Toespraak bij de viering van Koningsdag 2024 en 70 jaar Statuut voor het Koninkrijk

Excellenties, dames en heren,

Welkom op deze Koninkrijksdag die we alleen niet op zondag 15 december vieren maar vandaag, ik geef toe op vrijdag de 13^e. Ik zie veel vrienden en oude bekenden van het Koninkrijk in de zaal en ik verwelkom in het bijzonder de ministers van staat, de voorzitter van de Eerste Kamer, de voorzitter van de Staten van Sint Maarten, natuurlijk onze spreker, de staatssecretaris voor Koninkrijksrelaties, de gezaghebber van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de president van de Hoge Raad.

In december 1954 veranderden de restanten van een koloniaal Rijk in een uniek, gelijkwaardig en vrijwillig Koninkrijk. Althans op papier. Met de afkondiging van het Statuut, 70 jaar geleden, verdwenen natuurlijk niet alle problemen. Ook vandaag nog kennen we ongelijkheid, onbegrip, vooroordelen en erger. Maar ook is waar dat de afgelopen zeventig jaar heel wat stappen gezet zijn in de goede richting.

Die goede richting wordt allereerst zichtbaar op de zes eilanden zelf. Studies laten zien dat de met Nederland verbonden eilanden het op nagenoeg elk gebied beter doen dan hun Caribische buren: de levensstandaard is hoger, het is veiliger, onderwijs en zorg zijn beter, et cetera. Dat betekent niet dat het op de eilanden niet beter kan, dat geldt overigens ook voor Nederland. Maar het kan nooit kwaad ook het positieve te benoemen. Overigens is dat in koninkrijksverband niet anders dan in familieverband. Ik geef u deze tip maar even mee voor de komende feestdagen!

Inwoners op de zes eilanden waarderen de voordelen van het Koninkrijk: denk aan het gemeenschappelijke paspoort of denk aan de garantie op noodhulp na orkanen of Corona. Maar denk ook aan de rechtszekerheid: onafhankelijke rechtspraak is cruciaal in elke samenleving. Eerlijk gezegd zou dat ook kunnen worden gezegd van onafhankelijk financieel toezicht. Alle landen hebben daar voordeel van. Voor Nederland geldt dat bijvoorbeeld voor het toezicht van de Europese Unie. De voordelen van het Koninkrijk strekken zich ook uit tot deze kant van de oceaan. Ongeveer 200.000 mensen die hier wonen hebben Caribische wortels. Al die mensen dragen dagelijks door studie, werk en belastinggeld bij aan welzijn en welvaart.

Verscheidenheid is een kenmerk van het Koninkrijk, dat niettemin toch iets van een eenheid wil zijn. En het is ook een kenmerk van een democratische rechtsstaat, waarbinnen we allemaal politiek of anderszins soms een minderheid zijn. Hét volk bestaat niet, de Nederlander ook niet, zoals Koningin Máxima ooit al zei. Het koesteren van die verscheidenheid, en de ruimte om die te beleven, dat is een opdracht aan een ieder; de wetgever, het bestuur en ook de burger.

De Raad van State draagt dat consequent uit. De democratische rechtsstaat is zoals u weet geen afvinklijstje, maar een permanente houding en cultuur van gematigdheid en nuance, hoor en wederhoor, smalle marges, culturen en tolerantie, en het vinden van overeenstemming en compromissen. Dat geldt ook voor de koninkrijksrelaties.

Het huidige Koninkrijk is een uitvloeisel van het koloniale verleden. Curaçao – net als Sint Eustatius – had in de 18e eeuw een belangrijke rol als handels- en smokkelknooppunt tussen de Nieuwe en Oude Wereld. Tot vrij recent werd nauwelijks stilgestaan bij wát er allemaal verhandeld werd: alles, inclusief mensen.

We hebben het er lang niet over gehad. Het helpt de onderlinge relaties dat we sinds kort daar opener over spreken. Dat is winst en biedt kansen voor een constructieve toekomst.

Het heeft lang geduurd voordat oude koloniale verhoudingen werden doorbroken. Na 1848, toen in Nederland stappen werden gezet richting een volwaardige parlementaire democratie en belangrijke burgerrechten, veranderde er in de West nagenoeg niets. Ook de afschaffing van de slavernij – hoe belangrijk ook – leidde in de praktijk niet of nauwelijks tot eerlijkere sociale verhoudingen. Pas in 1949 werd het algemeen kiesrecht ingevoerd op de eilanden, dertig jaar later dan in Nederland. Pas eind 1954 kregen begrippen als gelijkwaardigheid, autonomie en vrije wil de plek die ze al veel eerder hadden kunnen én moeten hebben.

