Uitspraak 202001283/1/R4
202001283/1/R4.
Datum uitspraak: 14 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats], en anderen (hierna: [appellante] en anderen),
appellanten,
en
de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (hierna: de ANVS),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2019 heeft de ANVS aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Kernenergiewet verleend voor het verrichten van handelingen ten behoeve van ontmanteling van (delen van) mijnbouwinstallaties en onderhoud van mijnbouwinstallaties en/of daarmee samenhangend equipement ten behoeve van hergebruik met materialen met van nature voorkomende radionucliden op onder meer het perceel [locatie] te Vlaardingen.
Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.
De ANVS heeft een verweerschrift ingediend.
De ANVS heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 25 mei 2021, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en de ANVS, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde B], zijn verschenen. Verder is op de zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en mr. R.P. Gasseling, advocaat te Rotterdam, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [vergunninghoudster] heeft op 15 mei 2017 bij de ANVS een aanvraag ingediend voor een vergunning om het voorhanden hebben en het kunnen verrichten van handelingen met materialen die mogelijk zijn verontreinigd met "NORM" (Naturally Occurring Radioactive Materials). Die verontreinigde materialen zijn afkomstig van met name mijnbouwinstallaties die [vergunninghoudster] wenst te ontmantelen dan wel wenst te onderhouden. De ANVS heeft naar aanleiding van deze aanvraag een ontwerpvergunning van 14 december 2017 tot en met 24 januari 2018 ter inzage gelegd. Nadat zienswijzen over de ontwerpvergunning naar voren zijn gebracht, is een tweede ontwerpvergunning van 15 mei 2019 tot en met 25 juni 2019 ter inzage gelegd. Vervolgens heeft de ANVS aan [vergunninghoudster] op 10 juli 2019 een vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, van de Kernenergiewet en de artikelen 3.5 en 3.8, eerste tot en met het derde lid, van het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (hierna: het Bbs) verleend.
2. [appellante] en anderen zijn bedrijven die zijn gevestigd in de buurt van [vergunninghoudster] op hetzelfde bedrijventerrein in Vlaardingen. Zij zijn het niet eens met de verleende vergunning. Zij vrezen dat de vergunde werkzaamheden met radioactieve stoffen ernstige gevolgen voor de omgeving zullen hebben.
3. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Ontvankelijkheid
4. [vergunninghoudster] heeft ter zitting naar voren gebracht dat [appellante] en anderen niet-ontvankelijk zijn in hun beroep, omdat zij hun beroepschrift buiten de daarvoor geldende termijn van zes weken hebben ingediend. Dat de ANVS het besluit van 10 juli 2019 niet aan [appellante] en anderen heeft toegezonden, betekent volgens [vergunninghoudster] niet dat zij verschoonbaar te laat beroep hebben ingesteld.
4.1. [appellante] en anderen hebben tegen de ontwerpvergunning een zienswijze ingediend. Tussen partijen is niet in geschil dat de ANVS het besluit van 10 juli 2019 niet aan [appellante] en anderen heeft toegezonden. Evenmin is in geschil dat het beroepschrift van [appellante] en anderen buiten de beroepstermijn van zes weken is ingediend.
Uit artikel 3:43, eerste lid, in samenhang met artikel 3:44, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat het bestuursorgaan gehouden is tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van het besluit mededeling te doen aan degenen die bij de voorbereiding ervan hun zienswijze naar voren hebben gebracht. Die mededeling vindt onder meer plaats door het toezenden van een exemplaar van het besluit aan degenen die een zienswijze naar voren hebben gebracht. De ANVS heeft niet voldaan aan deze verplichting. Omdat [appellante] en anderen deze mededeling niet hebben ontvangen, kan het niet tijdig instellen van beroep hen redelijkerwijs niet worden verweten. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat [appellante] en anderen binnen twee weken nadat zij op de hoogte zijn geraakt van het besluit van 10 juli 2019 beroep hebben ingesteld. Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de beroepstermijn verschoonbaar is. Het beroep is daarom ontvankelijk.
