Uitspraak 201508848/1/A1

201508848/1/A1.
Datum uitspraak: 1 juni 2016

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de vereniging Vereniging Bomenbelang, gevestigd te Vorden, gemeente Bronckhorst,
appellante,

en

1. de minister van Infrastructuur en Milieu,
2. de staatssecretaris van Economische Zaken,
3. het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst,
4. het college van burgemeester en wethouders van Brummen,
5. het college van burgemeester en wethouders van Kampen,
6. het college van burgemeester en wethouders van Lochem,
7. het college van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe,
verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 29 september 2015 heeft de minister het projectplan voor de eerste (quick) tranche van de inhaalslag Stroomlijn fase 3 in deelgebied 5 vastgesteld.

Bij besluit van 17 september 2015 heeft de staatssecretaris ontheffing van het bepaalde in artikel 11 van de Flora- en faunawet verleend voor het verstoren van nesten of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de buizerd, alsmede voor het beschadigen, vernielen of verstoren van holen of andere vaste rust- of verblijfplaatsen van de bittervoorn en de kleine modderkruiper in uiterwaarden langs de IJssel.

Bij besluit van 1 oktober 2015 heeft de staatssecretaris vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het verwijderen van bos, struweel, riet en ruigten uit uiterwaarden langs de IJssel.

Bij besluiten van 16 september 2015, 28 september 2015 en 30 september 2015 hebben de colleges van burgemeester en wethouders van onderscheidenlijk Olst-Wijhe, Lochem en Bronckhorst omgevingsvergunningen verleend voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden in uiterwaarden langs de IJssel.

Bij besluiten van 28 september 2015 en 1 oktober 2015 hebben de colleges van burgemeester en wethouders van onderscheidenlijk Brummen en Kampen omgevingsvergunningen verleend voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden en het vellen van houtopstanden in uiterwaarden langs de IJssel.

Tegen deze besluiten heeft vereniging Bomenbelang beroep ingesteld.

De minister, de staatssecretaris en de colleges hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2016, waar vereniging Bomenbelang, vertegenwoordigd door C.F. van der Jagt, P. Bielars en C.M. Mortier, en de minister, de staatssecretaris en de colleges, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Aerts, advocaat te Den Haag, vergezeld door drs. K.L.M. van Andel, mr. J.J. van Burg, W.M. Wijnen en R. Kuggeleijn, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. De bestreden besluiten zijn genomen ten behoeve van de uitvoering van de derde fase van het Programma Inhaalslag Stroomlijn. Doel van dit Programma is het waterafvoerend vermogen van de grote rivieren te vergroten door het verwijderen van ruwe vegetatie uit het rivierbed. Deelgebied 5 van het Programma betreft de uiterwaarden langs de IJssel. De besluiten die nodig zijn om het Programma voor dit deelgebied uit te voeren zijn ingedeeld in clusters. De bestreden besluiten behoren tot het cluster "Quicktranche".

2. De bestreden besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de Rijkscoördinatieregeling van paragraaf 3.6.3 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Voor de mogelijkheid van beroep worden de bestreden besluiten op grond van artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro als één besluit aangemerkt.

3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met categorie 7, onder 7.3, van bijlage I, van de Crisis- en herstelwet is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van deze wet van toepassing op deze procedure.

Ontvankelijkheid

4. Verweerders betogen dat het beroep van vereniging Bomenbelang niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen de besluiten die geen betrekking hebben op het werkgebied van de vereniging, te weten de gemeente Bronckhorst.

4.1. Vereniging Bomenbelang stelt zich op het standpunt dat de werkzaamheden elders langs de IJssel, buiten het grondgebied van de gemeente Bronckhorst, consequenties kunnen hebben voor de natuurontwikkeling op het grondgebied van de gemeente Bronckhorst. Vereniging Bomenbelang is volgens haar opgericht met als doel op te komen voor bomen in het algemeen, waarbij bomen het eindstadium zijn van de natuurlijke ontwikkeling. Die natuurontwikkeling houdt niet op bij de gemeentegrenzen, aldus de vereniging.

4.2. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan uitsluitend een belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich blijkens hun statuten ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.

