Uitspraak 202100622/1/A3

202100622/1/A3.
Datum uitspraak: 23 februari 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,

2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 10 december 2020 in zaak nr. 20/1056 in het geding tussen:

[appellant sub 2] en [partij]

en

het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.

Procesverloop

Bij twee besluiten van 25 juni 2019 heeft het college [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van per besluit € 12.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimten op [locatie 1] en [locatie 2] te Utrecht aan de bestemming tot bewoning.

Bij besluit van 28 januari 2020 heeft het college de door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 10 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 januari 2020 vernietigd, bepaald dat de bestuurlijke boete op nihil wordt gesteld en dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 28 januari 2020. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft een zienswijze gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2021, waar het college, vertegenwoordigd door A. Braxhoven, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellant sub 2] en [partij] zijn eigenaar van de woningen op de adressen [locatie 1] en [locatie 2] te Utrecht. Op 3 april 2019 hebben inspecteurs een controle uitgevoerd op [locatie 2]. Daarvan is een bevindingenrapport van 4 april 2019 opgesteld, waarin staat dat achter het ruitje van de toegangsdeur een sticker zichtbaar was met daarop een waarderingscijfer van de website booking.com. Uit dat rapport blijkt dat de woning als hotel of appartement voor vakantieverhuur wordt gebruikt. Dat is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Op 13 mei 2019 hebben inspecteurs controles uitgevoerd bij beide woningen. Zij hebben geconstateerd dat deze woningen zijn gebruikt ten behoeve van tijdelijke vakantieverhuur. Uit de Basisregistratie personen (hierna: brp) is gebleken dat niemand op de adressen staat ingeschreven. Een Italiaanse vrouw verklaarde de woning aan [locatie 1] voor twee dagen te hebben geboekt via Booking.com. Op [locatie 2] opende een Schotse man de deur die verklaarde de woning te hebben geboekt via AirBnB. Hij was op 11 mei 2019 gearriveerd en zou vertrekken op 14 mei 2019.

Volgens het college is op 21 juni 2012 voor beide woningen een omgevingsvergunning verleend voor het uitbouwen aan de achterzijde en het verbouwen van kantoorruimte tot acht woningen en een kantoor. In de aanvraag is aangegeven dat de woningen zullen worden gebruikt ten behoeve van wonen. Op dat moment zijn de woningen volgens het college onderdeel gaan uitmaken van de woonruimtevoorraad. Uit de brp blijkt dat personen voor langere tijd op de adressen hebben gewoond, wat volgens het college ook een aanwijzing is dat de woningen tot de woonruimtevoorraad zijn gaan behoren. Van wonen is nu volgens het college geen sprake. Het gebruik van de woningen ten behoeve van kortdurende vakantieverhuur past niet binnen de bestemming wonen. Volgens het college zijn de woningen daarom onttrokken aan de bestemming tot bewoning zonder daartoe benodigde vergunning. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Om die reden heeft het college bij de twee besluiten van 25 juni 2019 op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de  Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015, gemeente Utrecht (hierna: de Huisvestingsverordening) en bijlage 2 van de Huisvestingsverordening aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.500,- per woning.

2.       [appellant sub 2] is het niet eens met die besluiten en heeft bezwaar gemaakt. Volgens hem is geen sprake van onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning, omdat de woningen nooit tot de woonruimtevoorraad hebben behoord. Na de verbouwing in 2012 zijn de woningen altijd beschikbaar geweest voor short stay. Slechts enkele keren zijn de woningen verhuurd voor kortdurende vakantieverhuur.

Het college heeft in aanvulling op de besluiten van 25 juni 2019 uiteengezet dat op 21 juni 2012 voor de woningen een huisnummerbesluit is genomen. Verder zijn de woningen in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: BAG) opgenomen met een woonfunctie. Ook uit de registratie van de Waardering Onroerende Zaken (hierna: WOZ) blijkt dat de woningen als gebruiksdoel een woonfunctie hebben. Het college heeft daarom het bezwaar bij het besluit van 28 januari 2020 ongegrond verklaard en is bij het standpunt gebleven dat de woningen tot de woonruimtevoorraad behoren en dat [appellant sub 2] de woningen zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken.

Het oordeel van de rechtbank

3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [locatie 1] en [locatie 2] aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken. Omdat [appellant sub 2] daarvoor geen vergunning heeft, heeft hij artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet overtreden, aldus de rechtbank.