Onduidelijkheid aantal installaties
5. [appellante] en anderen betogen dat niet duidelijk is wat de omvang van de vergunde werkzaamheden is. In het besluit van 10 juli 2019 staat onder 1.1.1 dat maximaal zeven installaties op jaarbasis ontmanteld mogen worden, terwijl in de reactie op de zienswijze een maximum van zes installaties wordt genoemd. Omdat onzekerheid bestaat over de beperkingen van de vergunning, kan de vergunning niet in stand blijven, aldus [appellante] en anderen.
5.1. [appellante] en anderen wijzen op het feit dat in de reactie van de ANVS op de door hen ingediende zienswijze staat dat een maximum aantal van zes installaties per locatie mag worden ontmanteld. Dat aantal is gebaseerd op het ontwerpbesluit van 13 december 2017. In het ontwerpbesluit is nog uitgegaan van maximaal twee keer zes te ontmantelen installaties per locatie per jaar, omdat in dat ontwerpbesluit een onderscheid werd gemaakt tussen de te verwerken installaties uit het binnenland en uit het buitenland. In het besluit van 10 juni 2019 is dat onderscheid echter niet meer gemaakt en is het maximum aantal te ontmantelen installaties per locatie op zeven vastgesteld. Gelet op 1.1.1, onder a, van dat besluit is het duidelijk dat het aantal van zeven per locatie het vergunde aantal is.
Het betoog slaagt niet.
Rekenmethode
6. [appellante] en anderen betogen dat de maximale stralingsdosis afkomstig van de aan [vergunninghoudster] vergunde activiteiten niet juist is berekend. Daartoe voeren zij aan dat de ANVS bij de berekening van de Actuele Individuele Dosis (hierna: de AID) ten onrechte geen rekening heeft gehouden met wat in de plantoelichting van het geldende bestemmingsplan "Maasoeverzone" over het Structuurplan Rivierzone 2004 staat. Ook is geen rekening gehouden met het voorbereidingsbesluit voor het "gebruik Wonen" van de raad van de gemeente Vlaardingen van 17 oktober 2019. Uit de plantoelichting en het voorbereidingsbesluit blijkt dat er plannen zijn om in de buurt van [vergunninghoudster] woningen te bouwen. Vanwege deze actuele plannen heeft de ANVS ten onrechte de correctiefactor voor belendende industrie toegepast.
6.1. Uit artikel 4.39 van de ANVS-verordening basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (hierna: de Verordening) volgt dat de rekenmethoden in bijlage 10 van de Verordening worden gebruikt om de effectieve dosis, bedoeld in artikel 4.29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Bbs, te toetsen aan de dosis genoemd in artikel 9.2, eerste lid, van het Bbs. In bijlage 10 van de Verordening staat in onderdeel 6.5.3 dat als in de omgeving niet wordt gewoond en dat gezien het bestemmingsplan ook niet mogelijk is, bij de berekening van de AID additionele correctiefactoren worden toegepast. In tabel 6.2 van bijlage 10 van de Verordening zijn Actuele Blootstelling Correctiefactoren (ABC-factoren) voor verschillende omgevingsbestemmingen opgenomen. Voor belendende industrieën is een correctiefactor van 0,2 opgenomen.
6.2. Bij de berekening van de AID heeft de ANVS een correctiefactor van 0,2 toegepast voor belendende industrieën, wat heeft geleid tot een AID van 0,024 millisievert per jaar. Anders dan [appellante] en anderen aanvoeren, hoefde de ANVS bij de berekening van de AID geen rekening te houden met mogelijke plannen om in de buurt van [vergunninghoudster] woningbouw te realiseren. Gelet op de tekst van bijlage 10 van de Verordening moet de ANVS, als in de omgeving feitelijk niet wordt gewoond en dat gezien het bestemmingsplan ook niet mogelijk is, bij de berekening van de AID de ABC-factoren toepassen. In de omgeving van [vergunninghoudster] zijn feitelijk alleen bedrijven gevestigd en uit het in het gebied geldende bestemmingsplan "Maasoeverzone" volgt dat in die omgeving ook alleen bedrijven zijn toegestaan. Dat betekent dat de ANVS terecht de correctiefactor voor belendende industrieën heeft toegepast.
