Uitspraak 202001643/1/R3

202001643/1/R3.
Datum uitspraak: 15 december 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       [appellant sub 1], wonend te Den Haag,

2.       WP Retail Invest Duinzigt C.V. (hierna: WP Retail), gevestigd te Amsterdam,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 januari 2020 in zaak nr. 18/5921 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.

Procesverloop

Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het splitsen van de winkels op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Den Haag (hierna: de percelen) alsmede het veranderen van het gebruik van de winkel op het perceel [locatie 2] te Den Haag (hierna: het perceel) tot restaurant-café.

Bij besluit van 20 juli 2018 heeft het college het onder meer door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 juli 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.

WP Retail heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

WP Retail en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.

[appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde A] en mr. J.E. Hamann, advocaat te Den Haag, WP Retail, vertegenwoordigd door mr. A.J.G. Vegt en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Yildirim, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het bouwplan, waarvoor [vergunninghouder] op 21 december 2017 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, voorziet in het splitsen van de winkels op de percelen en in het veranderen van het gebruik van één winkel naar een restaurant-café op het perceel met een bruto vloeroppervlak van 62,7 m2.

De aanvraag heeft volgens het college betrekking op de activiteiten bouwen van een bouwwerk en handelen in strijd met de regels van een beheersverordening als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo van de ter plaatse geldende beheersverordening "Benoordenhout Noord-Oost" (hierna: de beheersverordening) afgeweken, omdat het bouwplan het maximale aantal toegestane horeca-inrichtingen ter plaatse overschrijdt, vanwege het gebruik van de kelder als horeca en het niet kunnen voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein.

Bij besluit van 20 juli 2018 heeft het college het besluit van 6 maart 2018 gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering van dat besluit. Daarbij heeft het college zich onder meer op het standpunt gesteld dat het bouwplan het maximale aantal toegestane horeca-inrichtingen ter plaatse niet overschrijdt, zodat het bouwplan op dat punt niet in strijd is met de beheersverordening.

Bij brief van 25 oktober 2019 heeft [vergunninghouder] aangegeven dat de omgevingsvergunning op naam is gezet van WP Retail en dat [vergunninghouder] daarom geen partij meer is.

De uitspraak van de rechtbank

2.       [appellant sub 1] woont boven de winkels op de percelen en kan zich niet verenigen met het bouwplan. De rechtbank heeft haar beroep gegrond verklaard, omdat in het besluit van 20 juli 2018 wat de parkeerbehoefte betreft een onjuiste wettelijke grondslag is opgenomen. Omdat het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen van de eis om twee parkeerplaatsen aan te leggen, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 20 juli 2018 in stand gelaten.

Deelintrekking

3.       [appellant sub 1] heeft haar hogerberoepsgrond over het volgens haar ten onrechte afwijken van de beheersverordening ten behoeve van het gebruik van de kelder voor opslag en sanitair ter zitting ingetrokken. De Afdeling bespreekt deze hogerberoepsgrond daarom niet.

Toetsingskader

4.       Het wettelijke kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Verbindendheid artikel 5.1, aanhef en onder c, van de beheersverordening

5.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 5.1, aanhef en onder c, van de regels van de beheersverordening onverbindend moet worden verklaard. [appellant sub 1] heeft ter zitting verduidelijkt dat die bepaling volgens haar in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat onduidelijk is of op grond van die bepaling uitsluitend zes horeca-inrichtingen in de categorie middelzwaar zijn toegelaten of dat bij het bepalen van dat aantal ook horeca-inrichtingen in de categorie licht moeten worden meegerekend.

