Weerbaar en duurzaam


Toespraak van de vice-president van de Raad van State ter gelegenheid van de opening van de Week van de Rechtsstaat in de Gotische zaal van het gebouw van de Raad van State in Den Haag op dinsdag 4 juni 2024.

Dames en heren,

Vorig jaar vond de eerste Week van de rechtsstaat plaats en werd die week net als nu afgetrapt hier in de Gotische Zaal van het Paleis Kneuterdijk, de plek waar sinds jaar en dag de Raad van State gevestigd is. En nu begint editie nummer twee. Het is goed dat er op deze wijze door Haagse instituties gezamenlijk aandacht voor de rechtsstaat wordt gevraagd. Die kan immers niet functioneren als die niet door mensen wordt gekend, begrepen en als het even mogelijk is, wordt doorleefd.

Een weerbare rechtsstaat

Nederland kent een lange democratische traditie en een robuuste rechtsstaat. Deze is vrijwel altijd in staat gebleken om vreedzaam samenleven in essentie te verzekeren en te bevorderen, ook in moeizame economische en sociale omstandigheden. Ook nu, na een periode van veel fouten en ongelukken waardoor burgers in de knel kwamen, is er grosso modo nog steeds sprake van een rechtsstaat die tegen een stootje kan en misschien niet optimaal, maar wel voldoende functioneert. Maar dat is geen reden tot tevredenheid. De uitdagingen stapelen zich op. Maatschappelijke opgaven die vaak al eerder hadden kunnen en moeten worden aangepakt, nemen toe. De overheid loopt al langere tijd op haar tandvlees, wordt overvraagd en maakt mede daardoor meer fouten. Daarnaast raakt de samenleving in toenemende mate gefragmentariseerd en gepolariseerd. Veel burgers haken af en maatschappelijk ongenoegen uit zich in verschillende zorgwekkende vormen, waaronder structureel wantrouwen en extreme tegenstellingen tussen bevolkingsgroepen en tussen politieke groeperingen.

Ook in ons land is bovendien een tendens voelbaar van een meer naar binnen gekeerd nationalisme, verminderd commitment aan de instituties van de internationale en supranationale rechtsorde en argwaan jegens een politieke elite die daarin de afgelopen decennia heeft willen investeren.

Deze en andere ontwikkelingen hebben geleid tot fundamentele discussies over de weerbaarheid van onze democratische rechtsstaat. Ik denk dat dit belangrijk en noodzakelijk is. Er is meer aandacht en zorg gekomen voor antidemocratische tendensen en desinformatie die de samenleving ondermijnen. Uitvloeisel van deze aandacht vormt onder meer het voorstel voor een Wet op de politieke partijen, inclusief een partijverbod, dat nu bij de Afdeling advisering van de Raad van State voorligt voor advies. Urgentie wordt ook gevoeld voor de noodzaak om de democratische rechtsstaat in tijden van nood en crisis optimaal te laten functioneren. De ervaringen tijdens de COVID-19-pandemie lieten zien dat dit niet vanzelfsprekend is en dat dit voor de toekomst beter geregeld moet worden. Ook de ernstige geopolitieke ontwikkelingen, met een oorlog op Europese bodem vragen om het op orde brengen en moderniseren van de staatsnood- en crisiswetgeving. Terzijde merk ik op dat niet alles een crisis kan worden genoemd omdat dat politiek toevallig goed uitkomt. Bestuurlijke onmacht is echt wat anders dan bestuurlijke overmacht.

Disfunctioneren van de rechtsstaat ligt op de loer als de kwetsbare vertrouwensrelaties tussen overheid en burger en tussen burgers onderling niet verbeteren. Datzelfde risico doet zich voor als bij velen de onzekerheid over maatschappelijke transities en de eigen toekomst zich vertaalt in wantrouwen of verzet tegenover minderheden, migranten, onwelgevallige media of onafhankelijke rechters. Dit bedreigt ook het bereiken van onvermijdelijke langetermijndoelen, zoals klimaatneutraliteit en klimaatbestendigheid.

Een rechtsstatelijk lijstje

Tegen deze achtergrond is zelfs de lange democratische traditie geen voldoende zekerstelling om de verleiding van meer autocratische en technocratische vormen van bestuur zomaar te kunnen weerstaan. Dat vraagt om meer: om een actieve en weerbare houding van iedereen, te beginnen met de vertegenwoordigers van de belangrijkste instituties van de democratische rechtsstaat: parlement, regering, rechtspraak.

Het opnemen in een regeerakkoord van een lijstje met belangrijke rechtsstatelijke waarden en uitgangspunten kan op zichzelf een uitdrukking van die houding zijn, dat duid ik dus positief. De vraag is natuurlijk wel wat de intenties van de verschillende partijen zijn geweest toen zij zich genoodzaakt voelden om over zo’n lijstje te onderhandelen.