Sinds 1954 onderging het Statuut een enkele wijziging. De belangrijkste was het uittreden van Suriname in 1975. Daarvan hebben we overigens geleerd dat de staatkundige verbindingen kunnen worden doorgesneden, maar daarmee nog niet de vele banden die gevormd worden door een gedeelde historie en sociaal-culturele interactie. Andere relevante wijzigingen waren 1986, status aparte van Aruba, en 2010, met de opheffing van het land Nederlandse Antillen; toen twee nieuwe landen ontstonden en drie openbare lichamen.

De Raad van State van het Koninkrijk (dus niet alleen van Nederland) heeft een traditie met het uitbrengen van spontane adviezen over de koninkrijksverhoudingen. In 2004 deden we dat ter gelegenheid van de vijftigste verjaardag van het Statuut. Bij die viering constateerde de Raad dat van de mogelijkheden die het Statuut biedt onvoldoende gebruik werd gemaakt. Relaties behoeven altijd onderhoud en investering. Verdieping of verwatering, dat was de keuze.

Enkele weken geleden bracht de Raad opnieuw een spontaan advies aan de rijksministerraad uit, nu ter gelegenheid van het 70 jaar bestaan van het Statuut.

Kern van dat advies is dat het Statuut geen verouderd document is en nog steeds een bruikbare structuur oplevert om de onderlinge samenhang tussen de koninkrijksdelen te borgen en gelijkwaardigheid te bevorderen. Maar dan moeten we wel bereid zijn boven de letters van 1954 uit te stijgen en allereerst de geest van het Statuut als uitgangspunt te nemen; naar het woord van Koningin Wilhelmina – steunend op eigen kracht elkander bij te staan. Het Statuut is heel goed bruikbaar voor de toekomst als we er op een moderne en volwassen manier mee omgaan.

Op vele maatschappelijke terreinen kan en moet, is meer samenwerken, binnen de kaders van het Statuut. Geen enkel staatsrechtelijk verband is perfect. Kijk naar de verhoudingen binnen Nederland tussen rijksoverheid en gemeenten, kijk naar de Europese Unie tussen grote en kleine lidstaten en inderdaad: kijk naar het Koninkrijk. Er is altijd spanning tussen centraal en decentraal, tussen groot en klein, tussen samen of zelf doen. Dat is een kenmerk en geen manco.

Goede samenwerking in het Koninkrijk is niet alleen een morele opdracht van de geschiedenis, maar dient ook de belangen van partners, zowel in de Cariben als hier. Investeren in de rechtshandhaving daar heeft ook zijn positieve weerslag hier. Investeringen in goed onderwijs daar leiden uiteindelijk tot minder drop-outs, daar en hier.

En het zijn niet alleen de overheden, in tegendeel. Maatschappelijke samenwerkingsallianties zouden heel goed de belangrijkste motor kunnen zijn voor concrete versterking van de koninkrijksbanden voor de toekomst.

In ons advies wordt de bestaande samenwerking natuurlijk gezien en aangemoedigd. Maar we zien ook iets anders. De politiek-bestuurlijke relaties worden beheerst door wantrouwen. De Caribische regeringen en Statenleden beschouwen de opstelling van Den Haag regelmatig als (te) hard en autoritair, met weinig respect voor de lokale omstandigheden en autonomie. Europees Nederland wijst er juist op dat de Caribische landen er niet in slagen om de problemen van hun burgers op te lossen, zoals armoede, schooluitval en criminaliteit. En dat er vaak integriteitskwesties spelen.

Kortom, het wringt net iets te vaak in het Koninkrijk. Daar zijn verschillende oorzaken voor aan te wijzen. De structuur van het Koninkrijk, waarin Nederland getalsmatig ontegenzeggelijk het overwicht heeft, maakt spanning in zekere zin onvermijdelijk.

Het is ook belangrijk om andere oorzaken achter de ingesleten spanningsrelatie te noemen, zoals het koloniale verleden en paternalisme en de cultuurverschillen waaraan wij blijkbaar nooit kunnen wennen: de Cariben zijn geen West-Europa, Nederland is geen eiland.

