogen overeenkomen dan het toepasselijke bedrag, bedoeld in het tweede of derde lid. Het bedrag is niet hoger dan het bezoldigingsmaximum, bedoeld in artikel 2.3. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de procedure.’

Besluitvorming

4.       In hun aanvraag verzoeken de Woningstichting en [partij] ten eerste om de Woningstichting op grond van artikel 2.7, derde lid, van de WNT in te delen in klasse E, in plaats van de uit de Regeling voortvloeiende plaatsing in klasse B. In de aanvraag hebben zij uiteengezet dat er binnen de corporatie bovengemiddelde inspanningen moeten worden verricht om de eigen strategische doelen te bereiken. Daarbij wordt gewezen op de vergrijzing van de doelgroep. Dit vergt een aanpassing van de woningvoorraad en zal tot een toename van het aantal verhuureenheden leiden. Ook moet de woningvoorraad voor de doelgroepen betaalbaar blijven, hetgeen druk op de investeringscapaciteit van de corporatie legt, en moeten duurzaamheidsmaatregelen gerealiseerd worden. De Woningstichting en [partij] wijzen verder ook op de samenwerking in het Parkstadgebied. In dit kader wordt samengewerkt om onder meer problemen als gevolg van krimp gezamenlijk op te lossen. Maar ook de opvang van ‘Zeer Moeilijk Plaatsbaren’ (ZMP) speelt in dit verband een belangrijke rol. Om voldoende nieuwe woningen te kunnen bouwen is de Woningstichting bovendien genoodzaakt om een groter werkgebied te bestrijken dan alleen de gemeente Voerendaal. Als gevolg hiervan moet er veel worden samengewerkt met andere partijen. Dit alles maakt volgens de Woningstichting en [partij] dat de complexiteit van de taken velen malen groter is dan tot uitdrukking komt in de klassenindeling. Verder hebben zij in de aanvraag uiteengezet dat de Woningstichting in 2006 een bestuurder in een hoger segment - [partij] - heeft aangetrokken omdat de corporatie er destijds niet goed voor stond. [partij] heeft de corporatie tot een solide organisatie weten om te vormen. Bovendien worden veel van de taken en overleggen door de bestuurder zelf uitgevoerd. Hij beschikt over het vereiste opleidings- en kennisniveau en de nodige ervaring behorende bij de functie. Als de Woningstichting een nieuwe bestuurder moet aantrekken zal al deze kennis en ervaring verloren gaan.

In de tweede plaats verzoeken de Woningstichting en [partij] om artikel 2.7, vierde lid, van de WNT toe te passen. Zij betogen dat [partij] een exceptionele kandidaat is voor de rol die hij vervult. Ook wijzen zij op de persoonlijke omstandigheden van [partij]. Hij heeft geprobeerd om een andere functie met een hogere bezoldiging te vinden, maar dat is door het beperkte aantal beschikbare functies in zijn omgeving niet gelukt. Ook heeft hij door zijn werkzaamheden bij de Woningstichting geen tijd om door middel van nevenfuncties zijn inkomen aan te vullen. Daar staat tegenover dat hij hoge kosten heeft als gevolg van zijn gezinssituatie met onder meer drie pleegkinderen en een gehandicapt kind. Hierdoor is zijn echtgenote, doordat zij fulltime voor hun kinderen en haar deels inwonende moeder moet zorgen, ook niet in staat om door het verwerven van inkomsten een terugval van hun gezinsinkomen op te vangen. Bovendien maakt deze situatie het zeer onwenselijk om te moeten verhuizen, ook door het aangepaste huis, waarvan hij de kosten door de verlaging van zijn bezoldiging mogelijk niet meer kan dragen.

In bezwaar hebben de Woningstichting en [partij] zich in aanvulling op het verzoek ook beroepen op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Protocol 1 bij het EVRM).

