Toespraak bij de opening van het Rölinggebouw in Groningen

Over algemeen belang en res publica

Rector, decaan, excellentie, commissaris van de Koning, burgemeester, geachte aanwezigen,

De samenleving is de afgelopen decennia behoorlijk gefragmentariseerd. Mijn alma mater stond niet in Groningen, maar ik heb voldoende bronnen tot mijn beschikking om te weten dat die versplintering zich hier weerspiegelde in de behuizing van de Groningse Faculteit Rechtsgeleerdheid. Wat in de samenleving en in de Tweede Kamer plaatsvindt, gebeurde ook hier: elke vakgroep en sectie behuisd in een eigen gebouw of vleugel op een van de idyllische plekjes in de mooie binnenstad. Daarbinnen moeten secties op een volstrekt ondoorgrondelijke wijze toch met elkaar verbonden zijn geweest, maar met zo min mogelijk kans om elkaar ook echt tegen te komen. Ieder zijn en haar eigen bubbel.

Daar komt met dit mooie nieuwe gebouw een einde aan. Ik feliciteer u daarmee. Verscheidenheid is mooi, maar wat eenheid en samenhang ook. Wat dat betreft bent u nu een voorbeeld voor de politiek en voor de kiezers: wat meer gemeenschap en verbinding is altijd goed. Ik neem aan dat de meeste medewerkers en de studenten van de faculteit zich gelukkig prijzen met het gebouw, al doet verandering altijd een beetje pijn. En zeker zal iedereen denk ik gelukkig zijn met de naamgeving.

Bert Röling was een grootheid wiens betekenis voor het oorlogsstrafrecht, het volkenrecht, en nog breder de vredeswetenschappen ver uitsteeg boven deze universiteit en zelfs Nederland. Ook buiten de wetenschap kent men zijn naam, al was het maar om zijn bijdrage aan het oorlogstribunaal van Tokyo en zijn dissenting opinion. Maar ook omdat hij zowel wetenschappelijk als politiek permanent bijdroeg aan het debat over vredes- en veiligheidsbeleid.

Grootheden worden gekoesterd, ook na hun dood. Maar de symbolische betekenis van de opening van het Rölinggebouw hier in Groningen midden in een bloedige agressieoorlog op Europese bodem en een verschrikkelijke tragedie die zich in Israël en Gaza afspeelt, gaat verder dan alleen de naamgever. Ik put daar, hoe raar het misschien ook klinkt, enige hoop uit. Denken over oorlog en vrede en de grenzen, zowel juridisch als moreel, die aan de waanzin die oorlog heet, moeten worden gesteld, heeft altijd zin, toen en nu opnieuw, zeker nu.

Röling ving zijn hoogleraarschap in Groningen in 1950 aan met zijn oratie over De strafbaarheid van de agressieve oorlog. Hij stond mede aan de wieg van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde van na de Tweede Wereldoorlog. De betekenis daarvan voor ons eigen land wordt duidelijk door artikel 90 van de Grondwet, dat veertig jaar geleden werd geformuleerd. De regering heeft de opdracht om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Dat is een opdracht die elke dag ter harte moet worden genomen, in woorden die ertoe doen, en in daden die er evenzeer toe doen, bij voorbeeld in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties waarin Röling Nederland in de jaren ’50 vertegenwoordigde tot hij in 1958 in conflict kwam met minister Luns over het Nieuw-Guinea-beleid. De betekenis van dit grondwetsartikel is dat Nederland het belang van de internationale rechtsorde boven dat van de eigen belangen stelt en daarnaar handelt, in de naleving van internationaal recht en in het nastreven van duurzame internationale vrede en veiligheid. Ons land draagt gelukkig bij aan de infrastructuur van recht, vrede en veiligheid, als gastland van de belangrijkste internationale hoven, maar ook door activiteiten om de Russische agressie in Oekraïne aan de kaak te stellen, onder meer door een statenklacht in te dienen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. De wijze waarop Nederland zich opstelt in het internationale debat over de militaire inzet van Israël na de gruwelijke terreuracties van Hamas vormt natuurlijk een lakmoesproef voor de door ons land altijd beleden trouw aan de beginselen van de internationale rechtsorde en humaniteit.

