Toespraak op de Algemene Ledenvergadering van de VO-Raad

Dames en heren,

Het is voor mij bijzonder om in uw midden te zijn, in mijn huidige functie als vice‑president van de Raad van State. Ik dank Henk Hagoort voor zijn uitnodiging om deze Algemene Ledenvergadering van de VO-Raad toe te spreken. Een hele eer, die mij in vorige levens niet ten deel is gevallen. Niet toen ik nog politicus was, lang geleden, en ook niet in de kleine zeven jaar dat ik voorzitter was van een andere onderwijssector waar u veel mee te maken heeft, de Vereniging Hogescholen, voorheen ook wel bekend als de HBO-Raad. In die laatste hoedanigheid werd mij natuurlijk duidelijk hoe groot de verwevenheid tussen de onderwijssectoren eigenlijk is en daarmee ook de onderlinge afhankelijkheid. Goed onderwijs, in de zin van onderwijskwaliteit zoals die in het recente IBO-rapport wordt gedefinieerd, dus: de mate waarin onderwijs eraan bijdraagt dat elke leerling of student, ongeacht afkomst, zijn of haar potentie in de volle breedte (kwalificatie, socialisatie, persoonsvorming) optimaal kan realiseren; dat goede onderwijs is afhankelijk van goede en goed opgeleide docenten, van wat leerlingen en studenten meenemen uit eerdere schoolervaringen, van inzichten, van didactisch, pedagogisch en onderwijskundig onderzoek en de valorisatie daarvan. En vervolgonderwijs is natuurlijk ook nog gebaat bij goede leertrajecten en zorgvuldige doorstroming. Kortom: alle onderwijssectoren dragen bij aan elkaars kwaliteit en succes en daarmee aan de potentie en welbevinden van scholieren en studenten. In die zin zou het dan ook logischer zijn geweest als ik met die ‘eerdere pet’ een keer met u in gesprek was gegaan dan nu in mijn huidige functie.

Niettemin: fijn om hier te zijn en met u een paar gedachten te kunnen delen. Ik heb natuurlijk persoonlijke opvattingen over het onderwijsbeleid van de beide onderwijsministers en ik sluit niet uit dat die op onderdelen kritisch kunnen zijn, maar het past niet bij mijn rol om deze noties hier te berde te brengen. Ik leg uit waarom: als vice-president ben ik niet alleen bestuurlijk verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de Raad van State als instituut, maar ben ik ook voorzitter van de Afdeling advisering die als wetgevingsadviseur van regering en parlement fungeert. De andere Afdeling van de Raad van State is de hoogste algemene bestuursrechter van het land, die heeft een eigen voorzitter die tevens bestuursrechter is. De Afdeling advisering moet in alle vrijheid en onafhankelijkheid adviseren over wetsvoorstellen en over alle vragen die de regering en het parlement hebben over de kwaliteit van wetten, staatsrechtelijke ordening en bestuurlijke verhoudingen. Dan past het niet dat ik als voorzitter van de adviesafdeling voor de troepen uit ga lopen en al opvattingen met u deel als er nog geen wetsvoorstel bestaat.

Ik kan wel een aantal meer algemene opmerkingen maken over overheid en onderwijs, en dan vooral over de sturingsambities van overheid en politiek. Daarin past naar mijn mening enige bescheidenheid en enig realisme, maar dat geldt niet alleen voor het onderwijsbeleid. Grote pretenties hebben de neiging zelden te worden verwezenlijkt of anders wel tegen een erg hoge prijs. Voor elke politieke bestuurder en voor elke volksvertegenwoordiger is het belangrijk om dat vooraf goed te beseffen, zeker in deze tijd van grote crises, nationaal en internationaal, van grote transitieopgaven, van grote onzekerheid en een zienderogen afgenomen vertrouwen van grote delen van de bevolking in de slagkracht en de betrouwbaarheid van de overheid. Tegen die achtergrond kijk ik naar de discussies in de onderwijswereld, en vooral nu het funderend onderwijs. Ook MBO en HO staan geloof ik nog een stelselonderzoek te wachten, maar zover zijn we nog niet.