5.1.    In artikel 5.1, aanhef en onder c, van de beheersverordening staat:

"De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

c. horeca in de categorie middelzwaar, uitsluitend ter plaatse van het winkelcentrum aan het Willem Royaardsplein tot een maximum van zes vestigingen, uitsluitend op de begane grond;"

5.2.    De beheersverordening bevat algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep kan worden ingesteld. Die bepaling staat echter niet in de weg aan exceptieve toetsing van een of meer bepalingen van de beheersverordening op rechtmatigheid in een zaak over een besluit dat op de beheersverordening is gebaseerd. Een rechter kan immers een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

5.3.    De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.

5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling zijn op grond van deze regel in de beheersverordening ter plaatse van het winkelcentrum aan het Willem Rooyaardsplein zes horeca-inrichtingen in de categorie middelzwaar toegelaten. Dat betekent dat bij het bepalen van dit aantal toegelaten horeca-inrichtingen geen horeca-inrichtingen in de categorie licht als omschreven in artikel 1.36 van de regels van de beheersverordening moeten worden meegerekend. In wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 5.1, aanhef en onder c, van de regels in dit opzicht onduidelijk is. Er is daarom geen reden om dit artikel wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel onverbindend te verklaren.

Het betoog slaagt niet.

Strijd met artikel 5.1, aanhef en onder c, van de beheersverordening?

6.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende beheersverordening omdat er meer dan zes horeca-inrichtingen aan het plein, in de nabijheid van de percelen, zijn gevestigd. [appellant sub 1] wijst er daarbij op dat de rechtbank onvoldoende duidelijk heeft gemaakt waarom de horecazaken ‘Vis- en snacktiek’ en het ‘Sauna, zon- en sportcentrum Duinzigt’ niet onder de categorie middelzware horeca vallen. Volgens [appellant sub 1] is aan het plein sprake van acht horeca-inrichtingen in verschillende categorieën, waaronder de categorie zwaar. In dit verband wijst [appellant sub 1] onder meer op het rapport "Willem Royaardsplein Den Haag, Beschouwingen inzake categorie gevestigde horeca, geluid, geur en parkeerdruk" van Peutz van 6 maart 2019 (hierna: het rapport van Peutz), waaruit volgens haar blijkt dat geen horeca kan worden gevestigd op het perceel.

6.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan voorziet in het vestigen van horeca in de categorie middelzwaar. In geschil is of ter plaatse van het winkelcentrum aan het Willem Royaardsplein op de begane grond al een maximum van zes horeca-inrichtingen aanwezig is in de categorie middelzwaar, zodat het bouwplan in zoverre in strijd is met de ter plaatse geldende beheersverordening.

6.2.    In het besluit van 20 juli 2018 staat dat aan het Willem Rooyaardsplein vijf horeca-inrichtingen aanwezig zijn. Het college heeft toegelicht dat uit een inventarisatie volgt dat twee van die horeca-inrichtingen aan te merken zijn als middelzwaar. Dit betreft brasserie The Clipper en restaurant Foe City. In het rapport van Peutz, dat door [appellant sub 1] is overgelegd, staat dat aan het Willem Rooyaardsplein twee horeca-inrichtingen in de categorie middelzwaar aanwezig zijn. Dit zijn restaurant Foe City en het Sauna-, zon en sportcentrum Duinzigt. Daargelaten of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de horeca-inrichtingen Sauna, zon- en sportcentrum Duinzigt en Vis en snacktiek Duinzigt niet zijn aan te merken als middelzware horeca, heeft [appellant sub 1] met wat zij heeft aangevoerd, niet aannemelijk gemaakt dat aan het Willem Rooyaardsplein zes horeca-inrichtingen aanwezig zijn in de categorie middelzwaar. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant sub 1] bij de berekening van het aantal toegestane horeca-inrichtingen aan het Willem Rooyaardsplein uitgaat van de onjuiste aanname dat de aanwezige horeca-inrichtingen in de categorie licht ook moeten worden meegerekend. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het bouwplan, voor zover dat voorziet in de vestiging van een

horeca-inrichting in de categorie middelzwaar, niet in strijd is met artikel 5.1 van de regels van de beheersverordening.

Het betoog slaagt niet.