De rechtbank heeft geoordeeld dat die overtreding [appellant sub 2] niet kan worden verweten. Tot het moment dat in april 2020 de Beleidsregels tijdelijk verblijf (Short Stay) gemeente Utrecht (hierna: de Beleidsregels) zijn gaan gelden, was het onduidelijk of [appellant sub 2] een vergunning nodig had voor de verhuur van woningen voor short stay. Als hij al een vergunning nodig had, was het onduidelijk welke vergunning hij nodig had. [appellant sub 2] was in gesprek met het college. Zolang geen duidelijk beleid was vastgesteld, zou het college niet handhavend optreden. Dat het beleid omtrent short stay onduidelijk was, blijkt ook uit de toelichting op artikel 5 van de Beleidsregels. Op het moment dat de Beleidsregels zijn gaan gelden, heeft [appellant sub 2] een vergunning voor short stay gekregen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft daarom het besluit van 28 januari 2020 vernietigd, bepaald dat de bestuurlijke boete op nihil wordt gesteld en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Het hoger beroep

4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door [appellant sub 2] begane overtreding hem niet kan worden verweten en dat het daarom van boeteoplegging had moeten afzien. Bij dat oordeel heeft de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf gehanteerd door betekenis toe te kennen aan de gestelde onduidelijkheid rondom het Utrechtse short stay beleid. In dit geval zijn boetes opgelegd vanwege het gebruik van de woningen ten behoeve van kortdurende vakantieverhuur. Het gebruik van de woningen ten behoeve van short stay is expliciet niet aan de bestuurlijke boete ten grondslag gelegd. [appellant sub 2] is bekend met het onderscheid tussen beide. Er hebben weliswaar bij de voorbereiding van het beleid over short stay, dat in werking is getreden op 1 april 2020, gesprekken plaatsgevonden met [appellant sub 2] en de gemeente Utrecht, maar nooit is de toezegging gedaan dat gedurende die voorbereiding in het geheel niet en ten aanzien van geen enkele woning handhavend zou worden opgetreden voor wat betreft kortdurende vakantieverhuur. [appellant sub 2] heeft dat ook niet aannemelijk gemaakt. Dat de woning voor kortdurende vakantie werd verhuurd, betwist [appellant sub 2] niet. De Beleidsregels Particuliere Vakantieverhuur gemeente Utrecht waren al op 30 mei 2018 gepubliceerd. Vakantieverhuur is alleen toegestaan door particuliere eigenaren die de woning waarin zij wonen aan toeristen verhuren met een maximum van zestig overnachtingen per jaar. Het bedrijfsmatig verhuren ten behoeve van kortdurende vakantieverhuur is in het geheel niet toegestaan. Er kon daarom geen onduidelijkheid bestaan omtrent de regels, aldus het college.

Het incidenteel hoger beroep

5.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden. De woningen hebben nooit tot de woningvoorraad behoord, zodat de woningen nooit aan de bestemming tot bewoning kunnen zijn onttrokken. Weliswaar is een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van woonappartementen, maar de woningen zijn altijd bestemd geweest voor short stay. Short stay kwalificeert niet als wonen. Dat is ook de reden geweest dat hij een door hem ontvangen subsidie van € 50.000,-voor het toevoegen van de woningen aan de woningvoorraad op verzoek van het college heeft terugbetaald. De woningen stonden in de BAG weliswaar geregistreerd met een ‘woonfunctie’, maar dat betekent niet dat de panden daadwerkelijk bestemd zijn en gebruikt moeten worden als woonruimte. Bovendien erkent het college met de inwerkingtreding van de Beleidsregels dat het niet duidelijk was welke vergunning aangevraagd moest worden. Als het voor hem niet duidelijk was of het gebruik voor short stay onder een woon- of logiesfunctie valt, kon hij ook niet weten dat de panden aan de woningvoorraad werden onttrokken, omdat de panden in de BAG de woonfunctie hadden. Dat personen op het adres in de brp ingeschreven stonden, zegt, zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4034, niets over de aard en/of de duur van het verblijf. Hij is ook nooit geïnformeerd over een eventuele in- dan wel uitschrijving van één of meer personen in de panden. Als hij dat wel had geweten, kon hij op grond van de brp daar niets tegen doen. Als een persoon langer dan vier maanden in Nederland komt wonen, moet hij zich inschrijven, terwijl short stay is gedefinieerd als een tijdelijk verblijf van minimaal twee weken tot zes maanden met uitloop naar twaalf maanden. Hij kan ook niet afdwingen dat personen die zich inschrijven, zich uitschrijven. Verder heeft hij op 11 juni 2020 een tijdelijke omgevingsvergunning gekregen voor het legaliseren van veertien short stay logies eenheden aan de [locatie 3]-[locatie 4] en [locatie 5] en [locatie 6]-[locatie 7]. Daarin bevestigt het college dat er voor 1 januari 2018 op de adressen sprake is geweest van short stay. Het is daarom onbegrijpelijk dat de woningen tot de woningvoorraad hebben behoord, aldus [appellant sub 2].