'De overheid heeft haar kerntaak, het zeker stellen van de kwaliteit van het onderwijs, de afgelopen jaren ernstig verwaarloosd. Een periode van ingrijpende, door de overheid ingevoerde onderwijsvernieuwingen werd gevolgd door een periode van toenemende autonomie van de scholen. Op dit moment is er toenemende maatschappelijke zorg over de onderwijsresultaten. De verantwoordelijkheden van overheid en scholen zijn door elkaar gaan lopen. De overheid heeft zich, soms tot in het klaslokaal, bemoeid met de didactiek en tegelijkertijd de invulling van de onderwijsdoelen in hoge mate aan anderen overgelaten en nagelaten voldoende toezicht te houden op onderwijsresultaten. Zowel voor het herstel van het maatschappelijk vertrouwen in het onderwijs, als voor het herstel van het vertrouwen vanuit het onderwijs in de overheid, is een nieuwe, heldere afbakening van verantwoordelijkheden dringend noodzakelijk.'

Dit citaat komt niet zoals u wellicht dacht uit het recente IBO-onderzoek of uit de beleidsbrief van minister Wiersma van april jongstleden. Het dateert al van 2008, vijftien jaar geleden, en het is een van de harde conclusies van de commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, ook wel bekend als de commissie‑Dijsselbloem. Die commissie ontwaarde voor deze problemen onder meer de volgende oorzaken: een stapeling van ingrijpende wijzigingen die elkaar soms ook doorkruisten, forse aanpassingen kort nadat eerdere wijzigingen al waren doorgevoerd en meer aandacht voor politiek draagvlak dan voor de uitvoering en draagvlak in het werkveld. Hoewel de uitdagingen in het huidige onderwijs natuurlijk niet exact dezelfde zijn, zullen deze elementen velen van jullie nog steeds bekend voorkomen. 'History doesn’t repeat itself, but it often rhymes', zou Mark Twain hebben gezegd. Zo ook in het onderwijs.

Ook nu staan er mogelijk ingrijpende stelselwijzigingen voor de deur. Of zoals de kabinetsreactie op het IBO-rapport ‘Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid’ het verwoordt: ‘een fundamentele herijking van het besturingsmodel voor het funderend onderwijs’. De minister concludeert dat de overheid te terughoudend is geweest en te veel verantwoordelijkheid bij onder meer de schoolbesturen heeft gelegd. Een actievere rol is volgens hem geboden en ook de bekostiging, (mede)zeggenschap en arbeidsvoorwaarden zijn aan herziening toe. U heeft de kabinetsreactie vermoedelijk nog intensiever bestudeerd dan ik. Uw voorzitter leek het in zijn blog ‘Wie staat er op één’ op zijn zachtst gezegd … niet helemaal mee eens met de minister. Hij citeerde daarbij de volgende, interessante passage uit het IBO‑rapport: ‘Als niet duidelijk is waar het echt om gaat, dus zonder goede informatie, heldere doelen en een langjarig consistent beleid, slaagt geen enkel beleid’. Die wijsheid zou inderdaad een leidraad voor alle betrokkenen moeten zijn. Ongeacht de politieke keuzes die worden gemaakt over de inrichting van de overheidssturing.

De tendens om inrichting en stelsel van publieke of semipublieke sectoren ingrijpend te willen wijzigen, is een constante in de Nederlandse politiek. De gezondheidszorg, zowel care als cure, de organisatie van het binnenlands bestuur, de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening, de energievoorziening, de ouderdomsvoorziening en het pensioen, en ja, ook het onderwijs. Daar kunnen heel legitieme overwegingen aan ten grondslag liggen, en vaak is dat denk ik ook zo. Maar waarschuwingen zijn wel op hun plaats.