4.3. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt de vereniging zich ten doel:

a. het behoud - in de meest uitgebreide zin des woords - van waardevolle groenbeplantingen, houtopstanden, bomen - in het bijzonder monumentale bomen - en dergelijke binnen de gemeente Bronckhorst - deze gemeente hierna te noemen: "de gemeente" - , het bevorderen van herplant van groen en bomen op strategische plaatsen binnen de gemeente en het creëren van een draagvlak ten aanzien van het belang van een en ander;

b. het toezien op het beheer van groenbeplantingen, houtopstanden en bomen door overheden en andere betrokkenen;

c. het optimaliseren van het door overheden en andere betrokkenen gevoerde groen- en bomenbeleid en het geven van en bemiddelen bij beheers- en/of onderhoudsadviezen.

4.4. Uit artikel 2, eerste lid, van de statuten volgt dat de gemeente Bronckhorst het werkgebied van vereniging Bomenbelang is. De doelstellingen vermeld in onderdelen b en c van die bepaling zijn weliswaar niet uitdrukkelijk territoriaal begrensd, maar een redelijke uitleg van de bepaling brengt met zich dat ook deze doelstellingen uitsluitend betrekking hebben op groenbeplantingen, houtopstanden en bomen in de gemeente Bronckhorst. Deze uitleg vindt ook steun in de website van de vereniging, waaruit blijkt dat haar werkzaamheden zijn gericht op behoud en beheer van groenvoorzieningen in de gemeente Bronckhorst en het groen- en bomenbeleid van die gemeente.

Gegeven het werkgebied en het doel van vereniging Bomenbelang, is de Afdeling van oordeel dat het belang van de vereniging niet rechtstreeks betrokken is bij de bestreden besluiten die zien op verwijdering van vegetatie uit uiterwaarden gelegen buiten het grondgebied van de gemeente Bronckhorst. Vereniging Bomenbelang heeft weliswaar gesteld dat verwijdering van die vegetatie gevolgen kan hebben voor het groen in de gemeente Bronckhorst, maar zij heeft dat niet aannemelijk gemaakt.

4.5. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van vereniging Bomenbelang niet-ontvankelijk is, voor zover dat is gericht tegen de besluiten van de colleges van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe, Brummen, Lochem en Kampen van onderscheidenlijk 16 september 2015, 28 september 2015, 28 september 2015 en 1 oktober 2015.

Procedure

5. Vereniging Bomenbelang betoogt dat de ontwerpbesluiten tijdens de vakantieperiode ter inzage zijn gelegd, waardoor een ongebruikelijk korte periode resteerde om de plannen te bestuderen en zienswijzen naar voren te brengen.

5.1. De Awb verzet zich niet tegen kennisgeving en terinzagelegging van ontwerpbesluiten in de vakantieperiode.

Het betoog faalt daarom.

Projectplan

6. Vereniging Bomenbelang heeft ter zitting de beroepsgrond dat bomen verdwijnen die voorkomen in het Landelijk Register van Monumentale Bomen, ingetrokken.

7. Vereniging Bomenbelang betoogt dat aan het effect van het projectplan moet worden getwijfeld en dat het onduidelijk is of daarmee het gestelde doel kan worden bereikt. De voorgenomen werkzaamheden leveren volgens haar, in vergelijking met de werkzaamheden in het kader van het project "Ruimte voor de Rivier" en het plegen van onderhoud aan de kribben langs de IJssel, slechts een relatief kleine bijdrage aan de versnelde afvoer van het water van de IJssel. Bovendien wordt de doorstroming veel meer gehinderd door de aanwezige harde constructies dan door de aanwezige begroeiing. Voorts zijn de oorspronkelijke kapplannen inmiddels bijgesteld, zodat het aanvankelijk beoogde resultaat niet meer volledig kan worden gehaald, aldus de vereniging.

7.1. Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet geschiedt de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan.

Daarbij is het aan het bevoegde gezag om alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De Afdeling dient zich bij de toetsing van het projectplan aan de hand van de bij haar aangevoerde beroepsgronden te beperken tot de vraag of het bevoegde gezag in redelijkheid tot het besluit tot vaststelling van het projectplan heeft kunnen komen.