5.       Bij besluit van 5 april 2018 heeft de minister de verzoeken afgewezen. In het besluit op bezwaar heeft de minister dat besluit gehandhaafd. Volgens de minister kan er pas sprake zijn van een uitzonderingsgeval als bedoeld in artikel 2.7, derde en vierde lid, van de WNT als sprake is van uitzonderlijke feiten en omstandigheden waarmee in de Regeling geen rekening is gehouden. Met deze mogelijkheden moet zeer terughoudend worden omgegaan om inflatoire werking van deze afwijkingsmogelijkheid te voorkomen. Daarbij wijst de minister erop dat er bij de totstandkoming van de Regeling wel degelijk rekening is gehouden met de zwaarte en complexiteit van de werkzaamheden van de toegelaten instellingen door ook te kijken naar het aantal inwoners van de gemeente waarin de corporatie het grootste deel van zijn bezit heeft. Het verzoek om de Woningstichting in een hogere klasse in te delen wordt afgewezen omdat de in de aanvraag aangehaalde taken volgens de minister niet als uitzonderlijk zijn aan te merken. Dat geldt ook voor zover het verzoek ziet op artikel 2.7, vierde lid, van de WNT. Volgens de minister kunnen de genoemde persoonlijke omstandigheden geen grondslag vormen voor het toekennen van een hogere bezoldiging. Daarbij wijst de minister erop dat met het overgangsrecht voldoende gelegenheid is gegeven aan topfunctionarissen om zich aan de nieuwe situatie aan te passen. Ten slotte is er volgens de minister geen sprake van strijd met artikel 1 van Protocol 1 bij het EVRM.

De rechtbank

6.       De rechtbank is van oordeel dat de minister het toetsingskader van artikel 2.7, derde lid, van de WNT te beperkt heeft uitgelegd. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT blijkt volgens de rechtbank alleen dat de instelling die om een bezoldigingsklasseindelingswijziging vraagt moet aantonen dat de wijziging noodzakelijk is. Er is daarbij volgens de rechtbank geen enkel voorbehoud gemaakt ten aanzien van de feiten en omstandigheden waarmee de noodzaak kan worden aangetoond. Dat terughoudend moet worden omgegaan met de toepassing van deze bevoegdheid is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet juist. Over het verzoek om toepassing te geven aan de in artikel 2.7, vierde lid, van de WNT opgenomen bevoegdheid overweegt de rechtbank dat de minister ten onrechte de door de Woningstichting en [partij] aangedragen omstandigheden en feiten niet heeft beoordeeld. Ook heeft de minister de door hen aangevoerde persoonlijke omstandigheden niet buiten beschouwing mogen laten. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. Gelet op deze gebreken is de rechtbank niet toegekomen aan toetsing aan artikel 1 van Protocol 1 bij het EVRM.

Het hoger beroep

7.       De minister betwist ten eerste het oordeel van de rechtbank over de toepassing van de bevoegdheid zoals opgenomen in artikel 2.7, derde lid, van de WNT. De minister stelt zich op het standpunt dat indeling in een andere klasse alleen aan de orde kan zijn als sprake is van een omstandigheid op grond waarvan speciale deskundigheid van de topfunctionaris wordt gevergd, waardoor op een ander segment van de arbeidsmarkt moet worden geworven dan gebruikelijk. Daarbij wijst de minister op de toelichting bij artikel 2.7, derde lid, van de WNT waarin volgens de minister geen aanwijzingen te vinden zijn op grond waarvan ook andere argumenten betrokken zouden moeten worden in de afweging. Verder volgt volgens de minister uit de totstandkomingsgeschiedenis van de WNT dat het bij de toepassing van deze bepaling moet gaan om zeer uitzonderlijke situaties. In het bestreden besluit is volgens de minister uiteengezet dat de situatie van de Woningstichting niet als uitzonderlijk kan worden gekwalificeerd en daarom daarvoor geen speciale deskundigheid van de topfunctionaris wordt gevergd, zodat geen grond aanwezig is om de gevraagde toestemming te verlenen.