Voor zover [appellante] en anderen vrezen voor het welzijn van hun werknemers, overweegt de Afdeling dat de ANVS ter zitting heeft toegelicht dat om te bepalen of straling onder de wettelijk toegestane norm blijft, op de meest ongunstige plek wordt getoetst, namelijk op een plek zo dicht mogelijk bij de bron waar leden van de bevolking nog kunnen komen. In dit geval was dat het hek rondom de inrichting. Als de straling op dat punt al lager is dan is toegestaan, dan kan de straling na dat punt alleen maar nog lager zijn, omdat straling afneemt met het kwadraat van de afstand, aldus de ANVS. Ook in hetgeen [appellante] en anderen naar voren hebben gebracht inzake het welzijn van hun werknemers is gelet hierop geen reden gelegen waarom de ANVS niet van de toegepaste stralingsnorm mocht uitgaan.
Het betoog slaagt niet.
Milieueffectrapportage
7. [appellante] en anderen betogen dat het besluit van 20 maart 2019, waarin de ANVS zich op het standpunt heeft gesteld dat geen milieueffectrapport (hierna: MER) hoeft te worden opgesteld, niet aan het besluit van 10 juli 2019 ten grondslag kan worden gelegd. Zij voeren hiertoe aan dat in strijd met artikel 7.17, derde lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer niet alle relevante criteria van bijlage III van Richtlijn 2011/92/EU (PbEU 2012, L 26; hierna: de m.e.r.-richtlijn) zijn benoemd en besproken in het besluit van 20 maart 2019. In het bijzonder wijzen zij erop dat geen rekening lijkt te zijn gehouden met de cumulatie met andere bestaande activiteiten van [vergunninghoudster], terwijl daar bij het beoordelen of een MER moet worden opgesteld wel rekening mee moet worden gehouden, aldus [appellante] en anderen.
7.1. Niet in geschil is dat de activiteiten waarvoor aan [vergunninghoudster] vergunning is verleend, vallen onder categorie D23.2 van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit m.e.r), zodat op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. voor de activiteiten een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Het is, gelet op artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, aan het bevoegd gezag om te beoordelen of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit een MER moet worden gemaakt vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben. Hiervoor moet op grond van artikel 7.17, derde lid, van de Wet milieubeheer rekening worden gehouden met de relevante criteria die zijn opgenomen in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. Het vierde lid van dat artikel bepaalt dat het bevoegd gezag in de motivering van zijn beslissing verwijst naar die relevante criteria. In bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn zijn de kenmerken van de projecten, de plaats van de projecten en de kenmerken van het potentiële effect als criteria genoemd. Bij het criterium kenmerken van de projecten moet onder meer de cumulatie met andere bestaande en/of goedgekeurde projecten in aanmerking worden genomen.
7.2. [vergunninghoudster] heeft op 19 december 2018 een Aanmeldingsnotitie als bedoeld in artikel 7.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer ten behoeve van hun locatie in Vlaardingen bij de ANVS ingediend. De ANVS heeft in het besluit van 20 maart 2019 geconcludeerd dat uit de inhoudelijke beoordeling blijkt dat geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten zijn als gevolg van de voorgenomen activiteiten en dat daarom geen MER hoeft te worden opgesteld.
