Uitspraak 202004842/1/R3

202004842/1/R3.
Datum uitspraak: 7 juli 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

[appellant], wonend te Deventer,

appellant,

en

de raad van de gemeente Deventer,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 1 juli 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen deel A" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Deventer, en de raad, vertegenwoordigd door ing. S. Hendriks-Klaver en E.M. Busman MSc, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       Artikel 8:51d van de Awb luidt, voor zover thans van belang: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."

INLEIDING

2.       Het plan voorziet voor het grootste deel van de gronden in een actuele planologisch-juridische regeling. Daarnaast voorziet het plan onder meer in een uitbreiding van de gebruiksfuncties van de agrarische gronden van het evenemententerrein Roland Holstlaan ten behoeve van extensieve dagrecreatie.

3.       [appellant] woont aan de [locatie] te Deventer tegenover het evenemententerrein Roland Holstlaan. Hij kan zich niet verenigen met de uitbreiding van de gebruiksfunctie van de agrarische gronden en de planregels over evenementen op dit evenemententerrein.

TOETSINGSKADERS

4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8858, ligt het op de weg van de raad om te beoordelen of een bestemming die evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt acceptabel is. Ook dient de raad over het toegestane aantal evenementen per jaar, de soorten evenementen en de maximale bezoekersaantallen regels te stellen voor zover dit uit het oogpunt van ruimtelijke aanvaardbaarheid op een locatie van belang is. Deze beoordeling is een andere dan die op grond waarvan, in een concreet geval, voor een evenement al dan niet een vergunning wordt verleend.

UITBREIDING GEBRUIKSFUNCTIES AGRARISCHE GRONDEN TEN BEHOEVE VAN EXTENSIEVE DAGRECREATIE

6.       [appellant] kan zich niet verenigen met de uitbreiding van de gebruiksfuncties van de agrarische gronden van het evenemententerrein Roland Holstlaan ten behoeve van extensieve dagrecreatie.

[appellant] voert aan dat het gebruik van de desbetreffende gronden voor extensieve dagrecreatie zijn woon- en leefklimaat aantast, omdat hij in het verleden overlast heeft ondervonden bij het gebruik van de gronden vanwege geluidsoverlast door het vliegen met drones en het rijden met radiografisch bestuurbare auto’s. De omstandigheid dat in de begripsomschrijving van het begrip "extensieve dagrecreatie" niet-gemotoriseerde recreatieve activiteiten zijn uitgesloten doet daar niet aan af, aldus [appellant]. [appellant] stelt dat het handhaven van deze planregel in de praktijk namelijk niet mogelijk is.

Verder wijst [appellant] erop dat uit de nota van zienswijzen volgt dat de desbetreffende gronden door middel van een hekwerk zullen worden afgesloten en dus niet toegankelijk zijn voor extensieve dagrecreatie. Volgens [appellant] is het hekwerk ten onrechte niet door middel van een voorwaardelijke verplichting in de planregels verzekerd, waardoor de gronden ten onrechte wel vrij toegankelijk zullen zijn.

6.1.    De raad stelt in zijn verweerschrift dat met het bestreden plan verschillende plannen samen zijn gevoegd en dat het gelet hierop onvermijdelijk is dat op enkele locaties planologische mogelijkheden zijn verruimd en op andere locaties de mogelijkheden juist zijn beperkt. De raad stelt dat het medegebruik van agrarische gronden ten behoeve van extensieve dagrecreatie op alle gronden met een agrarische functie mogelijk is, zowel in de stad als in het buitengebied. De onderhavige locatie ligt nabij en sluit zelfs aan op het buitengebied, waaronder de uiterwaarden van de IJssel, aldus de raad. Deze gronden worden nu al gebruikt voor extensieve dagrecreatie zoals wandelen, fietsen en vissen. De raad stelt dat deze activiteiten geen overlast veroorzaken. In dat kader stelt de raad ook dat het bieden van mogelijkheden voor extensieve dagrecreatie aansluit bij de ambities van de gemeente Deventer en verwijst daarbij naar het lokale gezondheidsbeleid en de Omgevingsvisie.