Ook bestrijdt de minister het oordeel van de rechtbank over de toetsing aan artikel 2.7, vierde lid, van de WNT. Volgens de minister kan er, net als bij het derde lid, alleen toepassing gegeven worden aan deze bevoegdheid als sprake is van arbeidsmarktgerelateerde omstandigheden, wat in het bestreden besluit is beoordeeld. Dat ook persoonlijke omstandigheden daarbij betrokken hadden moeten worden, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, is volgens de minister niet juist. Het toekennen van een bezoldiging is bedoeld als een vergoeding voor verrichte arbeid. Bovendien hebben de persoonlijke omstandigheden van topfunctionarissen wel een rol gespeeld bij de totstandkoming van de wet. Een topfunctionaris heeft op grond van het overgangsrecht van de WNT volgens de minister een redelijke termijn gekregen om zijn privésituatie aan te passen. Deze termijn maakt volgens de minister ook dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van Protocol 1 bij het EVRM.

7.1.    De Woningstichting en [partij] betogen dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister een te beperkte toets heeft uitgevoerd. Dat maakt volgens hen dat het besluit is vastgesteld in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat is opgenomen in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en in strijd met artikel 1 van Protocol 1 bij het EVRM is vastgesteld. Artikel 2.7, derde en vierde lid, van de WNT bevatten volgens de Woningstichting en [partij] hardheidsclausules, op grond waarvan de minister had moeten beoordelen of het toepassen van de hoofdregel in dit geval leidt tot een onbillijke situatie. Noch uit de wettekst noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepalingen volgt dat daarbij alleen arbeidsmarktgerelateerde belangen betrokken mogen worden. Evenmin volgt daaruit dat het moet gaan om zeer uitzonderlijke situaties. Zij betogen dat de algemene systematiek zoals opgenomen in artikel 4 van de Regeling slechts voorziet in twee criteria op grond waarvan de corporaties zijn ingedeeld in een klasse. Met de twee gebruikte criteria wordt geen recht gedaan aan de zwaarte van de taken die de Woningstichting in een bijzonder gebied moet verrichten. Nu de complexiteit van de taken van de Woningstichting geen rol heeft gespeeld bij het vaststellen van de algemene systematiek, zou dit volgens de Woningstichting en [partij] moeten betekenen dat de zwaarte van de taken wel een rol zou moeten spelen bij het beoordelen van de vraag of sprake is van een onbillijke situatie. De minister maakt bij deze beoordeling echter slechts een vergelijking met andere corporaties, terwijl volgens hen gekeken had moeten worden naar de individuele situatie van de Woningstichting. Verder betogen de Woningstichting en [partij] dat [partij] een exceptionele kandidaat is en dat de Woningstichting hem graag wil behouden.

7.2.    De in artikel 2.7, derde en vierde lid, van de WNT opgenomen bevoegdheden bieden de mogelijkheid om af te wijken van de maximale bezoldiging voor topfunctionarissen die voor de Woningstichting geldt op basis van de indeling in klasse B. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen volgt dat de wetgever beoogd heeft om hiermee een regeling te treffen om in onvoorziene gevallen af te kunnen wijken van de vastgestelde bezoldigingsmaxima (Kamerstukken II 2010/11, 32 600 nr. 8, p. 32 en Kamerstukken II 2012/13, 33715, nr. 4). Dit betekent dat de minister bij de beoordeling van de vraag of aanleiding bestaat om toepassing te geven aan de gegeven bevoegdheden op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Artikel 2.7, derde en vierde lid, van de WNT bieden de minister daarbij discretionaire ruimte.

Artikel 2.7, derde lid, van de WNT

7.3.    Artikel 2.7, derde lid, van de WNT geeft de minister de bevoegdheid om een corporatie op haar verzoek in een andere klasse in te delen dan de klasse waarin de corporatie op grond van de Regeling is ingedeeld. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2010/11, 32 600, nr. 3, p. 46) is met betrekking tot de gevallen waarin toepassing gegeven kan worden aan deze bevoegdheid vermeld dat er sprake kan zijn van een omstandigheid op grond waarvan speciale deskundigheid van de topfunctionaris wordt gevergd, waardoor op een ander segment van de arbeidsmarkt moet worden geworven dan gebruikelijk is. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt verder dat de wetgever er voor heeft gekozen om geen regels vast te stellen waaraan een uitzondering moet voldoen, omdat niet kan worden voorzien in welke gevallen een dergelijke uitzondering nodig is (Kamerstukken II 2010/11, 32 600 nr. 8, p. 32).