Vaak worden er hoge verwachtingen gewekt, weinig geprioriteerd en evenmin voldoende samenhang in wetgeving, beleid en uitvoering gecreëerd. Dat is een bekend fenomeen in de Haagse beleidsdynamiek. Er wordt veel over de uitvoering gepraat, maar zelden met de uitvoerders zelf. Veelal goed bedoelde ideeën en initiatieven stranden zo in gebrekkige mogelijkheden en veroorzaken daardoor onduidelijkheid of weer nieuwe problemen. Gelukkig lijkt dat besef de laatste jaren te zijn doorgedrongen. En begrijpt u mij niet verkeerd: elke politieke bestuurder heeft ambitie en dat is maar goed ook. Maar te veel te snel willen en te directief, is een valkuil voor iedereen. Ik kan daar uit eigen eerdere ervaringen en teleurstellingen over meepraten.

De pendule lijkt bovendien voortdurend van centralisatie naar decentralisatie en weer terug te bewegen, met steeds tussentijdse aanpassingen tot gevolg. In het hoger onderwijs werd zo’n tien, elf jaar geleden gekozen voor sterkere centrale sturing door aparte financieringsstromen te creëren die gekoppeld werden aan harde prestatieafspraken tussen de minister en individuele instellingen over onder meer studiesucces. Die vorm van ‘new public management’ werd vijf jaar later weer ingeruild voor meer horizontale afspraken waarin medezeggenschap, studenten en regio meespraken over de onderwijskwaliteit. Misschien is die golfbeweging in de politieke rationaliteit onvermijdelijk; problemen kunnen immers groter worden en inzichten wijzigen, maar het is ook belangrijk om het grotere beeld steeds voor ogen te houden.

Al heel lang wordt bijvoorbeeld geklaagd over de bureaucratie in het onderwijs, geen sector uitgezonderd. ‘Is meer sturing nodig vanuit OCW?’, smaalde ooit een voorzitter van een hogeschool en legde vervolgens een stapel van bijna een meter aan rapportages en circulaires voor de directeur-generaal neer. Die stapeling van herzieningen en ontwikkelingen leidt in het onderwijs, logischerwijs, tot een ‘sturingsoverload’ en weerstand in het werkveld, dat concludeert het IBO-rapport over het funderend onderwijs.

Een belangrijke vraag in de door de minister aangekondigde discussie met het veld over de sturingsrichting is door u zelf gesteld: daalt de onderwijskwaliteit nu door een te grote autonomie van de schoolbesturen of door voortdurende overheidsinterventies met tijdelijke maatregelen die het lastig maken om aan die kwaliteit te werken? Wellicht zijn er ook nog andere oorzaken te noemen, anders bent u alleen maar armpje aan het drukken met OCW. Daar inzicht in te krijgen is het begin van een gezamenlijk pad naar verbetering. Het kan ook een antwoord opleveren wat de beste manier is om de sturingsoverload waar het rapport van spreekt, terug te dringen. In dit verband haal ik ook graag een relevante zinsnede uit het IBO-rapport aan: ”Een sturingsmodel waarin ieder elkaars rol in het verbeteren van het onderwijs accepteert en waarbij men elkaar als serieuze gesprekspartner beschouwt, is essentieel voor effectieve sturing (…).”

In ieder geval geldt ook in de onderwijssector hetzelfde als voor alle andere publieke sectoren. Voor de zoektocht naar oplossingen is een hechte samenhang van beleid, wetgeving en uitvoering essentieel. Ik noem dat ook wel een heilige drie-eenheid, waarbij ik geen denominatieve voorkeur uitspreek.