6.2.    Aan de gronden van het evenemententerrein Roland Holstlaan is onder meer de bestemming "Agrarisch" toegekend. Artikel 4.1, van de planregels luidt: "Ter plaatse van de functie Agrarisch is toegelaten:

a. grondgebruik ten dienste van de uitoefening van een agrarisch bedrijf zoals genoemd in artikel 1.7 onder a, b, e, f en g;

b. het weiden van vee en het verbouwen van gewassen anders dan in het kader van de uitoefening van een agrarisch bedrijf, met dien verstande dat volkstuincomplexen niet zijn toegelaten;

c. extensieve dagrecreatie;

met de daarbij behorende voorzieningen."

Artikel 1.52, van de planregels luidt: "Extensieve dagrecreatie:

niet-gemotoriseerde recreatieve activiteiten, zoals wandelen, fietsen, skaten, paardrijden, vissen, zwemmen, natuurobservatie en natuurspeelplaatsen."

6.3.    Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de angst van [appellant] zit in de mogelijke en in het verleden ervaren overlast van drones en radiografisch bestuurbare auto’s. In de begripsomschrijving van het begrip "extensieve dagrecreatie" in artikel 1.52 van de planregels staat expliciet dat enkel niet-gemotoriseerde activiteiten zijn toegestaan. Als niet wordt voldaan aan deze voorwaarde kan [appellant] desgewenst een verzoek om handhaving indienen bij het bevoegd gezag. Kwesties van handhaving kunnen niet in deze procedure, maar in een handhavingsprocedure aan de orde worden gesteld.

Het betoog faalt.

6.4.    Voor zover [appellant] betoogt dat er een voorwaardelijke verplichting voor een hekwerk moet worden opgenomen in het bestreden plan, overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting is gebleken dat er op dit moment om het evenemententerrein een hekwerk staat en dat de gronden van het evenemententerrein in eigendom zijn van de gemeente Deventer. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad een voorwaardelijke verplichting voor het hekwerk rondom het evenemententerrein had moeten opnemen. [appellant] wil een voorwaardelijke verplichting voor een hekwerk opdat overlastgevende activiteiten op het evenemententerrein worden voorkomen. In de nota van zienswijzen stelt de raad dat het evenemententerrein buiten de georganiseerde evenementen in principe niet vrij toegankelijk is en dat het terrein is afgesloten en afgesloten blijft door middel van een hekwerk. De raad stelt verder dat de toevoeging van de functie extensieve dagrecreatie op deze locatie niet zal leiden tot overlast en hij daarom geen reden ziet om een voorwaardelijke verplichting voor een hekwerk in het bestreden plan op te nemen. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat hij het niet noodzakelijk acht voor de aanvaardbaarheid van het plan om een voorwaardelijke verplichting op te nemen over het hekwerk rondom het evenemententerrein Roland Holstlaan, omdat bij illegale activiteiten op het evenemententerrein een verzoek tot handhaving kan worden ingediend. Het gaat daarom volgens de raad te ver gaat om een voorwaardelijke verplichting voor een hekwerk in de planregels op te nemen.

Op grond van deze argumenten heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting ten aanzien van een hekwerk om het evenemententerrein.

Het betoog faalt.

PLANREGELING FUNCTIEAANDUIDING "OVERIGE ZONE - EVENEMENTENLOCATIE ROLAND HOLSTLAAN"

7.       [appellant] voert aan dat de planregels van de functieaanduiding "overige zone - evenementenlocatie Roland Holstlaan" rechtsonzeker zijn en volgens hem onder andere moeten worden aangevuld met de gemaakte afspraken in het convenant van 17 juli 2019 dat is gesloten tussen de bewoners en de gemeente Deventer.

