Ruimte voor gelijkwaardige samenwerking

Dames en heren, bon nochi!

Allereerst spreek ik graag mijn dank uit aan de Universiteit van Curaçao. U biedt mij vandaag de gelegenheid om een lezing te verzorgen over ons Koninkrijk dat dit jaar de zeventigste verjaardag van zijn Statuut viert. De universiteit gaf mij al eerder de ruimte om over de koninkrijksverhoudingen te spreken, eind 2019, maar het lot besliste die dag anders: een forse stroomstoring gooide roet in het eten. Mijn lezing moest worden geannuleerd, al verscheen de volgende dag de tekst wel in het Antilliaans Dagblad. Hopelijk loopt het vanavond beter af!

Ik wil ook u allemaal bedanken dat u uw maandagavond opoffert om mijn lezing aan te horen. Het komt niet elke dag voor dat ik een zo uitgelezen gezelschap kan toespreken: de gouverneur in eigen persoon, de voormalige gouverneur van de Nederlandse Antillen, voormalige premiers van de Nederlandse Antillen, huidige en vroegere leden van de Staten, leden van de Raad van Advies, wetenschappers, mensen uit het bedrijfsleven, en veel oude vrienden en bekenden. Ik voel mij vereerd.

U zult mij vergeven dat ik kort mijn band met Curaçao en de andere Caribische eilanden aanstip. Als Tweede Kamerlid hield ik mij in de jaren negentig al bezig met Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, zoals dat toen heette, later ook als fractievoorzitter van mijn partij en als voorzitter van de vaste Kamercommissie en delegatieleider naar wat toen nog het Contactplan heette. In het kabinet Balkenende II was ik als vicepremier behalve voor constitutionele zaken, bestuurlijke vernieuwing en grotestedenbeleid ook verantwoordelijkheid voor de portefeuille Koninkrijksrelaties. Een mooie en dankbare opdracht, want er was genoeg te doen. Samen met de toenmalig Antilliaanse minister-president (en huidige schrijver) Etienne Ys, hier ook aanwezig, mocht ik aan de basis staan van de nieuwe Koninkrijksverhoudingen die jaren later hun beslag kregen in ’10-10-10’.

Het begin werd gemarkeerd door het rapport van de door mij samen met de Antilliaanse regering ingestelde gemengde werkgroep Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen Nederlandse Antillen onder voorzitterschap van ‘Papy’ Jesserun, waarin de contouren werden geschetst van een nieuwe toekomst, een nieuwe structuur. Het is overigens de moeite waard om dat rapport nog eens ter hand te nemen, omdat het veel meer waardevolle opmerkingen bevat dan alleen over de staatkundige structuur. Deze werkgroep die bestond uit vooraanstaande inwoners van beide zijden van de oceaan was er twintig jaar terug al van overtuigd dat alleen intensieve samenwerking tussen de Koninkrijkspartners de weg voorwaarts vormt, ook in een aangepaste staatkundige structuur.

Die boodschap keert ook terug in het advies dat de Raad van State van het Koninkrijk nu, aan de vooravond van 70 jaar Statuut, uitbrengt. Consistentie kan de Raad niet worden ontzegd, want in een advies naar aanleiding van 50 jaar Statuut, in 2004, kwam de keuze al aan de orde om het Koninkrijk langzaam te laten afsterven als alleen nog een formeel construct waar niemand gelukkig mee is, of actief te investeren in een Koninkrijk van de burgers, een doorleefd Koninkrijk.

Graag wil ik vanavond kort stilstaan bij de geschiedenis en structuur van ons Koninkrijk, en niet alleen sinds 2010.

Het Statuut is 70 jaar jong, maar de band van Curaçao met Nederland gaat natuurlijk veel verder terug. Tot 1634 om precies te zijn, toen Johan van Walbeeck het eiland namens de West-Indische Compagnie veroverde op de Spanjaarden, 390 jaar geleden dus. De daaropvolgende drie eeuwen werden voornamelijk gekenmerkt door dominantie, bevoogding en ongelijkheid, hoewel er natuurlijk tegelijkertijd ook sprake was van ontwikkeling en uiteindelijk emancipatie.

Geschiedenis en structuur van ons Koninkrijk

Het Koninkrijk van het Statuut is natuurlijk een uitvloeisel van het koloniale verleden. De meeste aandacht van Nederland ging gedurende de koloniale tijd uit naar Oost-Indië, de in omvang van territoir en bevolking en qua economische opbrengst belangrijkste kolonie. Het koloniale beleid richting West-Indië bleef lang ongeïnspireerd en weinig actief. Non-existent is mogelijk wat te zwaar uitgedrukt, maar daar kwam het wel een beetje in de buurt.