De neiging om zaken daarbij ‘dicht te regelen’ is vanuit de controlegedachte begrijpelijk, maar verdient geen aanbeveling. Een stapeling van gedetailleerde beleidswensen en uitzondering op uitzondering maakt initiatieven uiteindelijk immers juist onleesbaar, onwerkbaar én onuitvoerbaar. Zeker in tijden van schaarste. Vele grote maatschappelijke uitdagingen – energietransitie, asiel, arbeidsmarkt, noem maar op – vechten om aandacht én middelen. Niet alleen financieel, maar zeker ook op het gebied van menskracht en ondersteunende zaken als IT-capaciteit. Met name in de publieke sector zijn de tekorten groot en ontbreekt het zicht op een snelle, duidelijke verbetering daarvan. Ik hoef u niet te vertellen dat dit zeker ook voor het onderwijs geldt. Zo constateerde de commissie ‘Leraren’ onder leiding van Alexander Rinnooy-Kan in 1992 al een lerarentekort. Daarmee vierde dat tekort vorig jaar dus al zijn 30-jarige jubileum! Volgens de Staat van het Onderwijs 2022 steeg de ‘vacature-intensiteit’ in de afgelopen jaren zelfs van 10,5 naar 16,9%. Een einde aan het tekort lijkt dan ook voorlopig niet in zicht. Een sturingsoverload en een capaciteitstekort is een gevaarlijke cocktail die kan resulteren in een flinke kater. Omdat de laatste zo weerbarstig blijkt, verdient de eerste juist meer de aandacht.

Het is aan de politiek om zich te richten op het stellen van de kaders die zij voor ogen heeft. Zij moet daarbij heldere keuzes maken en prioriteiten stellen, dus ook nee zeggen. Dat is de essentie van politiek en dat is, zo weet ik uit eigen ervaring, soms nog het allermoeilijkst. Die kaders moeten dan vervolgens in wetgeving en beleid worden uitgewerkt, waarbij ook de uitvoerbaarheid nadrukkelijk, en in een vroeg stadium, een rol moet spelen. De samenhang tussen alle onderdelen is daarbij essentieel. Te vaak nog wordt de uitvoerbaarheid van nieuwe voorstellen pas in een laat stadium voorgelegd aan degenen die ermee moeten werken. De Raad van State let daar in zijn wetgevingsadvisering steeds meer op. Kunnen de instellingen die de wet moeten uitvoeren dat wel? Zijn de regels voldoende duidelijk, geven ze ruimte voor de praktijk, zijn er genoeg mensen en middelen om het te doen? En niet onbelangrijk: is er overleg geweest met het veld, is iedereen geraadpleegd?

Ik neem aan dat ik mij geen zorgen hoef te maken over uw betrokkenheid in de discussie over de inzet van de minister. En ik neem aan dat de minister die grote betrokkenheid ook zeer op prijs stelt. Het funderend onderwijs wordt immers niet in Den Haag gegeven, anders dan op de Haagse scholen, en ook niet vanuit een toren bestuurd.

Behalve de staat van het onderwijs en de kwaliteit daarvan, is een relevante factor de kwaliteitszorg in de scholen. De Staat van het Onderwijs vermeldt dat 77% procent van de schoolbesturen de kwaliteitszorg, kwaliteitscultuur en verantwoording op orde heeft. Dat is goed nieuws, want hetzelfde rapport vermeldt dat er een verband bestaat tussen de kwaliteitszorg en het ziekteverzuim onder docenten. Hoe meer kwaliteit, des te minder verzuim, en daarmee een (wat) minder groot personeelstekort. Een goede reden om te streven naar nog meer kwaliteit. Niet alleen voor die scholen die nog niet voldoen, maar juist ook degene die wellicht nog verder zouden kunnen verbeteren.

Tegen de achtergrond van de noodzaak van goede kwaliteitszorg en een professionele cultuur kijk ik ook naar de accreditatie van schoolbestuurders. Ik ben persoonlijk blij dat het voortgezet onderwijs daar actief mee aan de slag gaat en hoop dat dit vanochtend in uw onderlinge besprekingen weer een stap verder komt. Ik voel mij in zekere zin betrokken, en wel om meerdere redenen.