Verbindendheid artikel 24, onder c, van de beheersverordening en parkeren

7.       WP Retail betoogt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 24, onder c, van de regels van de beheersverordening onverbindend is. Daarbij wijst WP Retail erop dat deze bepaling in dit geval niet kan worden gehanteerd als toetsingsnorm bij de ingediende aanvraag om omgevingsvergunning. In de bepaling is volgens WP Retail namelijk niet aangegeven op de uitoefening van welke bevoegdheid de bepaling betrekking heeft. Daarmee is volgens WP Retail sprake van een rechtsonzekere bepaling. WP Retail wijst erop dat, indien de raad bij de vaststelling van de beheersverordening heeft beoogd een regel te formuleren die ertoe leidt dat bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen aan de parkeernormen zal worden getoetst, dat met zoveel woorden uit die regel moet blijken. Daarbij wijst WP Retail op de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3813.

WP Retail wijst ook op de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1029. Onder verwijzing naar die uitspraak betoogt WP Retail dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met de zinsnede "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft". Ook vanwege die onduidelijkheid en strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is de parkeerregeling uit de beheersverordening volgens WP Retail onverbindend en had het college de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwplan daaraan niet mogen toetsen.

7.1.    In artikel 24, onder c, van de regels van de beheersverordening staat:

"Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet volgens de parkeernormen en kaart zoals opgenomen in de bijlage van de regels ten behoeve van het parkeren of stallen van personenauto's ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort;"

Artikel 25.1, onder a en d, luidt:

"Met een omgevingsvergunning kan het bevoegd gezag afwijken van het bepaalde in de regels ten behoeve van: de parkeernormen die gehanteerd worden voor het parkeren of stallen van auto's, fietsen, bromfietsen en voor het laden en lossen van goederen, indien:

1. op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien;

2. nadere besluitvorming ten aanzien van het parkeerbeleid en/of parkeernormen aanleiding geeft om af te wijken van de in de bijlage van de regels opgenomen parkeernormen;

3. het voldoen aan de parkeernormen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit, tot welke bijzondere omstandigheden in elk geval worden gerekend een te verwachten meer dan gemiddeld aantal gehandicapte gebruikers of bezoekers van het gebouw."

7.2.    Met betrekking tot de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3813, oordeelt de Afdeling als volgt. In die uitspraak was een andere planregel aan de orde: "Bij de nieuwbouw van gebouwen dient te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid, zoals opgenomen in het ‘Parkeerbeleid gemeente Nieuwkoop 2015, uit Bijlage 2 van mei 2015 en vastgesteld door de raad op 17 september 2015. Indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met deze wijziging." De Afdeling heeft over die planregel overwogen dat anders dan artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro voorschrijft, in de planregel niet is aangegeven op de uitoefening van welke bevoegdheid artikel 16, lid 16.4.1, van de planregels betrekking heeft.

Artikel 24, onder c, van de regels van de beheersverordening is evenwel een gebruiksregel en niet een regel als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro, omdat deze regel geen betrekking heeft op de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid. Verder is in artikel 24, onder c, van de regels van de beheersverordening geen sprake van een zogenoemde "dynamische" verwijzing naar beleidsregels die geen deel uitmaken van de beheersverordening, maar naar parkeernormen en een kaart die in een bijlage bij de regels van de beheersverordening zijn opgenomen. Gelet hierop baat de verwijzing naar die uitspraak WP Retail niet.

7.3.    Voor zover WP Retail betoogt dat uit artikel 24, onder c, van de regels niet volgt wanneer in voldoende parkeergelegenheid moet worden voorzien vanwege de zinsnede: "indien de omvang of de bestemming van een gebouw en/of het terrein daartoe aanleiding geeft" overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1029 onduidelijk geacht wat bedoeld is met de zinsnede "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft" in een vergelijkbare planregel. Dit betekent dat WP Retail terecht betoogt dat artikel 24, onder c, van de regels in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en dat deze bepaling onverbindend moet worden geacht. Het college had de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwplan daaraan niet mogen toetsen. Dit betekent dat het bouwplan  niet in strijd is met deze regel, zodat geen omgevingsvergunning voor het afwijken van deze regel is vereist. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

Het betoog slaagt.

