Uitspraak 201908196/1/A3

201908196/1/A3.
Datum uitspraak: 2 september 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

appellant,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 1 oktober 2019 in zaken nrs. 19/4244 en 19/4243 in het geding tussen:

[wederpartij] handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 23 april 2019 heeft de minister besloten het rapport ‘[bedrijf] Nederlandse jeugdhulp in Portugal. Toets kleinschalige jeugdhulp met verblijf’ van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de Inspectie), openbaar te maken.

Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 1 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 23 april 2019 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.P. Man en drs. H.A. Blomberg, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. R.L. de Graaff, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    [bedrijf] is een jeugdhulpaanbieder die onder meer jeugdhulp aanbiedt aan Nederlandse jongeren in Portugal. [wederpartij] is de eigenaar van [bedrijf]. Naar aanleiding van een aantal meldingen in 2018 over de kwaliteit van de door [bedrijf] geboden jeugdhulp heeft de Inspectie bij brief van 30 augustus 2018 enkele vragen aan [wederpartij] gesteld en hem verzocht om voor 19 september 2018 te reageren op de brief. [wederpartij] heeft bij brief van 3 oktober 2018 gereageerd op de vragen van de Inspectie. De Inspectie heeft [wederpartij] vervolgens schriftelijk enkele vragen gesteld en hem uitgenodigd voor een gesprek. Nadat dit gesprek heeft plaatsgevonden, is er een gespreksverslag opgesteld en is [wederpartij] de gelegenheid geboden hierop te reageren. [wederpartij] heeft bij brief van 23 januari 2019 gereageerd op dit gespreksverslag. De Inspectie heeft vervolgens zogeheten afsluitbrieven verstuurd aan de melders en medegedeeld dat hun melding niet nader onderzocht zal worden, omdat de Inspectie in breder verband onderzoek zal doen naar de kwaliteit van de door [bedrijf] aangeboden jeugdhulp.

In februari 2019 heeft de Inspectie gesprekken gevoerd met ouders, jongeren, inkooporganisatie en medewerkers van [bedrijf] en een inspectiebezoek gebracht aan [bedrijf]. De Inspectie heeft haar bevindingen in een conceptrapport opgenomen en deze voor een controle op feitelijke onjuistheden aan [wederpartij] toegezonden. De Inspectie heeft vervolgens de reactie van [wederpartij] verwerkt en het definitieve rapport op 23 april 2019 opgesteld.

Besluitvorming minister

2.    De minister heeft bij besluit van 23 april 2019 besloten het rapport openbaar te maken. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de Inspectie ingevolge artikel 9.7 van de Jeugdwet, in verbinding gelezen met artikel 3.1 van onderdeel III van de bijlage bij het Besluit toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet verplicht is om de in de wet aangewezen informatie openbaar te maken. Ter uitvoering van deze verplichting is de minister voornemens het toezichtrapport te plaatsen op zijn website, waar het rapport voor een periode van vijf jaar voor iedereen toegankelijk blijft.

In het besluit op bezwaar van 16 augustus 2019 heeft de minister het besluit tot openbaarmaking van het rapport gehandhaafd.

De aangevallen uitspraak

3.    De rechtbank heeft overwogen dat de voorzieningenrechter bij uitspraak van 6 juni 2019 heeft geoordeeld over deze zaak en dat zij de overwegingen van de voorzieningenrechter tot de hare maakt, behoudens voor zover daarvan wordt afgeweken. De rechtbank heeft vervolgens erop gewezen dat de voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat in deze zaak geen sprake is van een onderzoek naar aanleiding van een melding. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat de minister, gelet op het wettelijk kader, daarom gehouden was het toezichtrapport openbaar te maken. Dit kan anders zijn als sprake is van evidente feitelijke onjuistheden in de bevindingen en de conclusie door de minister in zijn onderzoeksrapport. Daarom staat thans alleen nog ter beoordeling of de minister aannemelijk heeft kunnen maken dat in het rapport geen evident feitelijke onjuistheden of evident onjuiste conclusies staan.

De rechtbank heeft hierover overwogen dat zij in hetgeen de minister naar voren heeft gebracht geen grond ziet voor het oordeel dat aannemelijk is geworden dat er geen evident feitelijke onjuistheden of evident onjuiste conclusies in het rapport zijn opgenomen. Ter zitting heeft de minister verwezen naar aan hem verstrekte bevindingen van zijn inspecteurs, waaronder gespreksverslagen, dossieronderzoek en werkaantekeningen, waarvan de stukken volgens de minister concluderend in het rapport zijn terecht gekomen. Daarbij heeft de minister een inhoudelijke toelichting gegeven op de interpretatie van de toepasselijke normen, zoals neergelegd in de Jeugdwet en toegelicht op welke punten [wederpartij] naar zijn mening niet volgens de normen heeft gehandeld. De minister heeft er op gewezen dat een en ander ook al bij eerdere gelegenheden aan [wederpartij] is uitgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze toelichting de minister niet baten, nu het bestreden besluit een voldoende en cruciale toelichting op het punt van ‘feitelijke onjuistheden in rapport’ ontbeert. De minister heeft er ten onrechte mee volstaan om dat punt in het bestreden besluit in een enkele zin weg te schrijven. Het bestreden besluit kan daarmee niet op juistheid worden getoetst. Daarmee is sprake van een motiveringsgebrek, aldus de rechtbank. Gelet op voorgaande kan niet worden beoordeeld of er een grondslag is om het onderhavige rapport openbaar te maken. De stelling van de minister dat [wederpartij] de mogelijkheid heeft om een reactie van maximaal 200 woorden te geven op het rapport en deze samen met het rapport te laten publiceren, is onvoldoende voor een ander oordeel, aldus de rechtbank.