7.3. In de motivering van het besluit van 20 maart 2019 is aandacht besteed aan de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van de potentiële effecten. In dat besluit is gemotiveerd uiteengezet waarom geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten zijn als gevolg van de voorgenomen activiteiten. Daarbij is ook aandacht besteed aan de cumulatie met andere projecten door de gevolgen van de vergunde activiteiten in relatie met de al bestaande activiteiten in de omgeving en van [vergunninghoudster] zelf in aanmerking te nemen. De ANVS heeft hierover ter zitting nog toegelicht dat hoewel de m.e.r.-beoordelingsplicht is gebaseerd op de behandeling en de opslag van radioactief afval, het ook naar de samenhang met andere activiteiten heeft gekeken voor zover die samenhang aan de orde is. In het besluit van 20 maart 2019 staat dat op de locatie en in de directe omgeving geen cumulatie met andere activiteiten met ioniserende straling bestaat. De ANVS heeft daarover toegelicht dat, zoals ook volgt uit het besluit van 10 juli 2019, opslag van de afvalstoffen plaatsvindt in een speciaal daarvoor ingerichte opslagplaats of op een afgescheiden deel van de locatie.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellante] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat niet alle relevante criteria als genoemd in bijlage III van de m.e.r.-richtlijn, en in het bijzonder de cumulatie met andere projecten, toereikend zijn beoordeeld in de uitgevoerde m.e.r-beoordeling. De ANVS heeft daarom het besluit van 20 maart 2019 aan het besluit van 10 juli 2019 ten grondslag mogen leggen. [appellante] en anderen hebben verder niet geconcretiseerd welke aspecten desondanks onvoldoende bij die beoordeling zijn betrokken. Dat niet alle aspecten behorend bij de criteria, zoals die zijn opgenomen in bijlage III van de m.e.r.-richtlijn, met aparte kopjes in de motivering zijn genoemd, doet er niet aan af dat aan die aspecten aandacht is besteed. Het besluit van 20 maart 2019 is voldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. De ANVS hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
457-971.
BIJLAGE
Kernenergiewet
Artikel 29
1 Het is verboden zonder vergunning van de Autoriteit bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen radioactieve stoffen of in daarbij aan te wijzen gevallen radioactieve stoffen te bereiden, te vervoeren, voorhanden te hebben, toe te passen, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen, dan wel zich daarvan te ontdoen.
[…].
Artikel 37
1 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regelen worden gesteld betreffende het meten van doses ioniserende straling en het bepalen van radioactieve besmetting, zomede betreffende de registratie daarvan.
[…].
Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming
Artikel 3.7
Een vergunning wordt geweigerd indien:
[…]
b. voor een lid van de bevolking dat zich op enig punt buiten de locatie bevindt, als gevolg van de handeling waarop de aanvraag betrekking heeft en ten gevolge van alle toegestane handelingen die onder verantwoordelijkheid van de ondernemer worden verricht, een effectieve dosis van 0,1 millisievert in een kalenderjaar wordt overschreden of kan worden overschreden;
[…].
Artikel 4.29
1. Bij verordening van de Autoriteit worden methoden aangewezen of vastgesteld:
a. ter bepaling van de omgevingsdosisequivalenten;
b. ter bepaling van de equivalente en de effectieve doses, met inachtneming van passende standaardwaarden en standaardrelaties;
[…]
2. Bij de verordening kunnen in elk geval:
a. methoden worden aangewezen voor de wijze waarop de in het eerste lid, onder b, bedoelde doses worden getoetst aan de in dit besluit opgenomen dosislimieten, dosisbeperkingen of referentieniveaus;
[…].
Artikel 9.1
1. Dosislimieten voor blootstelling van leden van de bevolking als bedoeld in het tweede of derde lid hebben betrekking op de som van de jaarlijkse blootstellingen van een lid van de bevolking ten gevolge van alle ingevolge dit besluit toegestane handelingen.
[…].
Artikel 9.2
1. De ondernemer zorgt ervoor dat voor een lid van de bevolking als gevolg van handelingen als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, die onder zijn verantwoordelijkheid worden verricht, op enig punt buiten de locatie ten gevolge van die handelingen een effectieve dosis van 0,1 millisievert in een kalenderjaar niet wordt overschreden.
[…].
ANVS-verordening basisveiligheidsnormen stralingsbescherming
Artikel 4.37
Bij de bepaling van de omgevingsdosisequivalenten, de equivalente en effectieve dosis, bedoeld in artikel 4.29, eerste lid, onderdelen a en b, van het besluit, wordt gebruik gemaakt van de rekenregels, opgenomen in de onderdelen 2, 3 en 4 van bijlage 10 en, in gevallen als aangegeven in onderdeel 5.1 van bijlage 10, onderdelen 5 en 6.
Artikel 4.39
De omgevingsdosisequivalenten, de equivalente en effectieve dosis, bedoeld in artikel 4.29, eerste lid, onderdelen a en b, van het besluit, worden getoetst aan de dosis, genoemd in de artikelen 9.2 en 9.4 van het besluit, overeenkomstig de methoden die zijn aangegeven in onderdelen 3.3, 4.3, 4.4, 5, 6 en 7 van bijlage 10.