8.       Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet meer toe aan een bespreking van de hogerberoepsgrond van [appellant sub 1] die betrekking heeft op de overwegingen van de rechtbank waarin zij motiveert waarom in het licht van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 25.1, onder d, onder 2, van de beheersverordening de rechtsgevolgen van het besluit van 20 juli 2018 in stand kunnen worden gelaten.

Het toilet en de opslag in de kelder

9.       WP Retail betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van de kelder ten behoeve van horeca niet in strijd is met de beheersverordening. Daarbij wijst WP Retail erop dat ingevolge artikel 5.1 van de beheersverordening de in dat artikel onder a tot en met g genoemde functies uitsluitend zijn toegestaan op de begane grond (waaronder horeca in de categorie middelzwaar). Zoals volgt uit de laatste zinsnede van artikel 5.1 geldt die beperking volgens WP Retail echter niet voor de bij die functies behorende "gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen, groen, water, parkeervoorzieningen en overige voorzieningen".

In de kelder van het pand zijn een opslagruimte en het sanitair ten behoeve van de horeca-inrichting voorzien. De opslagruimte en de ruimte waarin het sanitair is voorzien, zijn volgens WP Retail aan te merken als bij de horeca-inrichting behorende voorzieningen. Nu in artikel 5.1 van de beheersverordening niet de beperking is opgenomen dat voor deze voorzieningen geldt dat zij uitsluitend op de begane grond mogen worden gerealiseerd, zijn de bij de horeca-inrichting behorende opslagruimte en het sanitair in de kelder toegestaan en hoefde daarvoor niet te worden afgeweken van de beheersverordening. In dit verband wijst WP Retail op de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1197.

9.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de opslagruimte en het sanitair in de kelder behoren bij de in het bouwplan voorziene horeca-inrichting op de begane grond. De rechtbank heeft overwogen dat het bouwplan tevens in het gebruik van de kelder voor horecadoeleinden voorziet, omdat daarin onder meer het sanitair is voorzien dat door bezoekers van de horecavestiging zal worden gebruikt. Dit betekent volgens de rechtbank dat het bouwplan in zoverre niet in overeenstemming is met artikel 5.1 van de regels van de beheersverordening.

9.2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1197 overwogen dat, nu in de planregels niet expliciet is opgenomen dat voor de aan de orde zijnde voorzieningen geldt dat deze uitsluitend op de verdieping mogen worden gebouwd, de rechtbank volgens de Afdeling met juistheid heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bij "wonen gestapeld" behorende bergingen op de begane grond zijn toegestaan. In artikel 5.1 van de regels van de beheersverordening is met betrekking tot het begrip ‘overige voorzieningen’ niet de beperking opgenomen dat voor deze voorzieningen geldt dat zij uitsluitend op de begane grond mogen worden gerealiseerd. Omdat naar het oordeel van de Afdeling de bij de horeca-inrichting behorende opslagruimte en het sanitair in de kelder zijn aan te merken als "overige voorzieningen", zijn deze voorzieningen in de kelder niet in strijd met artikel 5.1 van de regels van de beheersverordening. Dat heeft de rechtbank niet onderkend. Dit betekent dat het voorliggende bouwplan op het punt van de opslag en het sanitair niet in strijd is met artikel 5.1 van de regels van de beheersverordening en er in zoverre ten onrechte een omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening is verleend.

Het betoog slaagt.