Volgorde van beoordeling

6.       Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is het meest verstrekkend, omdat dat hoger beroep betrekking heeft op de vraag of het college bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen. Het hoger beroep van het college heeft betrekking op de vraag of [appellant sub 2] kan worden verweten dat een overtreding is gepleegd. Als het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond is, kan niet meer worden toegekomen aan het hoger beroep van het college, omdat dan zou blijken dat het college niet bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen vanwege overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Daarom zal de Afdeling eerst over het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] oordelen.

Onttrekking aan de bestemming tot bewoning

7.       Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, onder 1, van de Huisvestingswet luidt: ‘In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder woonruimte:

besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden […]’

Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet luidt: ‘Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;’

Artikel 4.1.1 van de Huisvestingsverordening luidt: ‘Het bepaalde in deze paragraaf is in alle wijken van toepassing op gebouwen die woonruimten bevatten met een WOZ-waarde lager dan € 376.803,- (prijspeil 2019).’

Artikel 4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening luidt: ‘Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1.1:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;’

7.1.    Uit de Huisvestingsverordening blijkt dat alle gebouwen in de gemeente Utrecht die woonruimten bevatten en een WOZ-waarde lager dan € 376.803,- hebben zijn aangewezen met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, onder 1, van de Huisvestingswet blijkt dat een woonruimte een besloten ruimten is die bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Het zonder vergunning onttrekken van een dergelijke woonruimte aan de bestemming tot bewoning is verboden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428 , en 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080) kan onttrekking in de zin van de Huisvestingswet slechts plaatsvinden, als het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is.

7.2.    De Afdeling stelt voorop dat de bestuurlijke boetes zijn opgelegd omdat op 4 april 2019 en 13 mei 2019 is geconstateerd dat de woningen waren verhuurd voor vakantieverhuur. De bestuurlijke boetes zijn, zoals het college terecht heeft opgemerkt, niet opgelegd omdat is geconstateerd dat de woningen werden verhuurd voor short stay.

De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden. De [locatie 1] en [locatie 2] zijn immers aan de hand van de hierna volgende objectieve maatstaven tot de woonruimtevoorraad gaan behoren. Voor deze twee panden is een omgevingsvergunning verleend om de in die panden aanwezige kantoren aan de achterzijde uit te bouwen en in de kantoren acht woningen en één kantoor te bouwen. Bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning is vermeld dat de woningen gebruikt worden om te wonen. Bij het verlenen van de omgevingsvergunningen zijn op 21 juni 2012 ook huisnummerbesluiten genomen. Verder is in de BAG opgenomen dat de woningen de functie wonen hebben. Ook in de registratie van de WOZ-waarde staat opgenomen dat de woningen als gebruiksdoel de woonfunctie hebben. Dat dit feitelijk niet de bedoeling was en [appellant sub 2] altijd van plan was om de woningen te verhuren voor short stay en de woningen dus niet voor permanente bewoning werden gebruikt, doet hieraan, gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, niet af. Bovendien staat in het bestemmingsplan dat de percelen [locatie 5] en [locatie 8] bestemd zijn om permanent te wonen. De woningen konden en moesten dus worden gebruikt voor permanente bewoning. Weliswaar is de inschrijving van personen in de brp op de Fruitstraat en de Croeselaan, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, op zichzelf genomen onvoldoende voor de stelling dat de woning geschikt is voor permanente bewoning, maar geeft daar wel een aanwijzing voor. Gelet hierop zijn de woningen tot de woonruimtevoorraad gaan behoren. Omdat de woningen kortdurend zijn verhuurd voor vakantieverhuur, wat [appellant sub 2] ook niet betwist, zijn de woningen aan de bestemming tot bewoning onttrokken. Daarvoor had [appellant sub 2] geen vergunning. De verwijzing van [appellant sub 2] naar de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2015 kan hem niet helpen. In die uitspraak had het bestuursorgaan zich op het standpunt gesteld dat vanwege de enkele inschrijving van personen in de brp woningen tot de woonruimtevoorraad zijn gaan horen. Volgens de Afdeling in die uitspraak was dat onvoldoende om tot dat oordeel te komen. In deze zaak heeft het college aan de hand van meerdere objectieve maatstaven aannemelijk gemaakt dat de woningen tot de woonruimtevoorraad zijn gaan behoren. Dat [appellant sub 2] inmiddels een tijdelijke omgevingsvergunning van het college heeft om de woningen te verhuren voor short stay, laat onverlet dat voordat die vergunning was verleend, is geconstateerd dat zonder vergunning de woningen waren verhuurd voor kortdurend vakantieverblijf en hij daarmee artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden.

