Raad van State: midden in de samenleving

Twee taken onder één dak

De Raad van State herbergt twee taken onder één dak: adviseren en rechtspreken. Beide taken worden binnen de Raad van State door twee afzonderlijke afdelingen uitgevoerd: de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak.

De Afdeling bestuursrechtspraak is de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland. De Afdeling advisering is onafhankelijk adviseur van regering en parlement over wetgeving en bestuur. Daarnaast houdt de Afdeling advisering onafhankelijk toezicht op de naleving van begrotingsregels die in Europa zijn afgesproken. Verder toetst de Afdeling advisering het klimaatbeleid van de regering op basis van de Klimaatwet die met ingang van september 2019 geldt.

Onze uitspraken, adviezen en rapportages hebben gevolgen voor belangrijke maatschappelijke en politieke onderwerpen, zoals ruimtelijke ordening, klimaat, pensioenen, migratie, infrastructuur en financiën. Daarmee staat de Raad van State midden in de samenleving.

Wat is de meerwaarde hiervan?

Overzicht

De combinatie van deze taken binnen één instituut biedt de Raad van State een uniek zicht op het Nederlandse openbaar bestuur. Het stelt de Raad in staat om ontwikkelingen in onze democratische rechtsstaat goed waar te nemen en aandacht te vragen voor knelpunten. Dat doen we met onze uitspraken, adviezen, voorlichtingen en rapportages. Ieder op hun eigen manier dragen die bij aan het behoud en de versterking van de democratische rechtsstaat en de bescherming en eerbiediging van fundamentele rechten. Uiteindelijk gaat het bij deze diverse taken om hetzelfde doel: dat overheidsmacht in Nederland rechtmatig en doelmatig wordt uitgeoefend.

Kennis

Een andere meerwaarde van de combinatie van taken binnen één instituut is het verzamelen van kennis. De invloed van het Europees recht op rechtspraak en wetgeving is aanzienlijk en groeit nog steeds. Daarnaast speelt het constitutioneel recht een zeer belangrijke rol bij zowel wetgevingsadvisering als bestuursrechtspraak. Voor de duiding en uitleg van het Europese recht heeft de Raad van State de Commissie recht van de Europese Unie. Daarnaast is er het Constitutioneel Beraad dat interne preadviezen geeft over de uitleg van de Grondwet, de nationale constitutionele beginselen, het Statuut voor het Koninkrijk, het constitutionele recht van de Europese Unie, het EVRM en de overige mensenrechtenverdragen waarbij Nederland partij is. Het werkproces is zo ingericht dat de Raad de verzamelde kennis optimaal benut en toepast in de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak.

Signalering

De combinatie van wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak draagt bij aan de kwaliteit van wetgeving. Beide Afdelingen hebben te maken met gelijke bepalingen, dezelfde begrippen en fundamentele uitgangspunten binnen onze democratische rechtsstaat, maar ieder vanuit een eigen invalshoek. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een goed beeld van de bruikbaarheid van wettelijke regels in de praktijk. Zij komt in concrete zaken soms knelpunten of leemtes in wetgeving tegen. De Afdeling advisering kan die vervolgens onder de aandacht brengen van de wetgever of meenemen in de advisering over nieuwe regelgeving. Zo wordt de kennis over wetgeving vanuit twee verschillende invalshoeken gecombineerd. Dit draagt bij aan de kwaliteit van wetgeving. Uiteindelijk is dit goed voor de wetgever, de rechter én de samenleving.

Is de combinatie van taken binnen één instituut een probleem?

Sinds de herstructurering van de Raad van State in 2010 worden wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak verricht door twee verschillende Afdelingen: de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak. Maar al ver voor die tijd is een organisatorische scheiding aangebracht tussen advisering en rechtspraak. Zo is in de Wet op de Raad van State en in interne regels vastgelegd dat een staatsraad die zich over een geschil moet buigen als bestuursrechter, niet betrokken mag zijn geweest bij de advisering over de wettelijke regels die op dat geschil van toepassing zijn. Een staatsraad kan op deze manier met een onbevangen blik oordelen, zonder dat de Raad van State de meerwaarde van de combinatie van beide taken verliest.

Onafhankelijk begrotingstoezicht

Sinds januari 2014 heeft de Afdeling advisering er een taak bijgekregen. Vanaf dat moment houdt de Afdeling advisering toezicht op de naleving van de Europese begrotingsregels. Deze functie vloeit voort uit het Europese Stabiliteitsverdrag dat vijfentwintig EU-lidstaten in 2012 hebben gesloten. Een belangrijk doel van dit verdrag is het versterken van de begrotingsdiscipline. De Afdeling advisering toetst of de Nederlandse ontwerpbegroting voldoet aan de Europese begrotingsafspraken tussen de lidstaten. Deze toetsende rol moet niet worden verward met het traditionele advies over de Miljoenennota dat de Raad van State al meer dan honderd jaar uitbrengt. Naast de rapportage in september wordt elk jaar in april een voorjaarsrapportage uitgebracht. Door zowel in het voorjaar als in het najaar te rapporteren, sluit de Afdeling advisering aan bij de belangrijkste momenten in het begrotingsproces, nationaal én Europees.

Toetsing Klimaatwet

Op 1 september 2019 is de Klimaatwet in werking getreden. De Afdeling advisering heeft in de Klimaatwet een taak. Zij toetst het klimaatbeleid van de regering. De Klimaatwet bevat naast klimaatdoelstellingen voor Nederland ook een beleidskader om die doelstellingen te halen. In de wet staan daarvoor drie beleidsinstrumenten: het vijfjaarlijkse Klimaatplan, de tweejaarlijkse Voortgangsrapportage en de jaarlijkse Klimaatnota. De Afdeling advisering toetst of de regering met het Klimaatplan, de Klimaatnota en de Voortgangsrapportage kan voldoen aan de klimaatdoelstellingen die de Klimaatwet stelt.