4.    De rechtbank heeft gelet op het motiveringsgebrek het besluit op bezwaar van 16 augustus 2019 vernietigd en het besluit van 23 april 2019 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Hoger beroep minister

5.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn besluit op bezwaar wegens een motiveringsgebrek niet in stand kan blijven. Hij voert hiertoe het volgende aan. De Inspectie heeft een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van hulp aan jeugdigen door [bedrijf]. De inspectie heeft vervolgens in haar onderzoek de kwaliteit van jeugdhulp door [bedrijf] getoetst aan de verwachtingen die opgenomen zijn in het toetsingskader Verantwoorde Hulp voor Jeugd (hierna: VHJ) en het Afsprakenkader buitenlands zorgaanbod Jeugd (hierna: ABZJ). Om zorgvuldig onderzoek te doen heeft de Inspectie gesprekken gevoerd met de gedragswetenschapper van een gecertificeerde instelling, ouders, een oud-cliënt, een lid van de klachtencommissie van [bedrijf], medewerkers van een gecertificeerde instelling, medewerkers van twee inkopende gemeenten, medewerkers van een inkooporganisatie, [wederpartij] en een systeembegeleider van [bedrijf]. Ook zijn digitale dossiers van cliënten bekeken. De bevindingen van de Inspectie zijn in het onderzoeksrapport opgenomen. Vervolgens heeft de Inspectie op basis van haar bevindingen per verwachting beoordeeld of [bedrijf] eraan voldoet of niet. [bedrijf] voldeed ten tijde van het onderzoek aan 6 van de 30 getoetste verwachtingen uit het VHJ en 9 van de 23 getoetste normen uit het ABZJ. Dat [bedrijf] betwist dat niet aan de verwachting wordt voldaan, betreft een verschil van mening over het oordeel van de Inspectie, maar maakt niet dat de bevindingen evident onjuist zijn, aldus de minister.

6.    De minister betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet kan worden beoordeeld of er een grondslag is om het onderhavige rapport openbaar te maken. Hij voert aan dat de Inspectie ter zitting van de rechtbank haar standpunt heeft herhaald en het besluit op bezwaar heeft toegelicht. De rechtbank heeft ten onrechte geen acht geslagen op deze toelichting en heeft daarom nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand te laten, aldus de minister.

Wettelijk kader

7.    Artikel 9.1,eerste lid, van de Jeugdwet luidt: "Onverminderd artikel 36 van de Gezondheidswet heeft de Inspectie gezondheidszorg en jeugd tot taak het onderzoeken van de kwaliteit in algemene zin van:

a. de jeugdhulpaanbieders;

[…]"

Artikel 9.7, eerste lid, luidt: "De inspectie, bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, en de inspectie, bedoeld in artikel 9.1, tweede lid, maken, na een daartoe strekkend besluit van een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen bestuursorgaan, de bij die maatregel aan te wijzen onder haar berustende informatie openbaar inzake het toezicht en de uitvoering van de bij of krachtens deze wet gestelde regels, teneinde de naleving daarvan te bevorderen, het publiek inzicht te geven in de wijze waarop dat toezicht en die uitvoering worden verricht en wat de resultaten daarvan zijn. […]"

Het derde lid luidt: "Op grond van het eerste lid kan voor openbaarmaking worden aangewezen, informatie betreffende:

a. uitkomsten van controle en onderzoek en de daaraan ten grondslag liggende gegevens;

[…]"

Artikel 3.1 van onderdeel III van de bijlage bij het Besluit toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet luidt: "Openbaar te maken informatie:

a. schriftelijk vastgestelde documenten van met toezicht belaste ambtenaren van de IGJ of de IJenV, bevattende uitkomsten van controles en onderzoeken als bedoeld in artikel 9.7, derde lid, onderdeel a, van de Jeugdwet, verkregen in de uitoefening van hun taak, voor wat betreft het op de naleving van de onder 2 vermelde regelgeving, waarin het eindoordeel van die ambtenaren is neergelegd […]"

Beoordeling door de Afdeling

- toetsingskader -

8.    Nu dit de eerste zaak is bij de Afdeling waarbij ingevolge artikel 9.7 van de Jeugdwet, in verbinding gelezen met artikel 3.1 van onderdeel III van de bijlage bij het Besluit toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet, informatie openbaar wordt gemaakt, ziet de Afdeling aanleiding om met het oog op de rechtspraktijk het toetsingskader uiteen te zetten. Dit toetsingskader heeft betrekking op besluiten waarbij informatie openbaar wordt gemaakt over uitkomsten van controle en onderzoek en de daaraan ten grondslag liggende gegevens.