7.2. Het projectplan voorziet in de wijziging van de vegetatie in de stroombaan van de IJssel. Daarmee wordt beoogd de waterafvoerende functie van de rivier te borgen, zodat de kans op overstromingen wordt beperkt. In het projectplan is op dit punt verwezen naar het Normatief Kader Vegetatiebeheer Grote Rivieren (hierna: het normatief kader).

De werkzaamheden betreffen het rooien van bomen, struiken en struweel en het verwijderen van riet en ruigten. Daarnaast zijn in het projectplan duurzame beheermaatregelen vastgesteld om het effect van de beschreven ingreep te bestendigen.

7.3. Het projectplan strekt tot uitvoering van het Programma Inhaalslag Stroomlijn. Dit programma is toegelicht in de "Beleidsbrief vegetatiebeheer rivierbed van de grote rivieren" van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 23 oktober 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 31 710, nr. 27; hierna: de beleidsbrief). Daarin is vermeld dat de projecten Ruimte voor de Rivier en Maaswerken ervoor zorgen dat de waterstanden bij hoge rivierafvoeren het Maatgevend Hoog Water (MHW) niet overschrijden. De waterstanddaling die wordt bereikt met deze projecten kan volgens de beleidsbrief niet los worden gezien van de waterstandverhogende effecten die vegetatieontwikkeling in het rivierbed heeft. Om de waterstanddaling die met de grote projecten wordt bereikt te behouden, is het volgens de beleidsbrief noodzakelijk om de vegetatieruwheid overal in het rivierbed op een bepaald niveau te houden. Voor de bepaling welke vegetatieruwheid nog kan worden geaccepteerd, gelet op de geldende hoogwaterveiligheidsdoelstellingen, wordt de vegetatieruwheid zoals die rond 1996 was, als streefbeeld genomen. De kern van de inhaalslag is gelegen in het principe "Stroombaan glad, tenzij". Binnen de stroombaan zal vegetatie waar mogelijk worden verwijderd.

De uitgangspunten van het programma zijn verder uitgewerkt in het normatief kader. Daarin zijn de berekende effecten van het verwijderen van ruwe vegetatie uit de stroombanen opgenomen. Op basis hiervan is de verwachting dat op de IJssel, gemiddeld over de riviertak, bij 50% of 70% verwijdering van ruwe vegetatie uit de stroombaan, het gewenste doel van 5 tot 10 cm verlaging wordt bereikt.

7.4. Vereniging Bomenbelang heeft de in het normatief kader vermelde effecten van de verwijdering van vegetatie uit de stroombaan van de IJssel niet gemotiveerd bestreden. Aangezien in het normatief kader rekening is gehouden met de omstandigheid dat het in de praktijk niet mogelijk zal zijn om alle ruwe vegetatie uit de stroombaan te verwijderen, is haar enkele stelling dat de kapplannen zijn bijgesteld geen reden om niet van de resultaten van de effectberekening uit te gaan. Dat de effecten relatief gering zijn in verhouding tot de effecten van andere projecten, wat daar ook van zij, betekent voorts niet dat reeds daarom van de maatregelen moet worden afgezien. Bovendien blijkt uit het projectplan en de beleidsbrief dat bij de aanpak van de vegetatie in het rivierbed, de rivier verruimende projecten in ogenschouw zijn genomen. Het is volgens de minister ongewenst dat de waterstanddaling die wordt bereikt met de rivier verruimende projecten deels teniet wordt gedaan door de waterstand verhogende effecten die vegetatieontwikkeling in het rivierbed heeft. Dat de doorstroming ook door harde constructies wordt belemmerd, doet ten slotte niet af aan de conclusie dat verwijdering van vegetatie uit de stroombaan de afvoer van water bevordert. De enkele omstandigheid dat verwijdering van harde constructies mogelijk gunstige effecten voor de doorstroming heeft, maakt nog niet dat de minister niet in redelijkheid voor de aanpak van de vegetatie heeft kunnen kiezen.

Het betoog faalt.

8. Vereniging Bomenbelang voert voorts aan dat aan de voorgenomen werkzaamheden in de uiterwaarden geen plan ten grondslag ligt dat inzicht geeft in de ontwikkeling van de uiterwaarden in de toekomst.