Tegen deze achtergrond behandelt het advies vier thema’s. Ik zal ze kort noemen, waarbij ik opmerk dat er voor u allen straks bij de uitgang een boekje ligt met het hele advies. Op de website vindt u ook vertalingen van de samenvatting in Engels en Papiaments.

Allereerst gaat het om het respecteren en naleven van mensenrechten en het deugdelijk besturen, mede in relatie tot de waarborgfunctie van het Koninkrijk. Of het nu gaat om armoede en schooluitval of om milieuvervuiling en criminaliteit: de problemen zijn groot en divers. Landen kunnen deze niet op eigen kracht oplossen. Dat geldt nog sterker voor kleine landen. Naast onmacht is soms ook sprake van onwil: velen hebben belang bij de status quo.

Het Statuut spreekt over de naleving van mensenrechten, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur. Dit betreft autonome landstaken waarvoor de landsregeringen primair verantwoordelijk zijn. Als een land deze verantwoordelijkheid onvoldoende waarmaakt, dan heeft het Koninkrijk een aanvullende verantwoordelijkheid: de waarborgfunctie. Het Statuut gaat dus uit van een volgordelijke maar ook gedeelde verantwoordelijkheid.

Ingrijpen door het Koninkrijk kan en moet als dat echt nodig is. Maar elk ingrijpen van buitenaf zal in de praktijk complex zijn en de uitkomst meestal ongewis. Zover moet het dus niet komen. Als ingrijpen achteraf eigenlijk de slechts denkbare optie is, dient de waarborgfunctie dus beter te worden aangesproken door tijdig samen te werken om ernstige misstanden voor te zijn. Proactief handelen dus in plaats van repressief, over de grenzen van competentie-discussies heen. De Raad beveelt aan om daarbij prioriteit te geven aan onderwijs en armoedebestrijding als basale randvoorwaarden voor een menswaardig bestaan.

Een tweede element uit het advies gaat in op de vraag hoe samenwerking het beste vorm kan krijgen: in onderlinge regelingen, die als overeenkomst tussen entiteiten worden gesloten, en in consensusrijkswetten, die parlementaire goedkeuring behoeven. Samenwerking is vrijwillig, maar moet niet vrijblijvend zijn. Vage vrijblijvende afspraken leiden vaak tot uiteenlopende verwachtingen, teleurstelling en frustratie.

Er bestaat in de Cariben aarzeling over het instrument van consensusrijkswetgeving. Bij de totstandkoming van dat type rijkswetten zijn de Nederlandse organen vaak dominant, waardoor het gevoel bestaat dat er van echte consensus geen sprake lijkt te zijn. De COHO-rijkswet is hier de cause célèbre. De Raad doet concrete suggesties om de procedure zo toe te passen dat geen consensusrijkswetten tot stand gebracht kunnen zonder echte consensus en wel in alle fases van het wetgevingsproces. Daar hoort ook bij om uitdrukkelijk in dit soort rijkswetten te regelen of die opgezegd kunnen worden en – zo ja – door wie en onder welke voorwaarden. Dat lijkt wetstechniek, maar dat is het niet. Het gaat hier om een wezenlijk gelijkwaardig instrument in de koninkrijksverhoudingen.

Een derde element in het advies betreft gelijkheid en gelijkwaardigheid. Gelijkwaardigheid is een kernbegrip in het Statuut. Het is ook een steeds terugkerend thema in het debat over de verhoudingen. Dat komt doordat die feitelijk zeer ongelijk zijn. Nederland heeft in vrijwel elk opzicht (bevolking, financiën, bestuurskracht) de overhand, dat leidt numeriek per definitie tot ongelijke verhoudingen. Geheel oplosbaar is dit niet. Toch kunnen enkele maatregelen meer tegemoetkomen aan de gelijkwaardigheid en zo de legitimiteit van het Koninkrijk vergroten. Het advies noemt drie zaken: het kiesrecht voor de Tweede Kamer, de positie van de gevolmachtigde ministers en de algemene geschillenregeling die helaas nog steeds ontbreekt.

Alle Nederlanders die wonen in Nederland of buiten het Koninkrijk, stemmen al voor het Nederlandse parlement. De meeste Nederlanders die wonen in de Caribische landen – mensen met een Nederlands paspoort - zijn echter uitgesloten van kiesrecht voor de Tweede Kamer en hebben overigens ook geen invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Beide Kamers besluiten wel over koninkrijkszaken, maar zijn in zichzelf geen volwaardig koninkrijksparlement.