Dames en heren,

Hoezeer ook de internationale rechtsorde onder druk staat, wij zouden geen Nederlanders zijn als wij niet ook (en misschien wel vooral) met onszelf bezig zouden zijn. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat daartoe ook wel enige aanleiding bestaat. Ook onze eigen democratische rechtsorde kan beter. Dat wij na ruim tweeëneenhalf jaar, waarvan tien maanden formatiegedoe, alweer naar de stembus gaan, is geen teken van politieke stabiliteit. Bovendien heeft de overheid te lijden onder te hoge verwachtingen, vaak complexe wetgeving, moeizame uitvoering en beperkte menskracht en middelen. Kortom: overpromising en underdelivering. Verschillende grote affaires, ik hoef hier de gaswinning niet te noemen en het fraudebeleid rond toeslagen ook niet, hebben niet alleen het vertrouwen in politici maar ook in de instituties van de rechtsstaat geschaad: de wetgever, de uitvoeringsinstanties en ook de rechter.

Volgens de Venetië Commissie, de expertgroep van de Raad van Europa, is onze rechtsstaat gelukkig niet in gevaar. Ook niet, zeg ik er maar direct bij, als er geen Constitutioneel Hof zou komen.

Maar bij mij hebben de afgelopen jaren wel de vraag opgeroepen of we de democratische rechtsstaat nog wel als een bezit van ons allemaal beschouwen of dat we te gemakkelijk de overheid verantwoordelijk achten én aansprakelijk stellen voor hoe het met onze samenleving gesteld is. Hebben wij nog een gedeeld gevoel voor de res publica of denken wij dat de res publica uitbesteed is aan de overheid omdat die immers moet handelen in het algemeen belang? Ik wil vandaag daar graag kort een paar opmerkingen over maken, want een rechtsstaat kan mijns inziens niet zonder dat gedeeld gevoel voor de res publica.

Een andere grote naam van deze faculteit, Michiel Scheltema, rekent het beginsel van de dienende overheid tot de beginselen van de rechtsstaat. De overheid moet geen eigen belangen nastreven, maar de samenleving dienen. Dat roept natuurlijk de vraag op wat dan precies het belang is dat de overheid wél moet dienen. Wij duiden dat meestal aan als het algemeen belang. Weten wij bij benadering wat dat is? En bepaalt dat dan de ruimte die de overheid in onze samenleving in moet nemen? Dient de res publica zich zonder meer aan?

Het algemeen belang wordt wel tegenover de verschillende deelbelangen geplaatst; het verheft zich daar als het ware boven. De pretentie is in ieder geval dat het algemeen belang de samenleving als geheel dient, juist in tegenstelling tot die deelbelangen.

Maar wie bepaalt dit en waarom? Vanwege de beginselen van de rechtsstaat zou ik menen dat er niet één definitie-eigenaar is van het algemeen belang. Uit de aard der zaak is dat begrip fluïde en deels historisch bepaald. Om het erg zwart-wit te zeggen: wat vandaag nog niet tot het algemeen belang wordt gerekend, kan dat morgen wel zijn, en omgedraaid. Als de overheid zich de behartiging van een bepaald belang aantrekt – de gezondheid van omwonenden van een fabriek, de bescherming van de wolf of het lot van gokverslaafden, dan wordt dat dus een onderwerp van algemeen belang. Maar voor hetzelfde geld is het morgen een overheidstaak om niet de wolf maar juist de mens en het schaap tegen de wolf te beschermen.

Zo bezien berusten de omvang van het algemeen belang en de prioriteiten primair op politieke standpuntbepaling en democratische overeenstemming. Toch is dat te kort door de bocht. Want ook het recht eist hier zijn rol op. Ik zou die rol op twee manieren willen duiden. Enerzijds als grensbewaker van de overheidstaken en anderzijds als de publiek morele opdrachtgever aan diezelfde overheid. Beide onderdelen van de rol van het recht strekken aanmerkelijk verder dan de politieke wilsvorming van het moment en de wisselende politieke meerderheden, hoe relevant die ook zijn in een democratie.