Suriname werd ontwikkeld als een plantagekolonie, maar Curaçao en de andere vijf Antillen leenden zich daar minder voor vanwege hun natuurlijke omstandigheden. Curaçao – net als Sint Eustatius – had in de 18^e eeuw wel een belangrijke rol als handels- en smokkelknooppunt in de Caribische regio en ook tussen de Nieuwe en Oude Wereld. Tot vrij recent werd nauwelijks stilgestaan bij wat er allemaal verhandeld en gesmokkeld werd: alles, inclusief mensen.

Velen in Europees Nederland leken deze kennis te veronachtzamen, misschien wel weg te stoppen. Het helpt de onderlinge relaties in het huidige Koninkrijk dat we sinds kort daar opener over spreken. Excuses van Koning, minister-president, diverse gemeenten en andere instellingen geven dat onmenselijke verleden meer inhoud en diepgang. Dat is winst en biedt kansen om op een constructieve wijze samen de toekomst te betreden. Het verleden mag je niet idealiseren – daar is geen reden voor – maar ook niet negeren of beschouwen als een ondragelijke last op onze schouders. We moeten het doorgronden, er lering uit trekken en die lessen meenemen naar de toekomst.

Het gebrek aan visie op de verhoudingen met de West werd in koloniaal Nederland niet als gemis ervaren. Na 1848, toen in Nederland belangrijke stappen werden gezet richting een volwaardige parlementaire democratie en belangrijke burgerrechten, veranderde er in de West nagenoeg niets. Curaçao, net als Suriname en de andere eilanden, bleef in de schaduw van de koloniale preoccupatie van Nederland met het onmetelijke Nederlands-Indië.

De afschaffing van de slavernij – hoe belangrijk ook – leidde in de praktijk niet of nauwelijks tot eerlijkere sociale verhoudingen. Pas in 1949 werd het algemeen kiesrecht ingevoerd en pas eind 1954 kregen begrippen als gelijkwaardigheid, autonomie en vrije wil de plek die ze al veel eerder hadden kunnen én moeten hebben.

Het Statuut voor het Koninkrijk zoals dat uiteindelijk in 1954 werd beklonken, was een direct uitvloeisel van de nieuwe wereldorde na de Tweede Wereldoorlog. Het klassieke al dan niet verlichte kolonialisme was voorbij, al had Nederland moeite met het accepteren van de consequenties daarvan, zoals de moeizame en gewelddadige losmaking van Indonesië liet zien. Aanvankelijk was door Nederland gepoogd om het nieuwe Indonesië met Nederland in een Unie samen te brengen. Iets van dat streven kan in het Statuut van 1954 worden herkend: autonomie binnen een Koninkrijksverband.

Sindsdien onderging het Koninkrijk een enkele majeure wijziging. De belangrijkste is zonder enige twijfel geweest het uittreden van Suriname in 1975. Daarvan hebben we overigens geleerd dat de staatkundige verbindingen kunnen worden doorgesneden, maar daarmee nog niet de vele banden die gevormd worden door gedeelde historie, sociale interactie en cultuur.

Ook belangrijk waren vanzelfsprekend de status aparte van Aruba in 1986 en de staatkundige herziening van oktober 2010, nu veertien jaar geleden. Inhoudelijk veranderde er echter in die zeventig jaar aan het Statuut zelf niet zo veel: de grondgedachte bleef dezelfde, de tekst werd niet ingrijpend gewijzigd, hooguit aangepast aan de gewijzigde staatkundige verhoudingen, en voor de interpretatie van bepalingen uit het Statuut werd teruggegrepen op wat in 1954 werd beoogd.

Dat Statuut werkte over het algemeen gesproken redelijk goed tot begin jaren negentig. De relaties waren in de decennia na de oorlog zowel figuurlijk als letterlijk afstandelijk. De eilanden waren vanuit Haags perspectief ver weg en met een afstandelijke benadering werd ook voorgesorteerd op volkenrechtelijke onafhankelijkheid op kortere of middellange termijn. Wie geen gedeelde toekomst voor zich ziet, hoeft ook niet in de ander te investeren… Onverschilligheid leidde in die jaren vaak tot onwetendheid, bewuste onwetenheid dan, dat nauw aanligt tegen veronachtzaming. “Actieve kennis’, bijvoorbeeld van misstanden, leidt immers tot verantwoordelijkheidsvragen die velen, ook bij het toenmalige KabNA en ook in het toenmalige parlement, liever uit de weg gingen.

Toen rond 1990 duidelijk werd dat Aruba het Koninkrijk uiteindelijk niet wilde verlaten, veranderde het perspectief. De koninkrijksbanden bleken in de beleving van velen vanaf dát moment – bekrachtigd met een aanpassing van het Statuut in 1992 – pas echt voor onbepaalde tijd te zijn. Op de eilanden hebben velen gestreden voor meer autonomie en zeggenschap, maar het streven naar staatkundige onafhankelijkheid kreeg nergens de overhand, niet toen en ook nu niet.

