Toespraak voor de Academie voor Wetgeving en overheidsjuristen

"Hoop is ergens voor werken omdat het goed is, niet alleen omdat het kans van slagen heeft. Hoop is niet hetzelfde als optimisme, evenmin de overtuiging dat iets goed zal aflopen. Wel de zekerheid dat iets zinvol is, afgezien van de afloop."

Treffende en inspirerende woorden, geschreven door de dissident, en later de eerste Tsjechische president, Václav Havel. Een moedige man die zelf een dictatoriaal en autoritair regime had ondergaan, en daarom maar al te goed wist waarover hij sprak. Havel en zijn ervaringen vormen als het ware een spiegelbeeld van onze tijd. Hij droeg het juk van een totalitair bestaan, maar zag ook hoe democratische krachten en waarden (mede) een dergelijk regime van binnenuit ten val kunnen brengen. Tegenwoordig zien wij in het Westen juist het omgekeerde: democratische rechtsstaten die aan antidemocratische krachten, van binnen én buiten, ten onder dreigen te gaan. Was Havels hoop nog gericht op het verkrijgen van vrijheid en daarmee een betere toekomst, de hoop van ons zou zich moeten richten op het behoud ervan, juist om ons die toekomst niet te laten ontglippen. Niet per se als vrolijke optimist in een ‘gaaf land’, maar in de overtuiging dat het goed en zinvol is om onze democratie, ongeacht haar imperfecties, te behouden en versterken. Niet vanwege de formele werking ervan, maar vanwege de achterliggende waarden. In de algemene beschouwing van het jaarverslag over 2024 heeft de Raad van State naast een gedegen analyse van alles wat er misgaat iets van die hoop willen bieden. Mocht u er onverhoopt nog niet aan zijn toegekomen, dan heeft u hierbij dus uw eerste leestip voor de zomer te pakken. U kunt na afloop een gedrukt exemplaar van het jaarverslag meenemen.

Bedreigingen

Is het nu makkelijk erg hoopvol te zijn?

De geopolitieke spanningen nemen in rap tempo toe. Vorig jaar sprak ik in de jaarlijkse lezing nog de hoop uit dat er een einde zou komen aan de brute oorlog in Oekraïne, maar ondanks alle grootspraak van de Amerikaanse president en ondanks voorzichtige eerste stappen in een diplomatieke toenadering is dat einde nog altijd niet in zicht. Integendeel, de oorlog in Oekraïne gaat onverminderd door, Poetin geeft geen enkele blijk van de behoefte om met vreedzame middelen een oplossing te bereiken waarin de staat Oekraïne in zijn soevereiniteit en grondgebied wordt geëerbiedigd.

Hetzelfde geldt voor het Midden-Oosten, waar het lijden van de Gazanen genocidale vormen aanneemt en Israël het front nog verder heeft verbreed met aanvallen op Iran. We zien ook dat op het huidige onvoorspelbare en autocratische leiderschap van de Verenigde Staten niemand kan bouwen. Internationale stabiliteit is ver te zoeken en de internationale rechtsorde waar wij decennialang op hebben vertrouwd, is niet langer een zekerheid. Sterker nog: die orde lijkt te worden gereduceerd tot één recht: dat van de sterkste, en ik hoef u niet uit te leggen dat dit voor een kleiner land als Nederland geen aantrekkelijk perspectief is.