8.       De raad stelt in zijn verweerschrift dat de planregels voor het evenemententerrein zijn overgenomen uit het vorige bestemmingsplan voor deze locatie, omdat er geen omstandigheden zijn die hebben geleid tot het wijzigen van de situatie ter plaatse en dat er dus ook geen aanleiding is geweest tot het opnieuw onderzoeken van de aanvaardbaarheid van de planregels.

9.       Aan de gronden van het evenemententerrein Roland Holstraat is onder meer de functieaanduiding "overige zone - evenementenlocatie Roland Holstlaan" toegekend. Artikel 270.1, van de planregels luidt:

"Ter plaatse van de gebiedsaanduiding evenementenlocatie Roland Holstlaan is, naast de andere daar toegelaten functies, toegelaten:

a. evenementen;

1. het gebruik van het evenemententerrein mag niet leiden tot een onevenredige aantasting van de woonsituatie, de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en de parkeersituatie.

2. verder geldt het volgende:

3. in aanvulling op het bepaalde in 270 onder 2 mag het verschil tussen de gemeten dB(C) waarde en de gemeten dB(A) waarde op maximaal 25 meter afstand van de luidsprekers maximaal 15 dB(A) bedragen."

Artikel 270.2, van de planregels luidt:

"a. Ter plaatse van de aanduiding 'evenementenlocatie Roland Holstlaan' gelden de volgende regels:

270.2.1 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde

a. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde mag niet meer dan 3 m bedragen."

Artikel 1.15, van de planregels luidt: "Evenement: een publieke activiteit met een tijdelijk, plaatsgebonden en van het reguliere gebruik afwijkend karakter, plaatsvindend in de openlucht, binnen gebouwen of in tijdelijke onderkomens en in het algemeen bedoeld ter ontspanning en/of vermaak, waaronder begrepen commerciële, culturele, religieuze, recreatieve en/of sportieve of daarmee gelijk te stellen activiteiten zoals markten, braderieën, beurzen, kermissen, festiviteiten, wedstrijden, bijeenkomsten, festivals, en dergelijke, al dan niet in combinatie met ondergeschikte horeca."

Maximum aantal bezoekers

10.     [appellant] voert aan dat in artikel 270.1 van de planregels ten onrechte het maximum aantal bezoekers bij een groot evenement niet is begrensd.

10.1.  Uit artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels volgt dat een groot evenement maximaal 1 evenementdag per jaar mag duren en dat het maximaal aantal toegestane bezoekers meer dan 10.000 personen per dag mag zijn. De planregels bevatten geen beperkingen met betrekking tot het maximum aantal bezoekers voor grote evenementen. Op de zitting heeft de raad erkend dat er ten onrechte geen maximum aan het aantal bezoekers voor een groot evenement is gesteld. Gelet op het vorenstaande is het besluit wat betreft artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

Het betoog slaagt.

Tijdsduur evenement

11.     [appellant] voert aan dat in de planregels ten onrechte de eindtijd van een evenement niet is bepaald. Volgens [appellant] kan hij hierdoor niet alleen gedurende de dag- en avondperioden, maar ook in de nachtperiode worden blootgesteld aan de maximale geluidbelasting, waardoor een goed woon- en leefklimaat hierdoor niet is gewaarborgd. [appellant] stelt dat er ten onrechte geen maximale tijdsduur en eindtijden van evenementen in de planregels zijn opgenomen. In dit kader wijst [appellant] ook op de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1496, waaruit volgens hem volgt dat een bestemmingsplan voor evenementen waarin de maximale duur en de eindtijden van evenementen ontbreken ontoereikend gemotiveerd is.

11.1.  In artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels is opgenomen hoe lang een groot, middelgroot en klein evenement mogen duren, namelijk 8 uur, 8 uur respectievelijk 12 uur en 12 uur. De maximale tijdsduur in dagen is voor evenementen dus wel vastgelegd in de planregels. In zoverre faalt het betoog.

