Rechtsbescherming, het lerend vermogen van de rechtsstaat
Inleiding van mr. Thom de Graaf, vice-president van de Raad van State, tijdens de deskundigenbijeenkomst van de Eerste Kamer op 10 mei 2022 ter voorbereiding op het debat over de staat van de rechtsstaat.
- Hartelijk dank voor deze uitnodiging, die - overigens niet verrassend - laat zien dat de Eerste Kamer een belangrijke pijler is en wil zijn van de democratische rechtsstaat. U besteedt regelmatig aandacht aan onderwerpen die daarmee samenhangen en heeft bovendien nadrukkelijk ook de hand in eigen boezem gestoken met het rapport en de aanbevelingen van de werkgroep- Recourt. In zoverre ben ik wat optimistischer gestemd over de aandacht en de zorg voor de rechtsstaat dan enkele jaren geleden. Niet alleen is in uw Kamer een gerichte aandacht maar ook in de Tweede Kamer wordt wat meer en wat grondiger gesproken over elementen van de democratische rechtsstaat en het eigen functioneren daarin. Zie onder meer de commissie-Bosman en de debatten die volgden op het rapport van de commissie-Van Dam. U heeft natuurlijk ook uitgebreid kennis kunnen nemen van de reflecties die de Afdeling bestuursrechtspraak (waar Bart Jan van Ettekoven in de vragenronde ongetwijfeld verder op kan ingaan) en de Raad voor de Rechtspraak vorig jaar hebben uitgebracht. De Raad van State heeft in Jaarverslagen en adviezen de afgelopen jaren meermaals gewezen op essentiële elementen van de rechtsstaat die bescherming en versterking behoeven.
- Ik zal mij hier beperken tot een paar kwesties die ik in het verlengde van onze adviezen en beschouwingen onder uw aandacht wil brengen. In de eerste plaats wil ik graag wijzen op het oordeel dat de Venetië-commissie op verzoek van de Tweede Kamer vorig najaar uitbracht over de staat van de Nederlandse rechtsstaat. Dat was op hoofdlijn positief waar het gaat om de belangrijkste kenmerken van een goed functionerende rechtsstaat: de onafhankelijkheid en toegankelijkheid van de rechter, de bescherming van fundamentele rechten van burgers, de functie van de volksvertegenwoordiging in de normstelling en de controle op de uitvoerende macht. Ik denk dat wij er aan mogen toevoegen dat ook andere machten binnen de rechtsstaat, zoals de journalistiek, een belangrijke en positieve bijdrage leveren. De KOT (kinderopvangtoeslagen) affaire heeft in mijn ogen aangetoond dat ook in een op zichzelf redelijk (en in internationaal perspectief zelfs goed) functionerende rechtsstaat een combinatie van factoren en van falende actoren er voor kan zorgen dat de overheid in brede zin zijn taak verzaakt en burgers onvoldoende bescherming biedt wanneer die nodig is. Een politiek klimaat dat leidde tot harde en zeker hard geïnterpreteerde wetgeving zonder ventielen, een uitvoeringsbureaucratie die teveel leunde op algoritmische vertaling van die wetgeving en geen ruimte vond voor een menselijke maat, rechtspraak die dat lang sanctioneerde en te laat de bakens verzette. Dat heeft een drama opgeleverd voor duizenden mensen en tot op de dag van vandaag is de reparatie en compensatie nog niet voltooid. Het enige positieve dat ik er over kan zeggen is dat er veel meer aandacht is gekomen, bij iedereen, voor die menselijke maat. En voor de uitvoerbaarheid van wetgeving en het doenvermogen van burgers. Ik wijs onder meer op de invoeringstoets waarover de minister voor Rechtsbescherming recentelijk de Kamers heeft geschreven.