7.4.    De Afdeling is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de toepassing van deze bepaling alleen de zogenoemde ‘arbeidsmarktgerelateerde redenen’ aanleiding kunnen geven om een corporatie in een hogere klasse in te delen. De minister heeft uiteengezet dat ‘arbeidsmarktgerelateerde redenen’ specifieke of bijzondere vaardigheden, kennis of deskundigheid van een topfunctionaris betreffen waardoor geworven moet worden in een duurder segment. De corporatie moet volgens de minister in dat kader aantonen dat die kwaliteiten noodzakelijk zijn gelet op de aard en de omvang van de opgave waarvoor de corporatie wordt gesteld dan wel de taken die door de corporatie moeten worden verricht. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de belangen van de Woningstichting hiermee te beperkt zijn opgevat.

7.5.    Op basis van de in de Regeling gehanteerde criteria is de Woningstichting ingedeeld in klasse B. Het is aan de Woningstichting en [partij] om aan te tonen dat daarmee onvoldoende recht is gedaan aan de complexiteit van de taken. Daarbij is van belang dat de minister terecht naar voren heeft gebracht dat met de introductie van inwoneraantal-criterium in de Regeling, de complexiteit van het takenpakket onderdeel is geworden van de wijze waarop de corporaties zijn ingedeeld in klassen. Uit de toelichting bij de Regeling (Stcrt. 29 november 2013, nr. 33942) volgt immers dat voor dit criterium gekozen is omdat in het algemeen corporaties in grotere gemeenten te maken krijgen met een complexere (bestuurlijke) omgeving dan in kleinere gemeenten. De vraag die daarmee bij de Afdeling voorligt is of de taken van de Woningstichting in omvang en complexiteit afwijken van wat van een corporatie in een kleine gemeente mag worden verwacht en of de minister dat juist heeft beoordeeld.

7.6.    Ter onderbouwing van de aanvraag hebben de Woningstichting en [partij] een aantal taken beschreven die volgens hen met zich brengen dat sprake is van een uitzonderlijke situatie. Het gaat daarbij om de vergrijzing van de doelgroep in het werkgebied van de Woningstichting, de noodzaak om voldoende betaalbare woningen te realiseren, de plaatsing van bijzondere groepen en de verduurzamingsopgave. De minister heeft er terecht op gewezen - hetgeen de Woningstichting en [partij] ook beamen - dat al deze taken behoren tot het normale takenpakket van een corporatie, waarbij voor vergrijzing en verduurzaming geldt dat dit problemen zijn die landelijk spelen en waarmee alle corporaties nu of in de nabije toekomst te maken zullen krijgen. Dit maakt dat een bepaalde mate van complexiteit en zwaarte als gevolg van deze thema’s inherent is aan de functie van bestuurder bij een corporatie, ongeacht de omvang van de corporatie. Dat doet er niet aan af dat deze taken in een bepaald werkgebied in dusdanige mate kunnen spelen, dat als gevolg daarvan sprake is van een uitzonderlijke situatie. Dat de Woningstichting in zoverre voor grotere taken wordt gesteld dan vergelijkbare corporaties is evenwel niet gebleken. In dit kader heeft de minister in hoger beroep gewezen op gegevens uit de prestatievoornemens van de Woningstichting zoals die blijken uit de prospectieve informatie die woningcorporaties jaarlijks moeten aanleveren bij de Autoriteit woningcorporaties. Uit deze gegevens komt naar voren dat de nieuwbouwopgave en de voorgenomen investeringen van de Woningstichting voor de jaren 2018 en 2021 gemiddeld zijn in vergelijking met vergelijkbare corporaties. In het betoog van de Woningstichting en [partij] dat het niet duidelijk is hoe de minister tot de samenstelling van deze lijst gekomen is, ziet de Afdeling geen aanleiding om deze stelling niet te volgen. Daarbij is van belang dat zij geen concrete gegevens hebben overgelegd die aanleiding gegeven om aan de juistheid van de door de minister overgelegde gegevens te twijfelen.