Van grensbewaking is het duidelijkst sprake in het geval van de klassieke grondrechten van burgers die hun plek hebben gekregen in de Grondwet, verdragen en Europese Unierecht. Omdat die rechten een fundamenteel karakter hebben, kennen zij extra beschermingsconstructies, firewalls zogezegd, die door actuele politieke meerderheden niet zomaar te doorbreken zijn. Die fundamentele rechten beteugelen de staat en beperken dus in zekere zin wat die mag doen. Kortom: niet alles is geoorloofd omdat het overheidsbelang wordt ingeroepen, en niet alles is daarmee van algemeen belang.

Er zijn overigens ook andere dan grondrechtelijke grenzen aan wat een nationale overheid als algemeen belang kan bestempelen. Europees recht brengt bijvoorbeeld met zich mee dat bepaalde belangen niet door de overheid mogen worden behartigd of bevoordeeld omdat dit marktverstorend kan werken.

Ik noemde ook de publiek-morele opdrachten die het recht aan de overheid kan stellen en stelt. De opdrachten hebben veelal een positiefrechtelijke vertaling gekregen in constitutionele, internationale of supranationale regels. Die regels geven aan waarop de zorg van de overheid zich in ieder geval moet richten. In de zogeheten sociale grondrechten – onder meer de bevordering van werkgelegenheid, een goed leefmilieu, bestaanszekerheid, voldoende woongelegenheid – kunnen wij die opdrachten lezen. Weliswaar is er meestal geen sprake van concrete resultaatsverplichtingen, maar een inspanningsverplichting is er wel en de overheid kan dus het recht niet negeren. Het recht formuleert hier het algemeen belang als essentiële overheidstaak, ongeacht wat het kabinet van dienst of de actuele Kamermeerderheid daar precies van vindt. De mate waarin die belangen dan concreet worden behartigd, is natuurlijk wel weer aan het politieke discours. Maar verwaarlozen kan niet omdat er richtinggevende beginselen aan die inspanningsverplichtingen ten grondslag liggen.

Nog richtinggevender, en zeker dwingender, zijn de positieve overheidstaken die de rechtspraak van met name het Europese Hof voor de Rechten van de Mens afleidt uit grondrechten, de zogenoemde positieve verplichtingen. Deze jurisprudentie heeft grote invloed op het bepalen wat tot het domein van het algemeen belang behoort dat de overheid zich actief moet aantrekken. Ik noem het voorbeeld van het klimaat, een onderwerp waarvoor Röling zich overigens als een der eersten in de jaren ’70 heeft ingezet, onder andere als een van de onderhandelaars namens minister Max van der Stoel over het verbod om weersverandering als middel van oorlogsvoering in te zetten. In klimaatzaken heeft de rechter in onze tijd uit de klassieke rechten op leven en persoonlijke levenssfeer afgeleid dat de staat verplicht is om klimaatinspanningen te leveren en met resultaten te komen.

Dat de rechter scherper kijkt naar wat het algemeen belang vordert, betekent overigens nog niet dat dit ten koste gaat van de verantwoordelijkheid van de politiek. Het recht dat wordt gesproken wordt immers mede afgeleid uit de wetten en verdragen die met parlementaire instemming zijn gemaakt of gesloten. Een verwijt van dikastocratie aan rechters is dan ook weinig gelukkig, om niet te zeggen volstrekt ongegrond, sterker nog: onzinnig.

Voor zover het recht niet spreekt, is het domein van het algemeen belang dus niet erg omlijnd, of beter gezegd: nogal fluïde, afhankelijk van trends in de samenleving en daarmee in de politiek. Dat is niet erg, integendeel, want precies dat – het debat wat de overheid zou moeten doen, of juist niet – voedt onze parlementaire democratie. En bij de parlementaire democratie hoort dat de opvattingen over goed beleid kunnen veranderen. Zelfs de taken die van oudsher tot het overheidsdomein behoren zoals defensie, politie, justitie en waterstaat blijken niet het eeuwige leven te hebben als exclusieve overheidsverantwoordelijkheid. Delen van die taken zijn in het verleden geprivatiseerd of uitgevoerd in samenwerking met private partijen.