Conclusie

10.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Gelet op wat de Afdeling onder 7.3 en 8.2 heeft overwogen, is het incidenteel hoger beroep van WP Retail gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] gegrond verklaard, omdat volgens haar in het bestreden besluit een onjuiste wettelijke grondslag is vermeld voor het afwijken van artikel 24, onder c, van de regels van de beheersverordening. Zoals de Afdeling echter onder 7.3 heeft overwogen, is het bouwplan niet in strijd met deze regel en is geen omgevingsvergunning voor het afwijken daarvan vereist. Daarom zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 20 juli 2018 ongegrond verklaren. Dit betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft.

Proceskosten

11.     Het college moet de proceskosten van WP Retail vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van WP Retail Invest Duinzigt C.V. gegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 januari 2020 in zaak nr. 18/5921;

IV.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;

V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van in verband met de behandeling van het hoger beroep bij WP Retail Invest Duinzigt C.V. opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan WP Retail Invest Duinzigt C.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021

288-866.

Bijlage

Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, voor zover hier van belang, luidt:

"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening,"

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, voor zover hier van belang, luidt:

"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

[…]

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen;"

Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:

"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;"

Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) luidt:

"Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:

a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels;

[…]"

Ingevolge de beheersverordening "Benoordenhout Noord-Oost" is aan de percelen de bestemming "Gemengd" toegekend.

Artikel 5.1 van de regels van de beheersverordening luidt:

"De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. detailhandel, uitsluitend op de begane grond;

b. dienstverlening, uitsluitend op de begane grond;

c. horeca in de categorie middelzwaar, uitsluitend ter plaatse van het winkelcentrum aan het Willem Royaardsplein tot een maximum van zes vestigingen, uitsluitend op de begane grond;

d. kantoor, uitsluitend op de begane grond;

e. maatschappelijk, uitsluitend op de begane grond;

f. sport, uitsluitend op de begane grond;

g. wonen, uitsluitend op de verdiepingen;

één en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen, groen, water, parkeervoorzieningen en overige voorzieningen."

Artikel 1.36 luidt:

"horeca-inrichting:

a. een inrichting geheel of gedeeltelijk gericht op het bedrijfsmatig verstrekken van bereide gerechten, of dranken, al dan niet ter plaatse te nuttigen en/of het aanvullend aanbieden van vermaak;

b. een inrichting gericht op het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie, een (studenten)sociëteit, een automatenhal, een ontmoetingscentrum, een feestzaal/partycentrum en een hotel, waaronder bed & breakfast maken geen onderdeel uit van de bij deze definitie behorende categorie-indeling en de 'Staat van Horeca-categorieën', tenzij in de bestemmingsomschrijving van het betreffende artikel anders is bepaald. Dit geldt ook voor inrichtingen waar horeca in ondergeschikte zin plaatsvindt. Binnen deze definitie worden, gebaseerd op de staat van horeca-categorieën opgenomen als bijlage Staat van Horeca-categorieën bij deze regels, de volgende categorieën horeca-inrichtingen onderscheiden:

[…]

categorie middelzwaar:

horeca-inrichtingen, waaraan blijkens de bij deze regels behorende 'Staat van Horeca-categorieën' de categorie middelzwaar wordt toebedeeld. De openingstijden liggen van maandag tot en met woensdag en zondag tussen 07.00 en 02.00 uur en donderdag tot en met zaterdag tussen 07.00 en 02.30 uur. Het betreft horeca-inrichtingen, waarbij de exploitatie onder andere gericht is op: het nuttigen van ter plaatse bereide etenswaren. Alcoholische dranken worden slechts ondersteunend aan de maaltijd geschonken, of; het verstrekken van niet-alcoholische dranken, of; het verstrekken van alcoholische dranken voor zover de openingstijden zijn beperkt tot 23.00 uur, of; het aanbieden van vermaak voor zover de openingstijden zijn beperkt tot 23.00 uur. Een horecavorm die binnen deze categorie valt is onder andere een restaurant.

[…]"

Artikel 24, onder c, luidt:

"Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet volgens de parkeernormen en kaart zoals opgenomen in de bijlage van de regels ten behoeve van het parkeren of stallen van personenauto's ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort;"