In Den Haag realiseerde men zich, toen het Statuut de helft zo oud was als nu, dat de banden met de eilanden niet zouden worden doorbroken en dat de kans dat dit in de volgende dertig tot veertig jaar zou gebeuren miniem was. Zelfs rabiate voorvechters van het verbreken van de Koninkrijksverbanden, onder meer te vinden in politieke kringen die nu aan de Nederlandse regeringscoalitie deelnemen, realiseerden zich – soms met weerzin – dat als de eilanden de banden niet zelf willen verbreken, Nederland dat als voormalige kolonisator zeker niet kan. Eenzijdige afstoting wordt internationaal niet geaccepteerd.

Juist het besef van de onverbrekelijkheid van de banden bracht een nieuwe dynamiek tot ontwikkeling. Den Haag ging zich meer dan voorheen buigen over de deugdelijkheid van bestuur, de kwaliteit van de rechtshandhaving en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Nederland als actieve partner in de Koninkrijksverhoudingen, en meer nog als dominant deel van de Koninkrijksregering dat zich bewust was geworden van de eigen verantwoordelijkheid. Op grond van het Statuut, maar steeds meer ook op grond van het internationale en Europees Unierecht dat weliswaar de interne autonomie van landen respecteert, maar het Koninkrijk aanspreekt. Een dynamiek die niet altijd makkelijk is, vaak tot spanningen en verwijten over en weer leidt, maar tegelijkertijd naar het mij voorkomt, onvermijdelijk is en dus onontkoombaar.

In elk institutioneel verband dat voortkomt uit een koloniale of ongelijkwaardige geschiedenis – denk ook aan Engeland versus Schotland of aan Baskenland versus Spanje – zit per definitie spanning. Spanning van welvaartsverschillen en financiële dominantie, spanning van historische rechtvaardigheid, spanning tussen culturen en soms helaas ook spanning vanwege vormen van superioriteitsdenken in het voormalige moederland en ‘Calimero-gedrag’ aan de andere kant. Die spanning zorgt voor tegenstellingen die slechts overbrugd kunnen worden door – ik heb het wel vaker zo verwoord – soepelheid, redelijkheid en een tikje wijsheid aan beide kanten. Dan gaat het dus veel meer om de cultuur van de relatie en niet zozeer om de structuur.

Het Statuut berust maar beperkt op de strikte scheiding van verantwoordelijkheid en bevoegdheden. Er is vooral sprake van aanvullende verantwoordelijkheden. Behalve de in artikel 3 opgesomde aangelegenheden van het Koninkrijk, is ieder land autonoom bij de invulling van de overheidsverantwoordelijkheid, maar het Koninkrijk heeft, aanvullend, een verantwoordelijkheid voor de in artikel 43 genoemde belangen. En die belangen – de verwezenlijking van fundamentele rechten en vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur – zijn nu juist de kern van waar het in een staatkundig verband om gaat. De landen moeten zelf ervoor zorgdragen, maar het Koninkrijk heeft de verantwoordelijkheid dat dit ook echt gebeurt, voor het waarborgen. Voor die verantwoordelijkheid heeft het Koninkrijk zelf maar weinig instrumenten en is dus allereerst aangewezen op de medewerking van ieder van de landen.

Een in de half-federatieve structuur van het Koninkrijk begrijpelijke opzet, die echter bijna altijd met zich meebrengt dat verschillende zienswijzen vastlopen in strijd over bevoegdheid en verantwoordelijkheid, zonder dat men toekomt aan de daadwerkelijke aanpak van de problematiek. Wie erover gaat en wie niet, is een aanmerkelijk krachtiger Leitmotiv in de Koninkrijksrelaties dan wie eronder lijdt en wie kan helpen.

De Raad van State van het Koninkrijk

Misschien mag ik kort iets zeggen over de Raad van State van het Koninkrijk.

Artikel 13 van het Statuut bepaalt sinds 1954 dat er een Raad van State van het Koninkrijk is. De Raad van State van het Koninkrijk is in veel opzichten dezelfde als de Raad van State van het land Nederland, maar toch wezenlijk anders, zowel in taken als in samenstelling. Het is een Koninkrijksorgaan dat verplicht advies geeft over rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur, optreedt als conflictbeslechter en als raadgever in de Koninkrijksverhoudingen. Die taken zijn niet alleen toebedeeld aan Nederlandse leden – we noemen ze staatsraden – maar ook aan staatsraden uit de drie Caribische landen.