Desinformatie, buitenlandse beïnvloeding, oligarchische trekken van big tech, populisme, ondermijning, een gebrek aan betrouwbaarheid en slagkracht bij de overheid en nog vele andere factoren zetten onze democratische rechtsstaat onder druk. Zorgelijke ontwikkelingen in andere landen (de VS, Hongarije, Slowakije, maar ook electorale verschuivingen in Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) gaan echt niet aan ons land voorbij. Dat zagen we de afgelopen jaren al en we zagen ook wat voor chaos en disfunctionaliteit dat opleverde. Polarisatie neemt toe en de verleidingen van meer autocratische bestuursvormen en radicalere politieke stromingen lijken steeds meer weerklank te vinden. Uit onderzoek blijkt weliswaar een behoorlijke steun voor de democratische bestuursvorm in Nederland, maar als concreter wordt doorgevraagd, wordt het beeld minder rooskleurig. Maatschappelijke uitdagingen waarbij stilstand wordt ervaren. Als mensen het gevoel hebben dat grootse maatschappelijke vraagstukken niet of niet snel genoeg worden aangepakt, blijkt een behoorlijk deel van hen bereid te zijn parlement en rechter even te passeren. Dit soort gedachten gaan ook vaak gepaard gaat met een flirt met een sterke leider en de opvatting dat alles ondergeschikt zou moeten zijn aan de wil van ‘het volk’, althans wat sommige politici zien als de wil van het volk. En daarmee hangt ook samen dat democratie voor veel mensen gelijkstaat aan doen wat de meerderheid vindt: majority rules. Dat is een platte maar ook veel te beperkte opvatting van wat een democratie is of zou moeten zijn, die bovendien de deur naar een autocratie wel erg nadrukkelijk op een kier zet. Een volle of ook wel liberaal genoemde democratie is immers onlosmakelijk verbonden aan de rechtsstaatsgedachte, met het fundamentele respect voor ieders fundamentele waarden, met participatie en bescherming van minderheden als normatieve waarde maar ook omdat minderheden van vandaag ooit meerderheden kunnen worden en omgekeerd, met een kernfunctie van de rechter die ervoor waakt dat de overheid binnen de grenzen van de wet blijft en de wet binnen de grenzen van de nationale, Europese en internationale rechtsorde. En ten slotte met ruimte voor instituties van staat en samenleving om bij te dragen aan het publieke en politieke debat: dus vrije pers en wetenschap en checks and balances door onder meer de hoge colleges van staat.

Helaas moet ik constateren dat ook het nu demissionaire kabinet en de coalitiepartijen die het steunden, niet het goede voorbeeld hebben gegeven. Enerzijds door uitlatingen en handelingen die het vertrouwen in onze instituties ondergraven en anderzijds door zo weinig doortastend op te treden dat grote maatschappelijke uitdagingen nog altijd op een oplossing wachten. Zij hebben bovendien de democratie als zodanig geen goede dienst bewezen door de indruk te geven vooral met interne gevechten en kortetermijnprofilering bezig te zijn. Uit een recente peiling van Een Vandaag blijkt dat het vertrouwen van burgers in de politiek in deze kabinetsperiode inmiddels is gedaald van een karige 34%, wat een opleving was na het vorige kabinet, naar een ronduit treurige 23%.

Je wordt er een beetje moedeloos van, vooral als je je realiseert dat twee opeenvolgende kabinetten zeiden alles in het teken te stellen van herstel van vertrouwen dat ernstig was ondergraven als gevolg van onder andere de kinderopvangtoeslagen en Groningen, de stikstofcrisis en de vastgelopen woningmarkt.

Ondanks alles is Nederland echter nog steeds een van de meest welvarende en best functionerende democratische rechtsstaten ter wereld. Willekeurig staatsgeweld, onderdrukking en censuur, zoals Havel eerder meemaakte, dreigen hier niet. Sterker nog: ondanks het groeiende politieke onvermogen biedt onze in de Grondwet verankerde democratische rechtsstaat nog altijd een veilig onderkomen voor een rijkgeschakeerde bevolking met een breed palet aan opvattingen, levenslopen en achtergronden. Hoe kan het dan toch dat deze verworvenheid die ons in zo vele opzichten zo veel heeft gebracht niet meer zo gevoeld en beleefd wordt, zelfs steeds vaker als sta-in-de-weg lijkt te worden gezien?

Moderne paradoxen

Deze vraag is natuurlijk niet eenvoudig te beantwoorden is. Toch zijn er wel enkele overkoepelende patronen waar te nemen, die ik graag samenvat in drie paradoxen.