Laat ik met het belangrijkste beginnen: bestuurders in alle sectoren, zeker in het publieke domein, staan onder druk. Zij hebben meer vertrouwen nodig van de samenleving en het volstaat niet om alleen te zeggen dat je het goed bedoelt en zo goed mogelijk doet. Bestuurders die vertrouwd en gewaardeerd willen worden, moeten laten zien dat zij transparant en professioneel zijn.

In de tweede plaats is het steeds minder goed uit te leggen dat we van andere professionals permanente educatie en onderhoud van vaardigheden verwachten, maar menen dat bestuurders als ze dat eenmaal zijn geworden, het verder wel alleen af kunnen. Kwaliteitszorg voor professionaliteit zie je overal, niet alleen maar in de zorg met BIG-registraties, maar ook bijvoorbeeld in de advocatuur, bij de politie, bij bestuurders van financiële instellingen die door DNB en de AFM door de mangel worden gehaald of bij woningcorporaties waar bestuurders eerst een overheidstest doen voordat ze beginnen.

Toen ik nog de Vereniging Hogescholen voorzat, heb ik het thema van het bestuurdersberoep en de accreditatie wel eens opgespeeld bij mijn eigen hogeschool-bestuurders en bij de voorzitters van de sectorraden. De reacties waren heel verschillend, maar kwamen in essentie neer op: interessant, maar toch maar niet, nu niet of nog niet. Weerstand kortom. Heel begrijpelijk eigenlijk, zeker voor mensen die al een half beroepsleven in het onderwijsbestuur achter de rug hadden. Ik heb dat pleidooi niet verder kunnen brengen toen ik de onderwijswereld verliet en naar de Raad van State ging. Ik vind het dus fantastisch dat het denken is voortgeschreden en dat de VO-Raad al zulke stappen zet.

U heeft zich laten inspireren door de accreditatie in de zorg, van care tot cure. Ik denk dat dat een heel goed voorbeeld is, vooral ook omdat in de loop der jaren het gevoel van een verplicht nummertje dat de zorgdirecteuren maar beter zelf konden uitvoeren voordat het ministerie ze daartoe zou dwingen, is verdwenen. In plaats daarvan overheerst een gevoel van professionele trots dat de sector een eigen volwaardig systeem heeft ontwikkeld dat laat zien dat zorgbestuurders hun professionaliteit onderhouden, over zelfreflectie beschikken en in staat zijn die reflectie om te zetten in gedrag. Ik mocht zelf als buitenstaander de eerste vijf jaren de accreditatiecommissie in de zorg leiden en ik heb gezien hoe het zijn vruchten afwierp: intervisie, 360 graden feedback, ontwikkelplannen, gezaghebbende auditoren, het is allemaal niet meer weg te denken.

U heeft er al uren over gesproken, dus ik laat het bij mijn enthousiasme voor het accreditatiesysteem en mijn goede ervaringen daarmee. Misschien mag ik alleen er nadrukkelijk op wijzen dat accreditatie iets wezenlijk anders is dan een beoordeling aan de hand van een functioneringsgesprek. Dat is aan de Raad van Toezicht van de instelling. Accreditatie is eigenlijk gewoon een maatschappelijke licence to operate. Wat u van uw medewerkers vraagt, docenten en anderen, vraagt u ook van uzelf, namelijk uw vak bijhouden en daarover verantwoording afleggen. Dat is tegelijkertijd ook een goede remedie tegen al het wantrouwen dat bestuurders zo vaak ontmoeten, in Den Haag en elders.

Kortom: hulde!

Dames en heren,

Ik begon mijn loopbaan, ergens in het stenen tijdperk, begin jaren tachtig, als onderzoeker en docent in het WO. En daar heb ik altijd iets belerends aan overgehouden, excuus daarvoor. Niettemin hoop ik dat u toch iets hebt gehad aan mijn bespiegelingen, ook al heb ik mij onthouden van beleidsopinies. Hoe moeilijk dat soms ook is…