De Raad staat niet alleen boven de Nederlandse partijen maar ook boven de Koninkrijkspartijen. Die rol en die verantwoordelijkheid nemen we uiterst serieus. Er is nog wel eens een politicus op de eilanden die meent dat woorden van de Raad moeten worden gewantrouwd, omdat het een wit Nederlands orgaan is. Maar ik zeg u: de Raad is geen verlengstuk van politiek Den Haag en wil als ‘honest broker’ alle inzichten een plaats geven bij onze advisering. Dat gebeurt in een bijzondere commissie Koninkrijk waarin kennis en deskundigheid is samengebald, van staatsraden maar ook van medewerkers zoals de ervaren en voor mij onmisbare raadadviseur Ron van der Veer die velen van u hier kennen.

De drie staatsraden van Aruba, Sint Maarten en Curaçao, onder wie mijn goede vriend Paul Comenencia, worden benoemd in overeenstemming met de regering van elk van de drie Caribische landen. Zij hebben een band met het land, omdat ze van het eiland afkomstig zijn en daar hebben geleefd, gewerkt en netwerken onderhouden. Maar als staatsraden zijn zij geen vertegenwoordigers van hun landen, zoals gevolmachtigde ministers dat wel zijn. Onafhankelijk van welk belang en welke regering dan ook oefenen zij hun taken uit, net zo onafhankelijk als alle andere staatsraden. Hun kennis, inzichten en ervaring komen zeer van pas. Zij werken ook mee aan het andere werk van de Afdeling advisering van de Raad van State. Zo kijken zij ook in het bijzonder naar de gevolgen van Nederlandse wetgeving voor de Caribische delen van het Koninkrijk en naar de mogelijke werking of invloed van af te sluiten verdragen op de belangen van Curaçao, Aruba en Sint Maarten.

Het advies 70 jaar Statuut voor het Koninkrijk

Dames en heren,

Bij de viering van 50 jaar Statuut in 2004 constateerde de Raad van State al dat van de mogelijkheden die het Statuut biedt onvoldoende gebruik werd gemaakt. Relaties behoeven onderhoud en investering. Zonder verdieping zal er sprake zijn van geleidelijk uiteengaan. Op papier zouden de banden dan nog wel even blijven bestaan, maar het Koninkrijk zou steeds minder gaan leven in de harten van de mensen. En, kan ik eraan toevoegen, in de hoofden van de politici, zeker aan de Europese kant van de oceaan.

Twintig jaar later constateert de Raad dat er alle aanleiding is om opnieuw naar het Statuut te kijken.

Het Statuut zal in de huidige vorm nog wel een tijd meegaan. Allereerst omdat er inhoudelijk geen reden lijkt om nu te komen tot majeure wijzigingen en daarnaast óók omdat de politieke mogelijkheden om dergelijke wijzigingen tot stand te brengen in de realiteit nihil zijn. We kunnen onze tijd en energie beter besteden, zeker gezien de maatschappelijke problemen waar de landen en het Koninkrijk mee kampen.

Ik wil daar graag aan toevoegen dat er gelukkig heel veel nu al goed gaat in de samenwerking tussen de burgers van het Koninkrijk en hun organisaties. Kijk bijvoorbeeld naar deze universiteit, die met vele hoger onderwijsinstellingen in het hele Koninkrijk samenwerkt en steeds meer een kennis- en innovatiecentrum kan worden. Kijk naar het SEA-onderwijsprogramma (Strategic Education Alliance) van de vier onderwijsministers. Vele organisaties in de ‘civil society’ hebben eveneens hun verbindingen, bijvoorbeeld de sociale partners in de SER en ook veel private ondernemingen.

Dergelijke allianties, in het onderwijs, bij monumentenzorg of bij natuurbescherming, waarbij tussen vakgenoten tussen de eilanden onderling en met Nederland wordt samengewerkt, zouden heel goed de belangrijkste motor kunnen blijken te zijn voor concrete en duurzame versterking van de koninkrijksbanden.

Er is nog meer goed nieuws. De levensstandaard in de Caribische landen is duidelijk hoger dan in de meeste omringende landen. Inwoners waarderen de voordelen van het Koninkrijk: het gemeenschappelijke paspoort dat reizen makkelijk maakt of aan de garantie op noodhulp na orkanen en andere rampen. Maar denk ook aan de rechtszekerheid: onafhankelijke rechtspraak is cruciaal in elke samenleving en u heeft het. Eerlijk gezegd zou hetzelfde wel eens wat vaker mogen worden gezegd over onafhankelijk financieel toezicht. Alle landen in het Koninkrijk hebben daar voordeel van. Diverse onderzoeken laten het al vele jaren zien: er is nauwelijks animo om uit het Koninkrijk te stappen en dat snap ik heel goed. Het Koninkrijk vertegenwoordigt voor de Caribische landen een waarde op zich, hoe vaak er ook wordt gemopperd.