De eerste is de democratische paradox, die er in de kern op neerkomt dat de kracht van de fundamentele openheid van de democratie ook meteen haar kwetsbaarheid betekent. Een liberale democratie heeft per definitie een open karakter en biedt ruimte aan allerlei politieke stromingen en ideeën. Ook, of wellicht zelfs juist, als die tegen de ‘mainstream’-opvattingen ingaan. Democratie mag, en moet, ook schuren. Iedereen heeft daarom in ons democratisch bestel in principe het recht om te streven naar politieke machtsvorming. Dat recht kan echter ook gebruikt worden, of beter gezegd: misbruikt, om de democratische grondslagen zelf te ondergraven. En dat is geen theoretisch gedachtenexperiment, er zijn historische voorbeelden genoeg: van nog voor het begin van onze jaartelling in het oude Griekenland of de Romeinse republiek tot de Weimarrepubliek bijna honderd jaar geleden, en nog actuelere gevallen niet zo ver hier vandaan. Als wij onze democratische rechtsstaat willen behouden, mag het recht om in vrijheid naar politieke macht te streven daarom nooit absoluut zijn, maar altijd omgord door regels die juist beogen de essentialia van de democratie te beschermen. Een soort Praetoriaanse democratische garde: regelgeving over de organisatie en financiering van, en toezicht op politieke partijen, inclusief de mogelijkheid van een partijverbod, zoals nu opgenomen in het voorstel voor een Wet op de politieke partijen.

Een tweede paradox is de zogeheten ‘welvaartsparadox’: wij leven weliswaar uit vrijwel elk objectief criterium bezien in de beste tijd in de geschiedenis van de mensheid, maar lijken dat niet zo te ervaren. We zijn welvarender, gezonder, hoger opgeleid en objectief gezien veiliger dan ooit, maar blijven desondanks ontevreden en worden, lijkt het zelfs, steeds ontevredener. Die onvrede vertaalt zich veelal in gevoelens van wantrouwen en jaloezie naar medeburgers en ongeduld over een politiek systeem dat niet waarmaakt wat is beloofd of waarop werd gehoopt. Daarbij speelt vermoedelijk enerzijds de angst voor toekomstig verlies van verworven ‘rechten’ een rol – we hebben het nu goed maar blijft dat ook zo en ook voor onze kinderen? Maar ook het psychologische gegeven dat welvaart altijd relatief is; er zijn altijd anderen die het beter hebben en we zijn sneller geneigd om jaloers naar hen te kijken dan naar mensen die het veel slechter hebben, hier of in andere delen van de wereld.

Dat wil overigens niet zeggen dat alle onvrede onterecht is. Grote maatschappelijke uitdagingen, maar al te vaak bestempeld tot ‘crisis’, als de woningnood, stikstof, migratie, financiële crisis en toeslagen konden niet worden voorkomen of zelfs binnen aanvaardbare tijd worden opgelost. Met juist die kwetsbare groepen als slachtoffer, zoals jongeren met beperkte opleidingen en huishoudens met lage inkomens, die zich al achtergelaten en achtergesteld voelden door processen als modernisering, individualisering en globalisering. Het heeft het geloof dat ons democratisch systeem er ook voor hen is, sterk onder druk gezet, met een hele atlas aan ‘afgehaakten’ tot gevolg.

Tot slot zou ik ook nog een derde paradox willen noemen, die van de overschatte overheid. Ondanks de al zo’n vijftig jaar bestaande wens om de overheid af te slanken, is zij onder invloed van alle wensen en beloften alleen maar gegroeid. En hoe groter die overheid werd, des te ingewikkelder werd het al die beloften, en soms eisen, waar te maken, al was het maar vanwege de onwaarschijnlijk grote opgaven voor uitvoeringsdiensten. Dat gegeven zou politici moeten aanzetten tot enige bescheidenheid en een focus op wat realistisch en uitvoerbaar is. Het huidige demissionaire kabinet had daarover goede intenties, maar wist ook die niet waar te maken. Maar dat geldt niet alleen voor dit kabinet; al vele jaren wordt er overbeloofd en ondergepresteerd. Dat is funest voor het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. En, ik zei het u een aantal jaar geleden in dit verband ook al: “rafelt het vertrouwen, dan rafelt de (democratische) rechtsstaat.”