7.7.    Verder hebben de Woningstichting en [partij] er in hun aanvraag op gewezen dat het werkgebied van de corporatie sinds 2015 niet alleen de gemeente Voerendaal omvat, maar heel Zuid-Limburg bestrijkt, waaronder het dichtbevolkte Parkstadgebied. In de omstandigheid dat de Woningstichting deel uitmaakt van het Regionaal Orgaan woningcorporaties in het Parkstadgebied heeft de minister evenwel geen aanleiding hoeven zien om gebruik te maken van haar bevoegdheid. De minister heeft daarbij mogen betrekken dat de omstandigheid dat in regionaal verband afstemming plaatsvindt over verschillende onderwerpen niet ongebruikelijk is. Bovendien is niet gebleken dat deze samenwerking tot een grotere bouwopgave voor de Woningstichting leidt dan bij andere corporatie die in klasse B zijn ingedeeld. Daarbij komt dat, zoals ter zitting is vastgesteld, het overgrote deel van het vastgoed van de Woningstichting nog steeds in de gemeente Voerendaal ligt.

7.8.    Bij de beoordeling van de vraag of de door de Woningstichting en [partij] genoemde taken leiden tot een uitzonderlijke situatie, heeft de minister verder ook de financiële positie en de omvang van het corporatie in aanmerking mogen nemen. Uit de hiervoor genoemde prospectieve informatie volgt dat de Indicatieve bestedingsruimte van de Woningstichting - dat wil zeggen de bestedingsruimte die een corporatie nog heeft bovenop de bestaande plannen - één van de hoogste is van vergelijkbare corporaties. Ook heeft de minister gegevens overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat de omvang van de organisatie in termen van personeel groter is dan van andere vergelijkbare organisaties. Het betoog van de Woningstichting en [partij] geeft geen aanleiding om aan de juistheid van deze gegevens te twijfelen. Uit beide omstandigheden heeft de minister mogen afleiden dat deze factoren geen belemmering, en daarmee verzwaring, vormen voor de realisatie van het takenpakket van de Woningstichting. Dat de financiële situatie van de Woningstichting in 2006, het moment dat [partij] werd aangenomen, slechter was en [partij] er voor heeft gezorgd dat de Woningstichting een solide organisatie geworden is, is, gelet op de huidige financiële situatie, geen reden om de Woningstichting in een hogere klasse in te delen, zoals de minister terecht heeft overwogen.

7.9.    Wat betreft het betoog van de Woningstichting en [partij] dat veel kennis en ervaring verloren zal gaan indien [partij] niet behouden kan worden voor de Woningstichting, is in het bestreden besluit terecht gesteld dat niet is onderbouwd dat het niet mogelijk zou zijn om een andere capabele bestuurder te werven voor de maximale bezoldiging geldend voor klasse B.

7.10.  Het voorgaande maakt dat de minister het verzoek om de Woningstichting in een hogere klasse is te delen, heeft mogen afwijzen. Voor het oordeel dat de minister daarbij een te beperkte toets heeft gehanteerd ziet de Afdeling, anders dan de rechtbank, geen grond.

Artikel 2.7, vierde lid, van de WNT

7.11.  Artikel 2.7, vierde lid, van de WNT geeft de minister de bevoegdheid om aan partijen toestemming te verlenen om een hogere bezoldiging overeen te komen dan de maximale bezoldiging die van toepassing is op grond van de Regeling. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat bij de belangenafweging op grond van deze bepaling, in een situatie waarin voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Regeling een hogere bezoldiging overeengekomen was, ook de persoonlijke belangen van de topfunctionaris in de afweging betrokken moeten worden. Uit de wettekst noch de geschiedenis van de totstandkoming volgt dat die belangen daarbij buiten beschouwing gelaten moeten worden. Bovendien heeft de wetgever de toepassing van deze bepaling niet beperkt tot nieuwe situaties, waarin slechts de vraag aan de orde is wat een redelijke vergoeding is voor de te verrichten arbeid, maar ook van toepassing verklaard op bestaande situaties waarin de vraag speelt of het verlagen van de eerder overeengekomen bezoldiging heeft geleid tot een onbillijke situatie. Hieruit volgt dat dergelijke belangen rechtstreeks bij het besluit betrokken zijn. Daarbij wijst de Afdeling er wel op dat gelet op het doel en het systeem van de WNT, dat gericht is op het maximeren van de aan topfunctionarissen toe te kennen bezoldigingen, en gelet op het in de WNT opgenomen overgangsrecht, er in de regel aan die persoonlijke belangen, die geen verband houden met de zwaarte van de functie of de daarvoor relevante capaciteiten van de topfunctionaris, slechts een beperkt gewicht zal kunnen worden toegekend.