8.1. Ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet bevat het plan tenminste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk.

8.2. In het projectplan is vermeld dat het verwijderen, dunnen en herplanten van vegetatie in het rivierbed, zoals beschreven in dit projectplan, dient te worden aangemerkt als een wijziging van het waterstaatswerk en niet als regulier onderhoud. De wijzigingen vinden alleen plaats binnen de stroombaan van de rivier. De overige delen van de uiterwaarden blijven onaangeroerd. In het projectplan zijn dertien beheermaatregelen opgenomen om het effect van de wijziging van de vegetatie te bestendigen. In de beleidsbrief en het normatief kader, waarnaar het projectplan verwijst, is voorts beschreven dat de situatie na de inhaalslag zal worden vastgelegd in een vegetatielegger, als onderdeel van de Legger Rijkswateren. De vegetatielegger beschrijft op kaart de maximaal toegestane ruwheid van de vegetatie in het rivierbed. De vegetatielegger zal na uitvoering van het projectplan derhalve als norm gelden voor begroeiing in de uiterwaarden.

Hiermee is naar het oordeel van de Afdeling de betekenis van het projectplan voor de toekomst van de uiterwaarden voldoende duidelijk beschreven. Dat aan de voorgenomen werkzaamheden geen plan ten grondslag zou liggen, is, gezien de beleidsbrief en het normatief kader, niet juist.

Het betoog faalt.

9. Vereniging Bomenbelang voert voorts aan dat in het projectplan ten onrechte niet is opgenomen dat het verlies van groen in de uiterwaarden moet worden gecompenseerd door op de wat hogere delen van de uiterwaarden bomen of hagen te planten.

9.1. Bij besluit van 18 juni 2013 heeft de staatssecretaris voor de gevallen waarin op grond van de Boswet beschermde houtopstanden in het kader van het programma Stroomlijn worden geveld, ontheffing verleend van de herplantplicht. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.

Er bestaat derhalve geen herplant- of compensatieverplichting op grond van de Boswet.

9.2. De minister stelt zich op het standpunt dat vegetatieontwikkeling buiten de stroombanen vanuit hoogwaterveiligheid ongewenst is. Nieuwe aanplant van bomen en struweel in de uiterwaarden buiten de stroombanen leidt namelijk, zij het in mindere mate, ook tot opstuwing van water.

9.3. Volgens het normatief kader is het verwijderen van ruwe vegetatie buiten de stroombaan minder effectief dan binnen de stroombaan. Het is echter niet zo dat toename van ruwe vegetatie buiten de stroombaan geen effect heeft op de MHW. Daarom geldt buiten de stroombaan in beginsel het stand-still principe. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan overwogen worden om buiten de stroombaan enige toename van ruwe vegetatie te accepteren.

Gelet op dit in het normatief kader geformuleerde uitgangspunt en nu niet is gebleken van een zeer uitzonderlijk geval, heeft de minister in redelijkheid kunnen afzien van een maatregel strekkende tot herplanting buiten de stroombaan.

Het betoog faalt.

10. Vereniging Bomenbelang voert ten slotte aan dat de werkzaamheden blijvende schade aan landschap, flora en fauna toebrengen.

10.1. In de Reactienota Zienswijzen is ingegaan op de door vereniging Bomenbelang naar voren gebrachte zienswijze dat het buiten de plannen houden van de in het gebied aanwezige natuurmonumenten niet betekent dat deze geen schade zullen ondervinden van de werkzaamheden en veranderingen in en om de IJssel. In de Reactienota is gesteld dat de landschappelijke en ecologische effecten van de voorgestelde ingrepen een beperkte reikwijdte hebben. Gezien deze beperkte reikwijdte wordt geen schade voor de aangewezen natuurmonumenten verwacht.

In beroep heeft vereniging Bomenbelang haar zienswijze herhaald. Zij heeft geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van deze zienswijze onjuist zou zijn. In zoverre faalt haar betoog.