Want dat is natuurlijk de keerzijde. De politiek-bestuurlijke koninkrijksrelaties worden in belangrijke mate beheerst door wantrouwen. De Caribische regeringen beschouwen de opstelling van politiek Den Haag regelmatig als (te) hard en autoritair, met weinig oog voor de lokale omstandigheden en onvoldoende respect voor hun autonomie. Bewindslieden of parlementariërs in Nederland wijzen juist de Caribische landen er regelmatig op dat zij er niet of onvoldoende in slagen om de problemen op te lossen waar hun burgers mee te maken hebben, zoals armoede, schooluitval en criminaliteit.

Kortom, het wringt net iets te vaak in het Koninkrijk. Daar zijn verschillende oorzaken voor aan te wijzen. De structuur van het Koninkrijk, waarin Nederland alleen al getalsmátig ontegenzeggelijk het overwicht heeft, maakt spanning in zekere zin onvermijdelijk. Daar komt bij dat de afhankelijkheid van de Caribische landen van Nederland en de rest van de wereld in de afgelopen decennia sterk is toegenomen. Overheidsopdrachten zijn mondiaal sinds 1954 veel complexer geworden. Door hun kleinschaligheid kunnen de Caribische landen deze taken nooit volledig op eigen kracht vervullen en is samenwerking nodig. Dat geldt trouwens ook voor Nederland in Europa en vandaar ook het belang voor dat land van samenwerking in Europees verband.

Het is ook belangrijk om een meer verborgen oorzaak achter de ingebakken spanningsrelatie te noemen: het koloniale verleden en de geschiedenis van de slavernij. Dat verleden willen we misschien vanwege de pijn en de schaamte vergeten, maar het laat zich niet wegstoppen. Daarom is het goed om dat onder ogen te blijven zien.

De wereld is sinds 1954 ingrijpend veranderd, terwijl het Statuut inhoudelijk nauwelijks is gewijzigd. Is het daarmee nog wel relevant? De Raad ziet deze relevantie zeker. Het Statuut biedt goede uitgangspunten en instrumenten om de samenwerking, als de landen dat willen, daadwerkelijk vorm te geven.

Dat is een belangrijke constatering, omdat in het verleden vaak is gezegd dat het Statuut sleets en obsoleet zou zijn geworden en dus ingrijpend zou moeten worden herzien. Maar alleen al een dergelijke exercitie zou jaren van energie en moeizame onderhandelingen vergen; zonder enig zicht op resultaat.

Het Statuut kan duurzaam zijn voor de toekomst, maar dan is het wel raadzaam om het Statuut en de officiële toelichting uit 1954 met de bril van 2024 te lezen: het zijn documenten die binnen de huidige context hun betekenis krijgen, soms wellicht hérkrijgen.

De kern van het Statuut staat mijns inziens ook nog fier overeind: de opdracht aan de landen, toen drie nu vier, en aan het Koninkrijk als geheel, om constructief samen te werken en onderling bijstand te verlenen, en bij te dragen aan wederzijds begrip en evenwichtige verhoudingen.

Tegen deze achtergrond behandelt het advies – dat ongevraagd is door de Koninkrijksregering maar daarmee hopelijk nog niet ongewenst, vier concrete thema’s.

Mensenrechten en deugdelijk bestuur

Allereerst gaat het om mensenrechten en deugdelijk bestuur, mede in relatie tot de waarborgfunctie van het Koninkrijk. Of het nu gaat om armoede, schooluitval en laaggeletterdheid of om milieuvervuiling, internationale criminaliteit en de opvang van vluchtelingen: de maatschappelijke problemen zijn groot en divers. Landen kunnen deze kwesties vaak niet op eigen kracht oplossen. Dat geldt voor alle landen en dat geldt nog sterker voor kleine landen: hun bestuurlijk vermogen en uitvoeringskracht zijn beperkt. Naast onmacht is soms helaas ook sprake van onwil: sommigen hebben belang bij de status quo. En dan heb ik het nog niet eens over corruptie, cliëntelisme en andere integriteitskwesties. Wij hebben ze, maar u ook.

Deugdelijk bestuur en respect voor mensenrechten zijn abstracte begrippen, maar het gaat niet om een academische discussie. Genoemde maatschappelijke kwesties hebben een direct verband met mensenrechten, zoals het recht op onderwijs of het recht op een gezonde leefomgeving. En de kwaliteit en effectiviteit van het openbaar bestuur is rechtstreeks van invloed op de publieke dienstverlening en het welzijn van burgers. Of het nu gaat om gezondheidszorg, onderwijs en armoedebestrijding of om de handhaving van de openbare orde en veiligheid.

Het Statuut spreekt over de naleving van mensenrechten, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur. Dit zijn autonome landstaken waarvoor de landsregeringen dus primair verantwoordelijk zijn. Als een land deze verantwoordelijkheid onvoldoende kan of wil waarmaken, dan heeft het Koninkrijk een aanvullende verantwoordelijkheid om deze alsnog te realiseren: de waarborgfunctie. Het Statuut gaat dus uit van een gedeelde maar wel volgordelijke verantwoordelijkheid voor de naleving van mensenrechten, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur.