Over het zogeheten democratisch deficit bestaat al vele jaren debat. De Raad van State acht het tijd om dit debat te beslechten. Dat kan binnen het huidige Statuut door actief kiesrecht toe te kennen aan alle inwoners van Curaçao, Aruba en Sint Maarten die Nederlander zijn. Hiervoor hoeft alleen de Nederlandse Kieswet te worden gewijzigd, niet Statuut of Grondwet.

Dit actieve kiesrecht voor allen heeft een zekere praktische betekenis, maar bovenal een belangrijke symbolische waarde: alle burgers in het Koninkrijk zijn gelijkwaardig gerechtigd om deel te nemen aan de verkiezing van het hoogste wetgevende orgaan van het Koninkrijk; althans het rechtstreeks gekozen deel daarvan.

Een tweede mogelijkheid om wat meer gelijkwaardigheid in de verhoudingen in te bouwen, is de rol van de drie gevolmachtigde ministers bij de besluitvorming in de rijksministerraad te versterken. Zij behartigen immers de Caribische belangen in de rijksministerraad. En dat is geen eenvoudige opgave, gegeven de verhoudingen in die RMR, waar het al snel 16 tegen 3 kan worden. Het vraagt ook om gevolmachtigde ministers die de tijd en ruimte krijgen om hun gezag in die rijksministerraad op te bouwen.

Het laatste punt is de geschillenregeling. Het Statuut bevat sinds 2010 de opdracht om een regeling te maken waarbij geschillen tussen de landen en het Koninkrijk kunnen worden beslecht. Veertien jaar later is er echter nog steeds geen regeling en is de vormgeving inmiddels zelf onderwerp van geschil geworden, zonder dat dat geschil wordt beslecht. Dat was – zacht gezegd – niet de bedoeling.

De Raad van State pleit ervoor om nieuwe energie te steken in de vormgeving van een regeling en doet daarvoor concrete suggesties. Zo zou de geschillenregeling in ieder geval moeten gaan over concrete besluitvorming waarmee de koninkrijksregering ingrijpt in het bestuur van de landen. Het gaat dan vaak om de bevoegdheid daartoe en de omstandigheden waaronder die bevoegdheid wel of niet mag worden aangewend. De puur juridische aspecten van een dergelijk geschil moeten bindend kunnen worden beslecht. Geschillen op dit niveau zijn niet altijd alleen maar juridisch van aard, het gaat vaak ook over bestuurlijke afwegingen. Daarom is het verstandig dat het oordeel over bestuurlijke en beleidsmatige vragen zal gelden als een zeer zwaarwegend advies waarvan alleen op (zeer) goede en uitzonderlijke gronden kan worden afgeweken. Bindend dus voor de rechtsvragen en zeer zwaarwegend voor de bestuurlijke afwegingen. En te beoordelen door een orgaan dat hieraan gewend is en aanvaardbaar is voor alle partijen.

Dames en heren, ik noemde de turbulentie in de politieke verhoudingen, maar dat doet niet af aan het feit dat het koninkrijksverband niet alleen een bestuurlijk-juridisch verband is. Het is in de eerste plaats een verband tussen mensen aan weerzijden van een oceaan, verbonden door een gedeelde historie, familierelaties en culturen die elkaar hebben beïnvloed en dat elke dag weer doen. Dat wil ik vandaag graag benadrukken. Het Koninkrijk, dat zijn wij, dat zijn wij allemaal! En wij allemaal kunnen bijdragen door samenwerking op te zoeken.

Het is belangrijk om opnieuw vast te stellen dat de kaders van het Statuut ruimte bieden voor verdieping en verbreding van de samenwerking. Ernst Hirsch Ballin noemde dit onlangs coöperisme - samenwerking op basis van participatieve democratie, rechtvaardigheid en duurzaamheid en over de grenzen van de publieke structuren heen. Ik voel mij daar wel door aangesproken.

Het Statuut is daarbij niet het probleem, maar de vraag of we gezamenlijk, dus ook de politiek, daarvoor de ruimte scheppen. Dat kan in kleine, maar wel betekenisvolle stappen. Met doorzettingsvermogen, redelijkheid en als het kan een beetje wijsheid.

Dank u wel!