Kortom: wat de overheidstaak precies inhoudt en dus wat de pretentie van het algemeen belang is, valt eigenlijk niet goed vast te stellen. Ideologische en pragmatische politieke keuzes bepalen de reikwijdte die in wetgeving wordt neergelegd en voorts de grondrechten en de rechtsbeginselen waaruit overheidstaken worden afgeleid. Als ik het historisch beschouw kan ik vaststellen dat wat tot de publieke zaak behoort zich in een aantal fases heeft ontwikkeld. Eeuwenlang ging het vooral om bestuurders en machthebbers die er hun gezagsbereik mee aanduidden. In Nederland is 1848 een belangrijke mijlpaal, met de grondwetsherziening van deze maand 175 jaar geleden. Pas vanaf toen kreeg het openbaar bestuur in formele zin vorm, in de zin van een staatsbestuur met een intrinsiek publieke connotatie, zoals de WRR dat ooit omschreef.

Thorbecke schreef in het verslag van zijn grondwetscommissie: “De publieke zaak wil publiek behandeld worden”. Hij had daarmee vooral de parlementaire controle en publieke betrokkenheid op het oog, maar daar werd zeker niet een brede maatschappelijke inspraak mee bedoeld, hooguit de invloed van gegoede burgerij. Dat zou natuurlijk later, met de uitbreiding van het kiesrecht, veranderen.

De wijze waarop de publieke zaak feitelijk invulling kreeg, is in al de jaren na 1848 steeds afhankelijk gebleken van de relatie tussen staat en samenleving, waarbij lange tijd de kerken en later ook de vakbonden een belangrijke, zelfs dominante rol speelden. Geleidelijk, zij het schoksgewijs, werd de publieke zaak steeds verder opgerekt en dus ook datgene wat tot de overheidstaak gerekend zou moeten worden.

De laatste veertig jaar waren het tijdperk dat terugkijkend werd gekenmerkt door de wens van een kleinere overheid (die werd zelfs elefantiasis, olifantsziekte, verweten), door de opkomst van marktwerking in publieke sectoren, door new public management en door wat nu pejoratief neoliberaal denken wordt genoemd.

De paradox van de afgelopen decennia is echter dat, zoals de WRR in 2010 constateerde, ongeveer alles, “vrijwel het gehele maatschappelijke leven, tot de publieke zaak is gaan behoren, inclusief elementen uit de intieme sfeer van het private domein.” Dat is in 2023 alleen maar meer waar geworden.

Dat moet te denken geven. Waar iedereen om de terugkeer van de overheid roept – lees de verkiezingsprogramma’s er maar op na, was die overheid nooit weg. Integendeel: er werden steeds meer taken en verantwoordelijkheden gestapeld op de schouders van de overheid; zoveel dat die er nagenoeg aan bezwijkt. De Raad van State schreef erover in het meest recente jaarverslag: de overheid raakt overbelast en mist slagkracht, niet in de laatste plaats omdat we er te veel van verwachten. Te complex gemaakte wetgeving, te ingewikkelde uitvoering waarin algoritmes bepalend worden, te zwaar opgetuigde verantwoordingscomplexen. Wie te veel wil, maakt onherroepelijk fouten, zeker als de burger niet wordt gezien als bondgenoot in de publieke zaak maar als al dan niet calculerende klant. En als de burger op zijn beurt de overheid niet langer als deel van zijn gemeenschap ziet, maar als een instantie die diensten moet leveren en maatschappelijk onrecht compenseert, zelfs als er geen enkele overheidsaansprakelijkheid is.

Op de lange duur is die ‘integrale staat’, zoals de Tilburgse bestuurskundige Paul Frissen het omschrijft, natuurlijk onhoudbaar.

We zitten dus met een dilemma. Burgers en politieke partijen vragen meer van de overheid, meer optreden en meer zichtbaarheid. En ook het recht wakkert overheidsverantwoordelijkheid aan, mede door succesvoller collectieve acties zoals in de Urgenda-zaak. De verwezenlijking van de sociale grondrechten staat hoog op de politieke agenda, ik verwijs ook naar het rapport van de Commissie Marcouch over een weerbare democratische rechtsorde. En tegelijkertijd weten wij dat wij de overheid niet blijvend kunnen overvragen, zeker niet met een gebrek aan menskracht en middelen.

Ik heb geen kant en klare oplossingen, anders dan de politiek en de overheid enige bescheidenheid aan te bevelen en verwachtingen van mensen over de overheid te temperen. Uit het dilemma valt denk ik alleen te ontsnappen als wij de verantwoordelijkheid voor de publieke zaak – de res publica – breder zien dan slechts die van de overheid. De res publica als zaak van de burger, maar niet alleen door de periodieke legitimatie van de politiek door de burger in zijn rol als kiezer.