In 1954 was het begrip deugdelijkheid van bestuur wereldwijd nog aanmerkelijk minder scherp omschreven. Dat begrip is de afgelopen decennia helderder en ook ruimer ingevuld door de ontwikkeling en deels codificatie van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de ontwikkeling van het internationale concept ‘good governance’ en het groeiende aantal internationale mensenrechtenverdragen waaraan het Koninkrijk zich heeft verbonden. ‘Deugdelijk bestuur’ heeft dus door de decennia heen een meer rechtsnormatieve betekenis gekregen waar de overheid ook door rechters op wordt aangesproken.

De regering van het Koninkrijk heeft de verantwoordelijkheid in te grijpen als dat echt nodig is: de waarborgfunctie geeft daarvoor het juridisch instrumentarium. Maar elk ingrijpen van buitenaf zal in de praktijk complex zijn en de uitkomst ongewis. Zover moet het dus eigenlijk niet komen. Als ingrijpen achteraf de slechts denkbare optie is

– een last resort waar je niet aan wilt denken – dient de waarborgfunctie dus beter te worden aangesproken door tijdig en effectief samen te werken aan de voorkant om ernstige misstanden voor te zijn. Proactief handelen dus. De beste manier om deugdelijk bestuur en de naleving van mensenrechtenverdragen te waarborgen is om samen te werken óver de grenzen van de competentie-discussies heen. Voor politici is dat niet altijd makkelijk – dat begrijp ik als geen ander – maar wat niet gemakkelijk is, is tegelijkertijd wel essentieel voor onze burgers.

De Raad beveelt in zijn advies aan om prioriteit te geven aan samenwerking op het terrein van onderwijs en armoedebestrijding als basale randvoorwaarden voor een menswaardig bestaan met uitzicht op een toekomst. Daarmee wordt ook het maatschappelijk fundament verstevigd voor een actieve ‘civil society’ en een sterkere economie. De samenwerking op gelijke voet, die in de afgelopen jaren na de moeizame discussie over de COHO-wet gestalte heeft gekregen in de landspaketten en de TWO (Tijdelijke werkorganisatie) smaakt, denk ik, naar meer, mogelijk zelfs in een meer structurele vorm.

Onderlinge regelingen en consensusrijkswetten

Een tweede element uit ons advies gaat in op de vraag hoe samenwerking het beste vorm kan krijgen: in onderlinge regelingen, die als overeenkomst tussen entiteiten worden gesloten, en in consensusrijkswetten, die parlementaire goedkeuring behoeven. Samenwerking is vrijwillig, maar niet vrijblijvend. Vage vrijblijvende afspraken leiden vaak tot uiteenlopende verwachtingen, teleurstelling en frustratie.

Er bestaat aarzeling bij veel Caribische bestuurders en politici om in te stemmen met het instrument van consensusrijkswetgeving. Bij de totstandkoming van dat type rijkswetten zijn de Nederlandse organen vaak dominant, waardoor van echte consensus dan geen sprake lijkt te zijn. Het beeld bestaat dat consensus betekent: tekenen bij het kruisje en anders geen geld, ik zeg het maar ronduit. Ook is niet in alle consensusrijkswetten bepaald of en hoe zij eenzijdig kunnen worden opgezegd. Het gaat immers wel om autonome landstaken, die dan – zo is de vrees - via een achterdeur permanent naar het koninkrijksniveau worden overgeheveld.

In het advies doet de Raad van State een aantal concrete suggesties om de procedure zo toe te passen dat over autonome aangelegenheden geen rijkswetten tot stand gebracht kunnen worden waar de landsregeringen en de Staten niet uitdrukkelijk mee instemmen, en wel in alle fases van het wetgevingsproces. Dit draagt, denken wij, bij aan de totstandkoming van consensusrijkswetten op grond van échte consensus. Bovendien adviseert de Raad om uitdrukkelijk in consensusrijkswetten te regelen of die opgezegd kunnen worden en – zo ja – door wie en onder welke voorwaarden.

Het voordeel van de consensusrijkswet is dat deze algemeen verbindende bepalingen kan bevatten en een vaste structuur kent met een procedure die waarborgen bevat voor de inbreng van de Caribische landen en hun burgers. Een betere en zorgvuldige procedure waarin op meerdere momenten de samenwerking en de instemming worden geverifieerd en bekrachtigd, kan veel van de soms terechte argwaan wegnemen.

Samenwerking kan natuurlijk ook via de onderlinge regeling, een flexibel instrument dat veel mogelijkheden biedt. Wel is van belang erop te wijzen dat bindende regels altijd in een wet of landsverordening thuishoren. Onderlinge regelingen hebben minder democratische waarborgen. Zij lijken bij uitstek geschikt voor praktische samenwerking in de uitvoering, ook tússen de Caribische landen onderling.