7.3.    Voor zover [appellant sub 2] in hoger beroep zijn in bezwaar en beroep aangevoerde gronden heeft herhaald en ingelast, overweegt de Afdeling dat het hoger beroep in zoverre een niet nader gemotiveerde herhaling daarvan betreft. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op die gronden ingegaan. [appellant sub 2] heeft in het hogerberoepschrift, noch ter zitting, behoudens wat hiervoor is besproken, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aldus aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

Het betoog van [appellant sub 2] slaagt niet.

Verwijtbaarheid

8.       Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: ‘Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.’

Artikel 5.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening luidt: ‘a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor de overtreding van […] artikel 4.1.2, […]

b. Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de op te leggen boete overeenkomstig de tabel in bijlage 2.

c. Voor de eerste overtreding van […] artikel 4.1.2, […] gelden de boetes overeenkomstig kolom A van de tabel.

[…]’

8.1.    Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet de hoogte worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, toch een lagere boete oplegt, als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te verlagen.

8.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van het opleggen van de bestuurlijke boetes had moeten afzien. In de gemeente Utrecht was ten tijde van de controles op 3 april 2019 en 13 mei 2019 alleen beleid geformuleerd dat het mogelijk maakte dat particulieren hun eigen woning konden verhuren ten behoeve van kortdurende vakantieverhuur. [appellant sub 2] heeft op professionele wijze de woningen ten behoeve van kortdurende vakantieverhuur aangeboden en viel dus niet onder dat beleid. Hij had daarom kunnen weten of althans had moeten weten dat dit op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening niet is toegestaan. Daarover kon op voorhand geen onduidelijkheid bestaan. [appellant sub 2] had zich er van moeten vergewissen wat de geldende regels met betrekking tot het gebruik en verhuur van de woningen zijn. Het college heeft ontkend dat, zoals [appellant sub 2] heeft gesteld, het zou hebben toegezegd niet handhavend op te treden tegen het door niet-particulieren zonder vergunning verhuren van woningen voor kortdurend vakantieverblijf. [appellant sub 2] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, uit de toelichting op artikel 5 van de Beleidsregels blijkt dat het college de situatie voor short stay exploitanten onduidelijk vond, maakt dit niet anders. In dit geval is de boete immers niet opgelegd vanwege short stay, maar vanwege kortdurende vakantieverhuur van enkele dagen. Dergelijke niet-particuliere vakantieverhuur was en is tot op dit moment niet toegestaan in de gemeente Utrecht. In de Beleidsregels wordt short stay gedefinieerd als tijdelijk verblijf van minimaal 2 weken. Het college stelt zich op het standpunt dat voor [appellant sub 2] als professionele verhuurder duidelijk was dat vakantieverhuur voor twee respectievelijk vier dagen als hier aan de orde niet zou gaan kwalificeren en ook niet kwalificeert als short stay. [appellant sub 2] heeft dit niet betwist.

Het betoog van het college slaagt.

Conclusie

9.       Het voorgaande houdt in dat het hoger beroep van het college gegrond is. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 januari 2020 alsnog ongegrond verklaren. Dat betekent dat [appellant sub 2] de bestuurlijke boetes van € 12.500,- per woning moet betalen.

10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht gegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 10 december 2020 in zaak nr. 20/1056;

IV.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 januari 2020 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022

280-857