Recht op de toekomst. Rechtvaardigheid over de grenzen van generaties heen

Geachte aanwezigen,

Een gevleugelde uitdrukking onder juristen is ‘justice delayed is justice denied’; de notie dat je nog zo’n mooie juridisch juiste en rechtvaardige beslissing kan nemen, maar dat die bitter weinig meerwaarde heeft als zij voor de betrokkene te laat komt. Op zichzelf geen speld tussen te krijgen, maar wat als een in de kern (op de korte termijn) verstandige en rechtvaardige beslissing in zekere zin te vroeg komt? Ofwel omdat de betrokkenen er zelf nooit de vruchten van zullen plukken, ofwel omdat die beslissing hun keuzevrijheid en mogelijkheden op de lange termijn zelfs beperkt. Met andere woorden: kan tijdige rechtvaardigheid voor sommigen, niet weer ontijdig en onrechtvaardig zijn voor anderen? Over die vraag gaat de algemene beschouwing van het jaarverslag van de Raad van State deze keer. En dan niet in abstracte, filosofische zin, maar toegepast op de rechtvaardigheid tussen generaties en hoe de belangen van toekomstige generaties meer en structureler gewicht kunnen krijgen in onze politiek-bestuurlijke besluitvorming.

En wat is nou mooier dan over dit belangrijke onderwerp enkele gedachten te mogen delen bij hét opleidingsinstituut voor de overheids- en wetgevingsjuristen van de toekomst, waar een goede vertegenwoordiging van jongere generaties gegarandeerd lijkt. Of er ook leden van ongeboren, toekomstige generaties in deze zaal aanwezig zijn durf ik natuurlijk niet te zeggen. Mijn lezing van vandaag is naar haar aard een vereenvoudigde, maar hopelijk niet minder prikkelende, weergave van de beschouwing die wij in het jaarverslag hebben gegeven. Voor de geïnteresseerde ligt er daarom na afloop een gedrukt exemplaar klaar, dat natuurlijk op termijn dan aan een nu nog ongeboren belangstellende kan worden doorgegeven.

Enfin, de kritische luisteraar onder u zal wellicht zeggen: is de vraag naar een rechtvaardige verdeling over de generaties en toekomstbestendigheid niet van alle tijden? En ja, dat zou ik niet willen ontkennen. Vrijwel ieder mens en instituut, en de maatschappij als geheel, is erop gericht iets betekenisvols tot stand te brengen en door te geven aan nieuwe generaties. Zeker in de moderne samenleving geldt dit voor velen van ons denk ik zelfs als onze voornaamste ‘raison d’être’. Geheel in die lijn kan voor politici en bestuurders dan ook de verantwoordelijkheid worden aangenomen om op zijn minst zo te handelen dat ook nieuwe generaties de ruimte behouden om in de toekomst zelf verantwoorde keuzes te maken over hoe zij de samenleving inrichten. In de eerste plaats door te zorgen dat niet alle eindige voorraden zijn uitgeput en dat er een vitale en weerbare democratische rechtsstaat overblijft, als de beste waarborg voor een rechtvaardige samenleving. Dat ligt ook eigenlijk al besloten in de grondwettelijke opdracht aan de Staten-Generaal om het gehele volk te vertegenwoordigen en de algemene bepaling van de Grondwet die een democratische rechtsstaat veronderstelt.

En dat lukt vaak ook heel goed, getuige alles wat er de afgelopen decennia aan welvaart, welzijn en stabiliteit is bewerkstelligd. Toch is het vertrouwen in de onvermijdelijke vooruitgang en ‘maakbaarheid’ van de samenleving sinds de millenniumwisseling afgenomen. Deels door (geo)politieke en financiële onzekerheden en deels door het besef dat de ‘vooruitgang’ op het gebied van bijvoorbeeld klimaat en leefbaarheid ook kosten met zich brengt. Het wordt niet vanzelfsprekend alleen maar beter en dat vraagt om een bewuste omgang met de naar hun aard beperkte middelen en grondstoffen die wij hebben, en een brede discussie over hoe wij het gras niet bijna letterlijk voor de voeten van nieuwe generaties kunnen wegmaaien.