9.     De actieve openbaarmakingsregeling als bedoeld in artikel 9.7 van de Jeugdwet is op 1 februari 2019 ingevoegd bij de Wet 14 november 2016, Stb. 448 (Wijziging van de Gezondheidswet en de Wet op de jeugdzorg teneinde een mogelijkheid op te nemen tot openbaarmaking van informatie over de naleving en uitvoering van regelgeving, besluiten tot het opleggen van sancties daarbij inbegrepen). In de wetsgeschiedenis, Kamerstukken II, 2014-2015, 34111 nr. 3, is vermeld dat dit voorstel er in voorziet dat bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld welke van de door de wetgever aangegeven categorieën van informatie bekend gemaakt zullen worden. Het is daardoor de wetgever die de belangen van de ondertoezichtgestelden in het algemeen afweegt tegen andere belangen, en niet zoals geldt bij de Wob, door het bestuursorgaan per individueel geval. In de wetsgeschiedenis is voorts vermeld dat de vraag wat in de praktijk openbaar moet worden gemaakt niet is onderworpen aan een belangenafweging. Er zal slechts op basis van feitelijke criteria beoordeeld moeten worden welke informatie openbaar moet worden gemaakt. De openbaarmaking zal worden voorafgegaan door een besluit. Die besluiten hebben daarom een hoge mate van gebondenheid. Daarnaast vermeldt de wetsgeschiedenis dat, omdat de openbaarmaking niet onderworpen is aan belangenafweging, het in de lijn der verwachting ligt dat mogelijke geschillen zich zullen beperken tot de vraag of de te openbaren informatie correct is of niet en of tengevolge daarvan de openbaarmaking al dan niet kan plaatsvinden. Verder vermeldt de wetsgeschiedenis dat de rechter een besluit tot openbaarmaking in het kader van het recht op bescherming van persoonsgegevens te allen tijde kan toetsen aan artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

10.    De Afdeling stelt voorop dat de wetgever het van belang heeft geacht dat informatie van de toezichthouder over de naleving en uitvoering van regelgeving door aanbieders van jeugdhulp openbaar wordt gemaakt. Uit de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis volgt dat de toetsing van zo een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter slechts beperkt kan zijn tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. De waardering van feiten en oordelen daarover maken geen deel uit van de door de bestuursrechter te verrichten toetsing evenmin als conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd. Een belangenafweging is niet aan de orde behoudens voor zover het gaat om persoonsgegevens die in het openbaarmakingsbesluit zijn vermeld. In dat geval dient in het kader van artikel 8 van het EVRM te worden beoordeeld of de voorgenomen openbaarmaking geen ontoelaatbare inbreuk maakt op de in dit artikel vervatte bescherming van het privéleven.

11.    Met inachtneming van het onder 10 opgenomen toetsingskader, komt de Afdeling in deze zaak tot de volgende beoordeling.

12.    In het bezwaarschrift heeft [bedrijf] uitgebreid weergegeven welke feitelijke onjuistheden volgens haar in het rapport staan vermeld. In het besluit op bezwaar heeft de minister slechts volstaan met de opmerking dat [bedrijf] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er evidente onjuistheden in het rapport staan. Dat [bedrijf] van mening verschilt met de Inspectie over de conclusies die volgen uit het rapport, maakt volgens de minister niet dat er sprake is van evidente onjuistheden, aldus de minister.

Nu [bedrijf] in het bezwaarschrift concreet heeft aangevoerd dat voor de vaststellingen in het rapport een onvoldoende feitelijke basis aanwezig is, diende de minister hierop gemotiveerd in te gaan, hetgeen niet is gebeurd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het besluit op bezwaar om die reden een motiveringsgebrek heeft. De rechtbank heeft daarom terecht het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 16 augustus 2019 vernietigd. Anders dan de minister betoogt, bestond geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten nu in het verweerschrift bij de rechtbank noch ter zitting van de rechtbank alsnog een voldoende motivering is gegeven.

De Afdeling is echter wel van oordeel dat de rechtbank de minister de gelegenheid had moeten geven een nieuw besluit op bezwaar te nemen nu het hier een motiveringsgebrek betreft dat zich er naar zijn aard voor leent om in eerste instantie door de minister te worden hersteld. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte het besluit van 23 april 2019 herroepen en in zoverre ten onrechte haar uitspraak in de plaats gesteld van het vernietigde besluit.

Het betoog slaagt in zoverre.

13.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 23 april 2019 heeft herroepen en heeft bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. De minister dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

14.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 1 oktober 2019 in zaken nrs. 19/4244 en 19/4243, voor zover de rechtbank het besluit van 23 april 2019 heeft herroepen en heeft bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

III.    bevestigt die uitspraak voor het overige;

IV.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020

818.