Het toepassen van de Regeling leidt in het geval van [partij] in het licht van deze belangenafweging niet tot onevenredige gevolgen. Weliswaar betekent toepassing van de Regeling dat de bezoldiging van [partij] wordt verlaagd van ongeveer € 140.000,00 naar € 111.000,00 op 1 januari 2021 (nu: € 115.000,00), en zijn bij hem lastige familieomstandigheden aan de orde, die zijn echtgenote beletten zelf inkomsten te verwerven. Maar daar staat tegenover dat de bezoldiging in de eerste vier jaar na de inwerkingtreding van de Regeling niet is verlaagd en deze in de drie daarop volgende jaren stapsgewijs tot het door het in de Regeling opgenomen maximum is teruggebracht. Ook betrekt de Afdeling daarbij dat het salaris van [partij] in 2012 aanzienlijk is verhoogd, zonder dat de toepasselijke CAO daartoe noodzaakte. Bovendien heeft hij het effect van de verlaging van de bezoldiging op zijn privé-situatie niet met concrete gegevens onderbouwd .

Gelet op deze omstandigheden levert de toepassing van de regeling evenmin een individuele en disproportionele last op als bedoeld in artikel 1 Protocol 1 bij het EVRM.

7.12.  Over de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister bij zijn beoordeling of toepassing gegeven moet worden aan de in artikel 2.7, vierde lid, van de WNT opgenomen bevoegdheid niet alle door de Woningstichting en [partij] aangedragen feiten en omstandigheden heeft betrokken, volgt uit de aanvraag dat het daarbij gaat om de feiten en omstandigheden die de Woningstichting en [partij] in de aanvraag onder randnummer 32 - 46 naar voren hebben gebracht. Daarin hebben zij uiteengezet waarom in 2006 een bestuurder is aangetrokken uit een hoger segment van de arbeidsmarkt, namelijk omdat de corporatie in zwaar weer verkeerde. [partij] is volgens hen een zeer goede bestuurder en de Woningstichting wil hem daarom behouden, ook om toekomstige projecten te kunnen realiseren. Als de Woningstichting [partij] moet laten gaan, dan gaat er volgens hen veel kennis en ervaring verloren. Uit het bestreden besluit volgt dat de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat er geen noodzaak bestaat om over een bestuurder uit een hoger segment van de arbeidsmarkt te beschikken om de taken van de Woningstichting uit te voeren, aangezien die taken niet uitzonderlijk complex of zwaar zijn. Hiermee is de minister ingegaan op de door de Woningstichting en [partij] aangedragen omstandigheden. Dat zij het niet eens zijn met de wijze waarop de minister de beoordeling heeft uitgevoerd, maakt niet dat hij ze niet in beschouwing zou hebben genomen. Zoals overwogen onder 7.10, heeft de minister in de genoemde omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien om toepassing te geven aan de in artikel 2.7, derde lid, van de WNT opgenomen bevoegdheid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister daarin evenmin aanleiding hoeven zien om van de in artikel 2.7, vierde lid, van de WNT opgenomen bevoegdheid gebruik te maken.

Conclusie

8.       Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister de verzoeken heeft mogen afwijzen. Nu de rechtbank tot een andere conclusie is gekomen, slaagt het betoog van de minister.

9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 februari 2019 alsnog ongegrond verklaren.

10.     De minister heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het besluit van 15 oktober 2021 is op grond van artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, mede onderwerp van het geding.

Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak van de rechtbank komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. Dit besluit dient dus ook te worden vernietigd.

11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 mei 2021 in zaak nr. 19/777;

III.      vernietigt het besluit van 15 oktober 2021;

IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Donner-Haan
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2022

674