De rechtsstaat wordt niet zomaar afgevinkt. Dat zou wel een erg kleine minimumvariant zijn die eerder vragen oproept dan beantwoordt. De rechtsstatelijke passages krijgen pas betekenis in het licht van de voornemens in hetzelfde hoofdlijnenakkoord voor beleid en wetgeving. Als die worden uitgewerkt zullen we zien of en in hoeverre deze zich met de rechtsstatelijke eisen verdragen. Die toets zal zeker een rol spelen bij het voornemen om asielcrisiswetgeving tot stand te brengen, en bij de gedachte om het hoger beroep in asielzaken af te schaffen. En hoe moeten, tegen de achtergrond van het belang dat in datzelfde lijstje terecht wordt gehecht aan de versterking van de media als medebepalende speler in de rechtsstaat, de voornemens worden geduid om op de publieke omroep te bezuinigen en kranten onder het hoge btw-tarief te brengen?

Wij zullen moeten afwachten hoe in de praktijk zal worden gehandeld. Voortijdig oordelen is nooit goed, kritische reflectie daarentegen mag van iedereen worden verwacht.

De democratische rechtsstaat is geen á la carte-menu waar naar eigen believen uit kan worden besteld, al naar gelang dat voor de korte termijn goed uitkomt. En het is ook geen systeem dat als vanzelf, als een perpetuum mobile, functioneert. Integendeel. Voor een goed functionerende rechtsstaat is het nemen en dragen van verantwoordelijkheid onontbeerlijk. Iedereen zal inspanningen moeten leveren om aan de rechtsstaat daadwerkelijk inhoud te geven. Niet alleen aan het begin van een regeerperiode, maar overal en altijd.

Politiek en rechter

Ik maak in dit verband graag twee opmerkingen. In de eerste plaats moet mij van het hart dat voldoen aan de maatstaf van de democratische rechtsstaat niet hetzelfde is als al dan niet morrend accepteren dat de rechter, nationaal of internationaal, grenzen stelt aan het bestuur en de wetgeving. Een dergelijke houding bespeur ik regelmatig onder politici. Dat is maar een deel van het verhaal en verschuift de verantwoordelijkheid voor het bewaken van de rechtsstatelijke waarden al te eenzijdig naar de rechter die daardoor soms in een onmogelijke positie komt: rechter tegenover bestuur en wetgever in een spanning die tot verwijten van dikastocratie of politieke rechtspraak leidt. Het is goed om altijd voor ogen te houden dat rechters zich bedienen van een arsenaal dat niet alleen hun ter beschikking staat, maar ook de politiek: nationale constitutionele regels, internationale verdragen en supranationale bepalingen, en daarachter fundamentele rechtsbeginselen. Niet de rechter is de eerste om die regels en beginselen toe te passen, maar de wetgever, dus regering en parlement. En toepassen betekent hier niet hetzelfde als vlak langs de rechtsstatelijke vangrails rijden en hopen dat de rechter dat uiteindelijk zal billijken.

Mijn tweede opmerking ligt in het verlengde hiervan. Het concept ‘democratische rechtsstaat’ is door de tijd gewassen en vormt een delicaat geheel van waarden, verhoudingen, omgangsvormen en beschermingsnormen. Allemaal bedoeld om in een stabiele samenleving met een balans tussen de verschillende machten de vrede te bewaren en de individuele burgers te beschermen tegen albedil, willekeur en inbreuken op hun persoonlijke vrijheid. Het besef dat het gaat om een broos kunstwerk dat tot voorzichtigheid en omzichtigheid noopt, zou de leidraad moeten zijn van iedereen die in de komende jaren verantwoordelijkheid wil dragen.

De rechtsstaat moet worden onderhouden en waar mogelijk versterkt, onder meer door een gerichtere aandacht voor de uitvoering van overheidsbeleid en wetgeving, en participatie van burgers in beleids- en besluitvorming. Onderhoud, versterking en waar mogelijk doorontwikkeling, vernieuwing.

In het laatste jaarververslag heeft de Raad van State daaraan enige beschouwingen gewijd. Die ga ik hier niet overdoen, ik pak er slechts een paar punten uit die ik in het kader van de Week van de rechtsstaat niet ongenoemd wil laten: de omgang met de Grondwet en de noodzaak van een rechtsstatelijke cultuur, waar ik eerder al op wees.

Grondwet

Een meer doorleefde betekenis en een grotere maatschappelijke werking van onze Grondwet als ankerpunt van de Nederlandse democratische rechtsstaat, kunnen helpen om de fundamentele waarden die in onze vreedzame samenleving leidend zijn, breder en beter over het voetlicht te brengen.

Wij kennen al een algemene bepaling die een normatief kader biedt waarbinnen de Grondwet begrepen moet worden: “De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat”. De algemene bepaling is niet uitgezonderd van de herzieningsprocedure en kan dus worden gewijzigd of ingetrokken. Toch heeft die een belangrijke symbolische en, zoals ik zei, normatieve betekenis: grondrechten en de democratische rechtsstaat zijn onze fundamenten.

Dat is van waarde, zeker in een tijd waarin in buiten- en soms ook in binnenland de democratische rechtsstaat onder druk lijkt te staan en vaak moeilijk wordt begrepen. De totstandkoming van de algemene bepaling, nog maar zeer recent, en de verwijzingen ernaar drukken uit dat er behoefte bestaat aan een (bescheiden) juridisch-normatieve versterking van de grondwettelijke waarborgen en aan een gezaghebbende benadrukking en explicitering van de basisbeginselen van ons staatsbestel.