Perspectieven

Welke perspectieven hebben we eigenlijk, als we deze paradoxen op ons laten inwerken?

Het eerste, en dat zal u als juristen goed doen, is het behoud en de versterking van de constitutionele waarborgen, of op zijn minst drempels die ons systeem kent. Ik denk dan aan de machtenspreiding en het systeem van checks and balances, waarin regering en parlement zich over en weer gecontroleerd weten met de onafhankelijke rechter als belangrijke derde poot en een aanvullende kring van kritische adviseurs zoals de Raad van State, de onafhankelijke media en de wetenschap. En vergeet ook de invloed van burgers niet, die wellicht soms het gevoel hebben machteloos te staan, maar steeds weer bewijzen dat niet te zijn. Via demonstraties met soms zeer hoge opkomsten, belangenbehartiging, inspraakmomenten en participatietrajecten, en mogelijk binnenkort zelfs via correctieve wetgevingsreferenda. Ook voorkomen onze gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarin politieke en bestuurlijke macht over bestuurslagen is verdeeld, en ons tot samenwerking dwingende stelsel van evenredige vertegenwoordiging dat één verkiezingsuitslag tot al te heftige schokken kan leiden. Al deze waarborgen verdienen het gekoesterd en versterkt te worden. Ik noemde daarbij al de Wet op de politieke partijen, maar hoop dat u ook de oproep van vorig jaar voor het codificeren van belangrijke staatsrechtelijke beginselen als de vertrouwensregel en een herwaardering van de grondrechtencatalogus in de Grondwet nog niet bent vergeten. Wie weet, wellicht dat sommigen van u daar in de toekomst nog een bijdrage aan kunnen leveren.

Maar hoezeer het mij als constitutioneel jurist ook pijnigt het te zeggen, alleen het staatsrecht is voor het behoud van onze democratische rechtsstaat helaas onvoldoende. Een echte, volwaardige democratie is veel meer dan de juridische kaders en eens in de vier jaar naar de stembus gaan. Het is een historisch gegroeid en continu proces van gedachtewisseling en gemeenschappelijke zelfcorrectie, dat valt of staat met de wijze waarop wij allen daaraan dag in, dag uit invulling geven. Onze diepgewortelde nationale traditie van compromisbereidheid, consensusvorming en institutionele terughoudendheid kan ons daarvoor enige hoop bieden. Toch blijkt het voor ambtsdragers en volksvertegenwoordigers ingewikkeld om uit te leggen hoe ons systeem in elkaar zit, en vooral waarom het zo werkt en dat het ieder van ons aangaat. Terwijl juist op hen de zware verantwoordelijkheid rust om een voorbeeld te zijn en steeds ervoor te waken dat zij niet alleen (net) binnen de lijnen van de democratische rechtsstaat kleuren, maar vooral die rechtsstaat in uitlatingen en gedrag uitdragen, en waar nodig bewaken. Dus niet wanneer dat even zo uitkomt rechters, bestuurders of instituties beschuldigen van ‘tegenwerking’ of ‘juridisch geneuzel’ en zo hun legitimiteit te ondermijnen. Politici horen juist in gesprek te gaan en ruimte te bieden voor tegenargumenten die tot meer acceptabele en voldragen oplossingen kunnen leiden. Dat zou de kern van de democratische beraadslaging moeten zijn. Dat hoort ook bij ruimte voor ambtelijke tegenspraak, die in alle openheid, en loyaliteit, mogelijk moet zijn en serieus moet worden gewogen. Er komen bij u allen vast enkele voorbeelden op van waar dit de afgelopen jaren beter had gekund. Ambtenaren, wetgevingsjuristen niet in de minste plaats, zijn voor verantwoorde, zorgvuldige en kwalitatief hoogstaande wetgeving onmisbaar en bewindslieden dienen hun professionaliteit en integriteit te eerbiedigen.