11.2.  De Afdeling stelt vast dat de raad niet heeft toegelicht waarom het niet nodig zou zijn om eindtijden voor evenementen in de planregels op te nemen. De raad heeft zich er geen rekenschap van gegeven dat het plan er niet aan in de weg staat dat evenementen, vanwege het ontbreken van een eindtijd ook in de nachtelijke uren kunnen plaatsvinden. Daarbij wijst de Afdeling erop dat gebleken is dat de raad wel belang lijkt te hechten aan eindtijden voor evenementen, omdat de raad in juli 2019 een convenant met omwonenden heeft gesloten, waarin in artikel 3, lid 3.4, is opgenomen dat het op- en afbouwen van evenementen zoveel mogelijk tussen 8:00 en 24:00 uur plaats dient te vinden. In dit kader merkt de Afdeling ook op dat het de raad vrij staat om af te wijken van de afspraken over eindtijden in het convenant mits hij nader motiveert waarom hiervan wordt afgeweken.

Gelet op het vorenstaande is het besluit wat betreft artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet afdoende gemotiveerd. In zoverre slaagt het betoog.

Op- en afbouwwerkzaamheden

12.     [appellant] voert aan dat het maximum aantal dagen dat een evenement mag duren met inbegrip van de op- en afbouwwerkzaamheden en pauze-dagen ten onrechte niet is vastgelegd in de planregels. Volgens [appellant] wordt hij hierdoor dus ook langer aan de maximale geluidbelasting blootgesteld dan gedurende de in het plan bij recht bepaalde 43 dagen per jaar.

12.1.  Artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels bevat geen beperkingen met betrekking tot het aantal dagen van op- en afbouwwerkzaamheden en de maximale geluidsbelasting van deze dagen. Omdat er gelet op wat is overwogen onder 11.2 geen eindtijden aan de evenementen zijn opgenomen in de planregels, is ook niet duidelijk of in ieder geval de afbouwactiviteiten voor evenementen tot in de nachtelijke uren mogen plaatsvinden. Daarbij wijst de Afdeling erop dat gebleken is dat de raad wel belang lijkt te hechten aan de tijden voor op- en afbouwwerkzaamheden gelet op artikel 3, lid 3.4, van het convenant waarin is opgenomen dat het op- en afbouwen van evenementen zoveel mogelijk tussen 8:00 en 24:00 uur plaats dient plaats te vinden. In dit kader merkt de Afdeling ook op dat het de raad vrij staat om af te wijken van de afspraken over eindtijden in het convenant mits hij nader motiveert waarom hiervan wordt afgeweken. Het is daarnaast ook niet duidelijk of het geluidniveau dat gepaard gaat met het op- en afbouwen van evenementen hoger mag zijn dan de toegestane geluidniveaus in de planregels. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat als het aantal op- en afbouwdagen van het aantal evenementdagen moet worden afgehaald er bijna geen evenementdagen meer overblijven. In dit kader merkt de Afdeling op dat de raad zou kunnen bezien of het aantal evenementdagen hetzelfde zou kunnen blijven, maar er wel een maximaal aantal op- en afbouwdagen met maximale geluidbelasting wordt bepaald, waarbij rekening wordt houden met omwonenden en mogelijke geluidshinder als gevolg van deze werkzaamheden.

Gelet op het vorenstaande is het besluit wat betreft artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet afdoende gemotiveerd.

Het betoog slaagt.

Meldingsplicht en extra regels omtrent de podiumopstelling en geluidsystemen

13.     [appellant] voert aan dat ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting in de planregels is opgenomen voor een meldingsplicht die ertoe strekt dat een organisator voorafgaand aan een evenement met behulp van een akoestisch onderzoeksrapport van een deskundige dient aan te tonen dat wordt voldaan aan de maximale geluidbelasting.

Verder stelt [appellant] dat er ten onrechte regels ontbreken over de podiumopstelling, geluidsystemen en de opstelling van de subwoofers voor middelgrote en grote evenementen. Hij wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1496, waaruit volgens hem blijkt dat de podiumopstelling ruimtelijk relevant is en daarom in de planregeling moeten worden betrokken.