Dat duidt op een zekere heroriëntatie op het denken over de Grondwet dat lang bepalend was: van nadruk op het sobere karakter van de Grondwet naar meer maatschappelijke, normatieve en symbolische functies. Zo ontstaat er ook meer ruimte voor grondwetswijzigingen van normerende of symbolische aard, waarover niet per se al een brede en duurzame overeenstemming bestaat. Niet alleen codificatie dus, maar ook een maatschappelijke ontwikkeling in gang zetten of stimuleren, modificatie dus.

Een goed voorbeeld van de veranderende opvattingen over de betekenis van de Grondwet is het pleidooi om een vorm van rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet in te voeren. Ook hier geldt natuurlijk dat invoering van rechterlijke constitutionele toetsing regering en parlement niet van de verplichting ontslaat om zelf ervoor te waken dat wetsvoorstellen in strijd komen met regels van constitutioneel recht. De regering wees er terecht op dat invoering van rechterlijke constitutionele toetsing hand in hand zou moeten gaan met versterkte constitutionele toetsing in de fase waarin de wet tot stand komt. Dit is overigens ook zonder invoering van de rechterlijke toetsing zinvol. De Afdeling advisering van de Raad van State legt bij het beoordelen van wetsvoorstellen meer en meer nadruk op de constitutionele toets vooraf. Ook de aangekondigde instelling van een tijdelijke commissie grondrechten en constitutionele toetsing in de Tweede Kamer kan daaraan wellicht bijdragen.

De invoering van constitutionele toetsing door de rechter, op welke wijze dan ook, kan eveneens de Grondwet, althans de grondrechtelijke bepalingen daarin, meer op de voorgrond plaatsen. Wel roept het de vraag op of de beperkingssystematiek van grondrechten in de Grondwet, die nu nog erg formeel is, niet moet worden herzien zodat meer inhoudelijke criteria worden verankerd. En of volstaan kan worden met alleen ‘klassieke bepalingen’ zoals het hoofdlijnenakkoord stipuleert. En daarachter doemt een andere relevante vraag op: is de Grondwet überhaupt nog wel voldoende actueel om als rechtsstatelijk ankerpunt te kunnen voldoen? Er vinden weliswaar met regelmaat kleinere aanpassingen plaats, maar aan de laatste grote herziening werd zo’n veertig tot vijftig jaar geleden gesleuteld en sindsdien is niet de Grondwet maar wel de wereld ingrijpend gewijzigd.

Zo komen in andere constitutionele bronnen zoals het EU-grondrechtenhandvest en mensenrechtenverdragen, maar ook in constitutionele regelingen van andere staten bepalingen voor als het recht op een behoorlijk bestuur, het proportionaliteitsvereiste, het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen, de vrijheid en pluriformiteit van media, de vrijheid van kunsten en wetenschappen en expliciete bepalingen over klimaatzorg.

Wij zullen erover moeten nadenken om de Grondwet die actuele en levende betekenis te geven die noodzakelijk is als ankerpunt in een woelige wereld.

Ook kunnen we dan bezien of het niet wenselijk is om hele vanzelfsprekende, belangrijke staatsrechtelijke beginselen en conventies, zoals bijvoorbeeld de vertrouwensregel, expliciet in de Grondwet op te nemen.

Naar mijn oordeel is een modern grondwetsherzieningsbeleid wenselijk om zo een duurzame vormgeving van de rechtsstaat te verzekeren.

Rechtsstatelijke cultuur

Tot slot nog een laatste opmerking over de rechtsstatelijke cultuur die ik eerder aanstipte. Een goede institutionele inbedding van de rechtsstaat is niet genoeg, het gaat ook om de politieke en juridische cultuur van het land. Een betekenisvol gevolg van de toeslagenaffaire is dat het politieke en publieke gesprek over Grondwet en rechtsstaat sindsdien pregnanter wordt gevoerd. Dat is ten minste positief. Ook het besef dat een grotere kennis van de inrichting en de werking van de democratische rechtsstaat bij alle betrokkenen wenselijk is, lijkt te zijn doorgedrongen. Een cultuur van ‘constitutionele geletterdheid’ vraagt echter nog veel inzet. In het bijzonder wijs ik op de noodzaak van goed en grondig burgerschapsonderricht op alle onderwijsniveaus en voldoende kennis en inzicht bij iedereen die binnen de verschillende staatsmachten besluiten neemt, daarop invloed uitoefent of daarover bericht. Daar hoort vanzelfsprekend ook bij een zorgvuldige omgang, respect en begrip bij alle institutionele spelers. ‘Elkaar heel laten’ is niet alleen een opdracht voor de politici onderling, maar ook voor de institutionele machten over en weer.

Deze tweede Week van de rechtsstaat kan hopelijk daaraan een beetje bijdragen. Wie aan deze week bijdraagt, past hulde. Ik wens iedereen veel inspiratie en wijsheid toe.