- Mijn zorgen liggen bij een drietal facetten van de democratische rechtsstaat. Het thema van deze bijeenkomst is het lerend vermogen van de rechtsstaat. Dat lerend vermogen moeten alle actoren weten op te brengen. Allereerst in letterlijke zin. Het begrip van de eisen van de rechtsstaat en onze constitutie is niet overal dik gezaaid. Democratie en rechtsstaat worden als twee verschillende grootheden gezien die naar een zeker believen wel of niet aan elkaar verbonden kunnen worden. Zie het recente rapport van het Verweij Jonker-instituut. Maar democratie en rechtsstaat zitten onlosmakelijk aan elkaar vast. Democratie zonder rechtsstaat kan levensgevaarlijk zijn; een rechtsstaat zonder democratie is feitelijk onbestaanbaar. Dat impliceert een evenwicht tussen de staatsmachten in plaats van een dominantie. Dat vraagt om onderling respect in plaats van een ambivalente houding van politici ten opzichte van rechterlijke uitspraken. Dat vraagt ook om veel meer aandacht in ons onderwijs voor de wezenlijke waarden van de democratische rechtsstaat. En het vraagt om uitwisseling van ervaring en kennis. De Afdeling advisering wees eerder in de voorlichting van de Eerste Kamer naar aanleiding van de motie-Backer op de wenselijkheid van terugkoppelingsmechanismen van hoogste rechters naar de wetgever; niet alleen op het niveau van technische onvolmaaktheden maar ook op systemisch niveau, bijvoorbeeld als de rechtspraak worstelt met in de praktijk moeizame uitwerkende wetgeving.
- Een tweede facet waar ik aandacht voor vraag is de wederzijdse vertrouwensrelatie tussen overheid en burger. Die is sterk onder druk komen te staan in de afgelopen jaren. Er zijn geen gemakkelijke oplossingen om het vertrouwen van burgers in het goed en betrouwbaar functioneren van de overheid snel terug te winnen. Die liggen in het doenvermogen van de overheid zelf, in de beleefde representatie van burgers door de volksvertegenwoordiging, in het daadwerkelijk bescherming bieden en het echt luisteren. Ik denk dat de Ombudsman u daarover veel meer kan vertellen. Vertrouwen is essentieel binnen de rechtsstaat, wederkerig vertrouwen. De overheid moet om slagvaardig te kunnen optreden, bijvoorbeeld in een COVID-crisis, gedragen worden door de bevolking, het gaat om gezag. Dat vertrouwen vereist zorgvuldige en goede wetgeving en een open en aanspreekbare houding van de overheid. Maar misschien nog wel het meest het vertrouwen dat de overheid zelf moet willen stellen in de eigen burgers. Als de overheid in wetgeving steeds uitgaat van een presumptie van wantrouwen, kan zij moeilijk zelf om vertrouwen vragen.
- En dat leidt tot slot tot mijn derde zorg en die is gericht op de kwaliteit van de wetgeving. U speelt daarin een belangrijke rol als laatste poortwachter die de deur opent of sluit. Het gaat ultiem om uw afwegingen over de constitutionaliteit, de verenigbaarheid met hoger recht, de begrijpelijkheid en doenbaarheid van de wet, de mogelijkheden om die daadwerkelijk effectief te laten zijn en goed uit te voeren. De werkgroep-Recourt noemt die belangrijke rol, maar wijst er ook op dat die soms overschaduwd wordt door politieke afwegingen die tot andere uitkomsten kunnen leiden. Ik treed daar vanzelfsprekend niet in, maar als voormalig lid van uw Kamer herken ik wel dit beeld. Wetgeving is vaak nodeloos ingewikkeld, onder meer door complexe compromissen en soms ondoordachte toezeggingen en amendering. Niet zelden is de wet al beklonken in akkoorden nog voordat er een woord op papier staat. De uitvoerbaarheid komt vaak pas in een laat stadium aan de orde, als het concept nog even aan de uitvoeringsinstanties wordt voorgelegd. Te laat. Veel meer aandacht is nodig voor de ontwerpfase, waarin de uitvoering gelijk aan tafel moet zitten, samen met beleidsmakers en wetgevingsjuristen. In dat beginstadium moet de menselijke maat leidend zijn, niet als het kalf al verdronken is en onvolkomen wetten vervolgens moeten worden gerepareerd door maatwerk te eisen van uitvoeringsdiensten en van de rechters. Rechtsbescherming begint aan de voorkant, bij de wetgevers. Op de departementen moet de kwaliteit van de wet een veel centralere plaats innemen in de organisatie en naar ons oordeel kan er ook flink wat verbeteren in de aandacht en concentratie op wetgeving in de volksvertegenwoordiging, met name in de Tweede Kamer. Dit is ook een kwestie van politieke wil. In dit kader wijs ik graag op de eerder genoemde wetgevingsbrief van de Afdeling advisering waarin onder meer de suggestie is gedaan dat de regering eens in de twee jaar een Staat van de Wetgeving opstelt met een verslaglegging van de uitvoering en effectiviteit van wetgevingsbeleid, waarover de Raad van State kan adviseren en het parlementen kan debatteren.