Gelijk en gelijkwaardigheid

Als derde gaat het advies in op de belangrijke thema’s gelijkheid en gelijkwaardigheid. Gelijkwaardigheid is een kernbegrip in het Statuut. Het is ook een steeds terugkerend thema in het debat over de verhoudingen. Dat komt doordat die feitelijk zeer ongelijk zijn. Nederland heeft in vrijwel elk opzicht (bevolking, financiën, bestuurskracht) de overhand, wat numeriek per definitie leidt tot ongelijke verhoudingen. Geheel oplosbaar is dit niet. Toch kunnen enkele maatregelen meer tegemoetkomen aan het basale principe van gelijkwaardigheid en zo de legitimiteit van het Koninkrijk vergroten. Ik noem drie zaken: het kiesrecht voor de Tweede Kamer, de positie van de gevolmachtigde ministers in Den Haag en de algemene geschillenregeling op grond van het Statuut die helaas nog steeds ontbreekt.

Laat ik beginnen met het kiesrecht voor de Tweede Kamer. Alle Nederlanders die wonen in Nederland of buiten het Koninkrijk, stemmen al voor dat parlement. De meeste Nederlanders die wonen in de Caribische landen zijn echter uitgesloten van dat kiesrecht voor de Tweede Kamer en hebben overigens ook geen invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Beide Kamers besluiten wel over koninkrijkszaken, maar zijn geen volwaardig koninkrijksparlement te noemen.

Over het zogeheten democratisch deficit bestaat al vele jaren debat. De Raad van State acht het tijd om dit debat te beslechten. Dat kan binnen het Statuut. Niet door nieuwe organen te scheppen, maar door actief kiesrecht toe te kennen aan alle Nederlanders, dus ook alle inwoners van Curaçao, Aruba en Sint Maarten die Nederlander zijn. Hiervoor hoeft alleen de Nederlandse Kieswet te worden gewijzigd, niet het Statuut en ook niet de Grondwet.

Dit actieve kiesrecht voor allen heeft natuurlijk een praktische betekenis, al is die wellicht beperkt. Er gaat echter ook een belangrijke symbolische waarde van uit, namelijk dat alle burgers in het Koninkrijk gelijkwaardig zijn en gelijkwaardig gerechtigd zijn om deel te nemen aan de verkiezing van het hoogste democratische wetgevende orgaan van het Koninkrijk. Ik verwacht zelf dat met invoering van dit actief kiesrecht partijen meer Caribische kandidaten in hun lijsten opnemen en daadwerkelijk ook hier campagne zullen voeren, al is het electoraat vergeleken met Nederland niet groot.

Een tweede mogelijkheid om wat meer gelijkwaardigheid in de verhoudingen in te bouwen, is de rol van de drie gevolmachtigde ministers in de rijksministerraad meer te benadrukken. Zij behartigen immers de Caribische belangen in de rijksministerraad. En dat is geen eenvoudige opgave, gegeven de verhoudingen binnen die rijksministerraad, waar het al snel 16 tegen 3 kan worden.

Het is verstandig als de ‘gevmins’ meer ruimte krijgen om hun standpunt naar voren te brengen en meer tijd om over hun mandaat te overleggen met de eigen regering. Daar doen wij aanbevelingen voor. Om maximaal effectief te zijn is het ook belangrijk dat de gevolmachtigde minister als persoon gezaghebbend is, met kennis en ervaring. In de verdeling van de posten bij een formatie zal dat nadrukkelijk moeten worden afgewogen. Het is een buitengewoon belangrijke post waarvoor bestuurlijke en diplomatieke gaven onontbeerlijk zijn en niet een sluitpost in de politieke verdeling in de formatie of een beloning voor bewezen diensten. De politieke keuzemeesters van de landen zouden ook kunnen overwegen een uitstekend functionerende gevolmachtigde minister die de wegen en de mensen in Den Haag door en door kent, op zijn of haar post te laten zítten, zelfs als deze niet van de eigen politieke kleur is. Landsbelang overstijgt immers partijbelang.

Geschillenregeling

Het laatste punt dat ik wil noemen betreft de ontbrekende geschillenregeling.

De getalsmatige disbalans in de rijksministerraad betekent dat de Caribische landen makkelijk overstemd kunnen worden door het land Nederland. Dit is van belang op het moment dat er serieus verschil van mening bestaat. Het Statuut bevat sinds 2010 de opdracht om een regeling te maken waarbij geschillen tussen de landen en het Koninkrijk kunnen worden beslecht. Veertien jaar later is er echter nog steeds geen regeling en is de vormgeving inmiddels zelf onderwerp van geschil geworden. Dat was – zacht gezegd – niet de bedoeling.