10.2. Het betoog dat, om de doorstroming te verbeteren, een deel van het gebied door het verdwijnen van bos, bomen en ruigte definitief een andere bestemming zal krijgen, leidt evenmin tot het oordeel dat het projectplan niet in stand kan blijven. Zoals hierboven onder 7.1 is overwogen, dient het bevoegde gezag alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De enkele omstandigheid dat een deel van het gebied zal veranderen, zoals gesteld, betekent niet dat die belangenafweging onevenwichtig is.

10.3. In beroep heeft vereniging Bomenbelang eveneens haar zienswijze herhaald dat de werkzaamheden blijvende schade zullen veroorzaken aan het IJssellandschap, aan welk landschap de bevolking in dit deel van Nederland veel waarde hecht. In de Reactienota Zienswijzen is naar aanleiding van deze zienswijze opgemerkt dat niet meer dan 2% van de vegetatie binnen de uiterwaarden verwijderd zal worden. Ter zitting hebben verweerders dit nader toegelicht aan de hand van tabel 5.1 van het normatief kader. In verweer is voorts gesteld dat bij de belangenafweging steeds ook is gekeken naar het effect van de verwijdering van vegetatie op het aanzicht van het IJssellandschap en de ter plaatse geldende bescherming van het landschap op grond van de vigerende bestemmingsplannen. In een aantal situaties heeft dat ertoe geleid dat vegetatie niet wordt verwijderd. In de overige gevallen is geoordeeld dat de verwijdering van ruwe vegetatie uit landschappelijk oogpunt aanvaardbaar is.

In hetgeen vereniging Bomenbelang in dit verband heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot vaststelling van het projectplan heeft kunnen komen. Vereniging Bomenbelang heeft niet toegelicht op welke plaatsen de verwijdering van vegetatie volgens haar tot onaanvaardbare blijvende schade aan het landschap zal leiden. Met de enkele verwijzing naar de plannen van vier gemeenten aan de zuidzijde van de IJssel voor Rivierklimaatpark IJsselpoort, die niet zien op het verwijderen van ruwe vegetatie in het kader van het programma Stroomlijn, heeft zij haar betoog evenmin gemotiveerd.

Het betoog slaagt daarom niet.

10.4. Ten slotte is de enkele opmerking van vereniging Bomenbelang dat het landschap na uitvoering van het projectplan niet interessant meer is voor vogels en kleine dieren, onvoldoende om de uitgevoerde belangenafweging onzorgvuldig of onevenwichtig te achten. Nu het in zoverre onvoldoende gemotiveerde betoog niet leidt tot vernietiging van het vastgestelde projectplan, behoeft het betoog van verweerders dat artikel 8:69a van de Awb zich tegen vernietiging op deze grond verzet, geen bespreking.

11. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het projectplan ongegrond is.

Verleende vergunningen en ontheffing

12. Vereniging Bomenbelang heeft geen afzonderlijke bezwaren aangevoerd tegen het besluit van 1 oktober 2015 tot verlening van vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, het besluit van 17 september 2015 tot verlening van ontheffing van de Flora- en faunawet en het besluit van 30 september 2015 tot verlening van een omgevingsvergunning. Er is daarom ook geen aanleiding voor vernietiging van deze besluiten van de staatssecretaris en het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.

13. Hieruit volgt dat het beroep tegen de besluiten van de staatssecretaris en het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst eveneens ongegrond is.

Conclusie

14. Het beroep, voor zover gericht tegen de besluiten van de colleges van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe, Brummen, Lochem en Kampen van onderscheidenlijk 16 september 2015, 28 september 2015, 28 september 2015 en 1 oktober 2015, is niet-ontvankelijk.

15. Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van de minister van 29 september 2015, de besluiten van de staatssecretaris van 1 oktober 2015 en 17 september 2015 en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 30 september 2015, is ongegrond.

16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep voor zover gericht tegen de besluiten van de colleges van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe, Brummen, Lochem en Kampen van onderscheidenlijk 16 september 2015, 28 september 2015, 28 september 2015 en 1 oktober 2015, niet-ontvankelijk;

II. verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 29 september 2015, de besluiten van de staatssecretaris van Economische Zaken van 1 oktober 2015 en 17 september 2015 en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 30 september 2015, ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Visser
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016

148.