13.1.  Ten aanzien van het betoog van [appellant] over de meldingsplicht overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat uit de planregels niet volgt dat organisatoren van evenementen voorafgaande aan het evenement een geluidsrapport moeten overleggen om inzichtelijk te maken dat zij kunnen voldoen aan de in de planregels opgenomen maximale geluidsbelasting. Op de zitting is gebleken dat er op dit moment geen duidelijkheid over is in hoeverre er in het kader van een evenementenvergunning wel van tevoren een geluidsonderzoek voor het desbetreffende evenement moet worden opgesteld en overgelegd. Mocht dit niet het geval zijn, dan zou pas tijdens het evenement in het kader van het toezicht, al dan niet na klachten van appellant of anderen, duidelijk worden of met de gekozen opzet de planregels kunnen worden nageleefd. Dat is onwenselijk, zowel voor de organisatoren en deelnemers als voor de derden die overlast ondervinden. De raad moet daarom nagaan of het noodzakelijk is dat organisatoren van evenementen in bepaalde gevallen van tevoren een geluidsonderzoek overleggen, opdat duidelijk is dat het te houden evenement kan voldoen aan de in de planregels opgenomen maximale geluidsbelasting voor evenementen. Zo nodig zou dit dan in het plan moeten worden gewaarborgd. Het betoog slaagt in zoverre.

13.2.  Ten aanzien van de stelling van [appellant] dat er planregels moeten worden gesteld over de podiumopstelling, geluidsystemen en de opstelling van subwoofers, overweegt de Afdeling als volgt. In artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels is de maximale geluidbelasting voor verschillende evenementen opgenomen. Een eventueel verplicht geluidsonderzoek als bedoeld in 13.1 zal uitwijzen of met de te gebruiken geluidsapparatuur bij een evenement en de opstelling van deze geluidsapparatuur kan worden voldaan aan de in de planregels gestelde maximale geluidsbelasting. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het plan zich niet leent om voorschriften aan de geluidapparatuur te stellen, maar dat dergelijke voorschriften in de evenementenvergunning kunnen worden opgenomen. Het betoog faalt in zoverre.

CONCLUSIE

14.     Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak:

- met inachtneming van wat is overwogen onder 10.1 alsnog in de planregels een maximum te stellen aan het aantal bezoekers voor een groot evenement;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 11.2 alsnog te motiveren of de eindtijden voor evenementen moeten worden gewaarborgd in de planregels en daarover een regeling in de planregels op te nemen;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 12.1 alsnog in de planregels te waarborgen wat de maximale duur en de maximale geluidsbelasting is bij op- en afbouwactiviteiten voor evenementen;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 13.1 na te gaan of het noodzakelijk is dat organisatoren van evenementen in bepaalde gevallen van tevoren een geluidsonderzoek overleggen, opdat duidelijk is dat het te houden evenement kan voldoen aan de in de planregels opgenomen maximale geluidsbelasting voor evenementen en dit zo nodig in de planregels te waarborgen.

De raad dient de Afdeling en de andere partij de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Het door het college te nemen gewijzigde of nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.

15.     Voor zover [appellant] op de zitting heeft gevraagd of er een voorlopige voorziening kan worden getroffen voor het evenement dat staat gepland op 4 juli 2021, waarbij verplicht wordt gesteld dat na moet worden gegaan of voor dat evenement wordt voldaan aan de maximale geluidsnormen op grond van artikel 270.1, aanhef en lid a, onder 2, van de planregels, overweegt de Afdeling dat zij geen aanleiding ziet om een voorlopige voorziening te treffen voor dit evenement. Op de zitting is gebleken dat het evenement al is gepland en de kaarten al zijn verkocht. De Afdeling acht het uit het oogpunt van de rechtszekerheid niet aanvaardbaar dat dat evenement wordt belast met extra verplichtingen.

16.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Deventer op:

- om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat is overwogen onder 10.1, 11.2, 12.1, 13.1 en 14 de daar omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Deventer van 1 juli 2020 te herstellen, en;

- de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.

Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2021

867