Maar ook ambtenaren zelf, en alle burgers van dit land, moeten doordrongen zijn van hun cruciale rol in het behoud en het laten floreren van onze democratische rechtsstaat. De ‘constitutionele geletterdheid’ en het democratisch ethos kunnen en moeten worden versterkt, in het parlement, in de departementen, bij alle instituties. Het doet mij dan ook deugd te zien dat voor september bij de academie een bijeenkomst is aangekondigd met de titel ‘De democratische rechtsstaat, dat zijn wij!’ Intermediaire spelers als media, wetenschap en onderwijsinstellingen, spelen in dit proces een belangrijke rol, zeker in tijden van algoritmes, desinformatie, sterke concentratie van digitale macht. Mogelijke bezuinigingen op onderwijs en media verdienen dan ook een bijzonder grondige (her)overweging, om te voorkomen dat onze rechtsstaat via die weg wordt verzwakt. Zeker gezien het gegeven dat onafhankelijke media in landen met democratisch verval meestal het eerste slachtoffer zijn.

Ik zei het al: ieder van ons heeft de opdracht om het democratisch ethos te versterken en uit te dragen. Dat begint bij goed burgerschap van onszelf in onze eigen omgeving. Dit heeft lang zo vanzelfsprekend geleken dat het er een beetje bij ingeschoten lijkt, maar dat kan niet langer. Er is meer dan ooit in alle lagen van ons onderwijs aandacht voor burgerschapsvorming nodig, en gelukkig zijn op dat vlak ook al enkele positieve ontwikkelingen in de onderwijscurricula waar te nemen. Tegelijkertijd waarschuwt de Onderwijsinspectie voor de gebrekkige resultaten in met name het vmbo.

Het gaat mij dan niet alleen om kennis van, maar vooral ook om begrip voor hoe onze samenleving in elkaar zit en hoe het ons is gelukt al vele jaren in relatieve rust met elkaar samen te leven. Een breed gedeeld besef dat onze democratie véél meer is dan de meerderheid plus één. Dat vrijheid en recht hun grens vindt in die van de ander. Dat de vrijheden en grondrechten die wij in vele eeuwen verworven en verfijnd hebben, allemaal van groot belang zijn, zonder dat er één – bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting – bovenuit steekt. Dat hun wisselwerking in de praktijk vorm moet krijgen en dat de rechter een grote rol heeft en moet hebben om in het concrete geval botsende grondrechten tegen elkaar af te wegen.

Het besef dat minderheden bescherming verdienen en dat een samenleving enerzijds een open, publiek debat vergt en anderzijds de zelfopgelegde terughoudendheid en compromisbereidheid om een tirannie van de meerderheid te voorkomen. Een krachtig en doorleefd tegengeluid tegen de antidemocratische tendensen en krachten om ons heen. Het besef, kortom, dat wij allen moeten staan voor onze democratische rechtsstaat, ongeacht wat ons verder, politiek of anderszins, verdeeld houdt.

We weten allemaal hoe lastig dat in de dagelijkse praktijk kan zijn, maar ook hoe belangrijk dat is voor de lieve vrede thuis, op het werk, in de gemeenschap. Datzelfde streven naar balans, naar evenwicht, vormt het essentiële fundament van onze politieke democratie.

Slot

Een volwaardige democratie is voortdurend moedig en hoopvol ‘werk in uitvoering’. En dat werk verdient zij ook, verdienen wij allen ook, niet omdat dit meest succesvolle politieke ‘experiment’ in de geschiedenis onvermijdelijk goed zal aflopen, maar omdat het ongeacht de afloop het juiste is om te doen. De verworvenheden van onze democratische rechtsstaat vormen het hoopvolle verhaal waaraan onze samenleving juist nu zo’n grote behoefte aan heeft.