De Raad van State pleit ervoor om nieuwe energie te steken in de vormgeving van een regeling en doet daarvoor concrete suggesties in het advies. Zo zou de algemene geschillenregeling in ieder geval moeten gaan over concrete besluitvorming waarmee de koninkrijksregering ingrijpt in het bestuur van de landen. De puur juridische aspecten van een geschil kunnen in zo’n regeling bindend worden beslecht. Dat gaat dan over de uitleg van het recht, bijvoorbeeld de reikwijdte van bevoegdheden. Geschillen op dit niveau zijn echter zelden alleen maar juridisch van aard, er zijn vaak ook bestuurlijke en beleidsmatige afwegingen in het spel, uiteindelijk dus afwegingen die een politiek-bestuurlijk oordeel vergen. Daar kan een rechter niet zomaar over besluiten. Daarom is het naar mijn idee – en dat van de Raad – verstandig dat het oordeel van de onafhankelijke geschilleninstantie over beleidsvragen zal moeten gelden als een zeer zwaarwegend advies waarvan alleen op (zeer) goede en uitzonderlijke gronden kan worden afgeweken. Bindend dus voor de rechtsvragen en zeer zwaarwegend voor de bestuurlijke afwegingen. En afwijken van die bestuurlijke afwegingen alleen zeer dragend gemotiveerd.

Met een dergelijke regeling kan het overwicht van Nederland binnen de Rijksministerraad voldoende worden gecompenseerd zonder af te doen aan de ultieme bestuurlijke verantwoordelijkheden en wordt recht gedaan aan wat artikel 12a van het Statuut beoogt, namelijk dat de door Nederland gedomineerde rijksministerraad niet zomaar rechter is in eigen zaak.

De Raad adviseert om de geschilbeslechting op te dragen aan een bestaande onafhankelijke instantie en niet, zoals ook wel eens is voorgesteld, een apart college of een aparte nieuwe Afdeling of Kamer binnen de Raad van State. Dat levert vooral ingewikkelde constructies op. De behandeling van een geschil door een bestaande instantie zal soepeler en efficiënter kunnen verlopen. Een púúr rechtelijk college ligt daarbij, vanwege die bestuurlijk-beleidsmatige vragen die vaak spelen, ook niet voor de hand. De bestaande regelingen zoals die in de Rijkswet Financieel toezicht, laten zien dat er betere alternatieven bestaan.

Tot slot

Dames en heren, ik heb u vanavond de hoofdlijnen geschetst van het advies over 70 jaar Statuut. U kunt het online op de website van de Raad van State zelf raadplegen en er zijn samenvattingen in Engels, Papiaments en Nederlands. Ons advies is ook niet in een Haags paleisje geschreven met de ramen en deuren dicht, integendeel. Ik maak van de gelegenheid graag gebruik om alle gesprekspartners van harte te bedanken, in het bijzonder ook de Raden van Advies, onze zusterorganisaties. Maar alleen de Raad van State van het Koninkrijk is voor de inhoud verantwoordelijk.

Ik noemde eerder de aanhoudende turbulentie in de politieke verhoudingen, maar dat doet niets af aan het feit dat het koninkrijksverband niet alleen maar een formeel, bestuurlijk-juridisch verband is. Het is ook en misschien wel in de eerste plaats een verband tussen mensen aan weerzijden van een oceaan, niet alleen verbonden door hetzelfde paspoort maar vooral door een gedeelde historie, familierelaties en culturen die elkaar hebben beïnvloed en dat elke dag weer doen. Dat wil ik vanavond graag benadrukken. Niemand kan hier zeggen: l’état c’est moi, maar wel: het Koninkrijk, dat zijn wij, dat zijn wij allemaal!

Het is belangrijk om opnieuw vast te stellen dat de kaders van het bestaande Statuut ruimte bieden om vanavond nog te beginnen met verdieping en verbreding van de politieke, bestuurlijke en maatschappelijke samenwerking. En datzelfde Statuut biedt ook voldoende mogelijkheden om gericht in te grijpen als de deugdelijkheid van bestuur aanhoudend en ernstig in het geding is. Vrijwillig is niet hetzelfde als vrijblijvend.

Met het Statuut in de hand kan veel meer gezamenlijk worden geregeld; áls we politiek willen. Als we politiek aan het Koninkrijk inhoud willen geven, inhoud aan de betekenis van blijvende verbondenheid. Dat kan alleen maar in kleine, maar wel betekenisvolle stappen. Met doorzettingsvermogen, redelijkheid en als het kan een beetje wijsheid. En, naar de woorden van Koningin Wilhelmina, twaalf jaar voor het Statuut tot stand kwam: ‘met de wil elkander bij te staan’.

Dank u wel, masha danki!