Bijlage 10. behorende bij artikelen 4.37 tot en met 4.39
[…]
6.5.3. Berekening van de actuele dosis AID
[…]
Indien er sprake is van bewoning of, gezien het bestemmingsplan, bewoning mogelijk is, is AID gelijk aan MID. Indien er geen sprake is van bewoning (en deze volgens het bestemmingsplan ook niet mogelijk is), dan worden bij de berekening van AID andere of additionele correctiefactoren toegepast ten opzichte van MID. AID zal in dit geval kleiner zijn dan MID.
De berekening van AID geschiedt analoog aan die van MID, waarbij echter voor die individuele dosisbijdragen die niet het gevolg zijn van blijvende besmetting van het milieu, rekening wordt gehouden met het feitelijke huidige gebruik van de omgeving. Hiervoor komen de dosisbijdragen in aanmerking die het gevolg zijn van besmetting in de lucht (zoals inhalatie) of van de aanwezigheid van een stralende vaste bron. Voor deze bijdragen wordt verondersteld dat zij niet meer bestaan indien de bron geen emissies meer veroorzaakt.
[…]
Actuele Blootstelling Correctiefactoren (ABC-factoren)
De hiervoor genoemde doses zijn direct evenredig aan de blootstellingduur. Als er ter plaatse niet gewoond wordt, zal de feitelijke blootstellingduur korter zijn dan bij bewoning. Om daarmee rekening te houden wordt een correctiefactor toegepast, de Actuele Blootstelling Correctiefactor (ABC factor) genoemd.
In tabel 6.2 worden de ABC factoren gegeven voor verschillende bestemmingen. Voor iedere beschouwde situatie dient de aangegeven waarde te worden gebruikt. Indien het feitelijk gebruik niet onder de in tabel 6.2 genoemde categorieën valt, dient een toepasselijke keuze te worden gemaakt uit de in de tabel vermelde waarden.
Bijlage III behorende bij Richtlijn 2011/92/EU (PbEU 2012, L 26)
[…]
1. Kenmerken van de projecten
De kenmerken van de projecten moeten in aanmerking worden genomen, en met name:
[…]
b) de cumulatie met andere bestaande en/of goedgekeurde projecten;
[…]
2. Locatie van projecten
[…]
3. Soort en kenmerken van het potentiële effect
[…].
Wet milieubeheer
Artikel 7.2
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
[…].
Artikel 7.16
1. Indien degene die een activiteit wil ondernemen, aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, voornemens is een verzoek in te dienen tot het nemen van een besluit als bedoeld in het vierde lid van dat artikel, deelt hij dat voornemen schriftelijk mee aan het bevoegd gezag.
[…].
Artikel 7.17
1. Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
[…]
3. Het bevoegd gezag neemt zijn beslissing op grond van de informatie, bedoeld in artikel 7.16, tweede en vierde lid, en houdt bij zijn beslissing rekening met:
a. voor zover relevant de resultaten van eerder uitgevoerde controles of andere beoordelingen van gevolgen voor het milieu;
b. de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn.
4. In de motivering van zijn beslissing verwijst het bevoegd gezag in ieder geval:
a. naar de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn.
b. indien is beslist dat er geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt, naar de kenmerken en maatregelen, bedoeld in 7.16, vierde lid, die aan deze beslissing ten grondslag hebben gelegen of mede ten grondslag hebben gelegen en, met het oog daarop, op welk moment de maatregelen gerealiseerd dienen te zijn.
[…].
Besluit milieueffectrapportage
Artikel 2
[…]
2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
[…].
Bijlage behorende bij het Besluit milieueffectrapportage
[…]
Onderdeel D. Activiteiten, plannen en besluiten, ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.16 tot en met 7.20 van de wet van toepassing is
[…]
D23.2 De oprichting, wijziging of uitbreiding van één of meer met elkaar samenhangende installaties voor de behandeling en de opslag van radioactief afval, anders dan bedoeld in D23.1.
[…].