Veel denkers hebben om goede redenen burgers opgeroepen om hun private bubbels te ontstijgen en aanwezig te zijn in het publieke domein, om deel te nemen. Kortom: om burgerschap te tonen, de publieke zaak zich eigen te maken en niet alleen de overheid de maat te nemen. Thorbecke was wellicht wat erg streng in zijn opvatting dat elke burger zijn staatsburgerschap diende te vervullen met voorbijgaan aan het eigen private belang. Dat was ook in zijn tijd al niet te realiseren, maar zijn kerngedachte is ook nu onverminderd belangrijk. Het gaat om de wezenlijke, betekenisvolle vrijheid van burgers om niet alleen in termen van plichten en rechten te denken, maar ook in verantwoordelijkheid, medeverantwoordelijkheid voor de res publica.

Zijn tijdgenoot Tocqueville zag de risico’s van een verwording van de democratie al heel vroeg. Een voortdenderende overheidsmachine waar af en toe een democratisch label op werd geplakt. Of een tirannie van de meerderheid als democratie niet ingebed is in een rechtsstaat die minderheden beschermt. Maar ook: een overheid die door zijn burgers als het ware wordt gedelegeerd om al hun zorgen weg te nemen en in hun behoeften te voorzien zodat die burgers zich in hun private bubbel kunnen terugtrekken. Alle drie vormen van verwording zijn vandaag de dag helaas een beetje herkenbaar.

Hannah Arendt omschreef de res publica ooit als een “garantie tegen de nietigheid van het individuele leven”. Dat is fraai gezegd en zo voel ik het ook. Individuele vrijheid in gedrag, levenskeuze en ontplooiing zijn verworvenheden van ons moderne leven, maar die vrijheid is alleen betekenisvol als die ook bijdraagt aan het leven van anderen, aan de gemeenschap. De Franse diplomaat Stéphane Hessel kreeg op zijn 93^ste de jeugd begeesterd door zijn oproep tot verontwaardiging en deelname aan de publieke zaak: Indignez-Vous!, ofwel: neem het niet!

Dames en heren,

De res publica is, zo probeerde ik te betogen, meer en groter dan het algemeen belang dat de dienende overheid behartigt. De res publica is niet van de instituties alleen, maar in de eerste plaats van ons allemaal. Vrijheid, ik zeg het de historicus Annelies den Dijn na, heeft van oudsher de betekenis van zelfbestuur. Dat betekent dus ook participeren en bijdragen. Het is belangrijk dat de structuren daarvoor beschikbaar zijn, van het vrije demonstratierecht tot burgerschapsvorming in het onderwijs en van digitale hulpmiddelen tot een overheid die niet alles kan en wil doen maar weet te kiezen en zich openstelt voor de participatie van verantwoordelijke burgers.

Mijn conclusie luidt dat wij als samenleving de publieke zaak te gemakkelijk aan de overheid hebben uitbesteed en daarvan ook te vaak te veel verwachten. Daardoor lijkt er een te grote kloof te ontstaan tussen het geïnstitutionaliseerde algemeen belang dat de overheid moet, maar niet altijd kán behartigen en de res publica die wij allemaal zouden moeten dienen. Door actief burgerschap en door invulling van de democratische rechtsstaat door onszelf. De democratische instituties en de rechtspraak kunnen veel bewerkstelligen en veel corrigeren, maar niet een ontbrekend gevoel voor de res publica compenseren.

Dat kunnen we alleen maar zelf.

Professor Röling was zo iemand die de res publica diende, wereldwijd. En ongetwijfeld veel, zo niet alle gebruikers van dit mooie gebouw dat zijn naam draagt, doen dat ook. U gaat hier een mooie tijd tegemoet!

Ooit werkte ik in de sectie staatsrecht aan de zusterfaculteit in Nijmegen. De Groningse collega’s vonden dat wij in Nijmegen maar een stelletje positivisten waren die niet onder en achter het recht wilden kijken. Zij schreven met een zeker sarcasme over Nijmeegs staatsrecht, wat we natuurlijk meteen als onze geuzennaam adopteerden.

Veertig jaar later heeft u hopelijk gemerkt: alles kan verkeren.