Dat lukt tot nu toe nog onvoldoende, vooral omdat er ook contraire krachten en belangen zijn. Zo bestaat er fundamenteel een zekere ‘tirannie van het hedendaagse’, de op zichzelf begrijpelijke neiging van kiezers en politici om vooral te kiezen voor beleid dat de huidige, bestaande belangen ten goede komt. Een neiging die bij grote en urgente belangen vaak zelfs legitiem is. Daarnaast zijn mensen en politiek-bestuurlijke instituties niet altijd goed in staat toekomstige uitdagingen te overzien en af te wegen tegen belangen op de korte termijn. Ieder van ons die zichzelf wel eens heeft voorgenomen voor de lijn een gebakje af te slaan, kan zich daar wel een voorstelling van maken. Meer politiek-bestuurlijk is een goed voorbeeld de breed gevoelde noodzaak van een gedegen anticyclisch begrotingsbeleid dat het regelmatig moet afleggen tegen de wens om de portemonnee te trekken voor actuele maatschappelijke problemen.

Het eerlijke verhaal, zoals sommige politici het zouden verwoorden, is dat die krachten er altijd zullen zijn en op zichzelf dus ook niet bezwaarlijk zijn. Intergenerationele rechtvaardigheid en toekomstbestendigheid van beleid en wetgeving moeten daarom ook niet in de plaats komen van de aandacht voor actuele belangen, maar een even structurele en centrale plek krijgen in het publieke debat en politiek-bestuurlijke besluitvorming. Het vizier dus niet alleen richten op het ‘hier en nu’, maar ook op het ‘later en elders’. Eigenlijk heb ik u hiermee de conclusie van mijn lezing al gegeven, maar als u het mij toestaat zou ik graag nog wat dieper ingaan op hoe dit op bepaalde terreinen, en in verschillende vormen, nu al gebeurt en hoe we die wat gefragmenteerde initiatieven zouden kunnen versterken en bestendigen.

Hoewel ik steevast, en met reden, betoog dat democratie en rechtsstaat niet los van elkaar verkrijgbaar zijn of in ieder geval zouden moeten zijn, zal ik ze bij het waarborgen van de intergenerationele rechtvaardigheid voor één keer los van elkaar behandelen. Dat kan namelijk via de meer procedurele vertegenwoordigende of participerende kant, de democratie, en/of meer over de boeg van de rechtsbescherming en juridisch afdwingbare verplichtingen, de rechtsstaat. Ik begin met het laatste.

Ook nu al verplichten veel Europeesrechtelijke regelingen lidstaten al rekening te houden met langetermijneffecten mede ten behoeve van volgende generaties. Zo stelt de preambule van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie expliciet dat daarin opgenomen rechten verantwoordelijkheden en plichten meebrengen ‘jegens de medemens, gemeenschap en… toekomstige generaties’. En ook het Verdrag van de Europese Unie bevordert volgens artikel 3, derde lid, de ‘solidariteit tussen generaties’. Vergelijkbare overwegingen komen terug in meer specifieke regelingen als de Habitatrichtlijn, het VN-Klimaatverdrag en het Verdrag van Aarhus, maar ook in bijvoorbeeld verdragen en nationale regelingen over de bescherming van erfgoed zoals het Verdrag van Granada (over architectonisch erfgoed), de Europese Culturele Conventie van Parijs (over gemeenschappelijk Europees erfgoed), het verdrag van Malta (over archeologisch erfgoed), het Europees Landschapsverdrag van Florence (over bescherming landschap en natuur) en het verdrag van Faro (over sociale waarde van erfgoed). Naast de algemene verplichting om ook voor toekomstige generaties de mensenrechten te beschermen en te bevorderen, komen daarin ook meer specifieke verplichtingen voor. Materiële verplichtingen over het opstellen en handhaven van (nieuwe) normen bijvoorbeeld, en procedurele verplichtingen over informatieverschaffing, rechtsbescherming en participatie.

En die ontwikkeling heeft ook de rechtspraak niet onberoerd gelaten, en vice versa heeft de rechtspraak die ontwikkeling soms ook weer verder aangezwengeld. Wie kent niet de spraakmakende zaak Verein Klimaseniorinnen waarin het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de bezorgde Zwitserse ‘seniorinnen’ in het gelijk stelde, en onder andere oordeelde dat lidstaten op grond van artikel 8 EVRM de positieve verplichting hebben om ingezeten effectief te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering, mede om disproportionele gevolgen voor toekomstige generaties te voorkomen. En ook nationale rechters, het Inter-Amerikaanse Hof, het Internationaal Zeetribunaal en Internationaal Gerechtshof hebben op verschillende deelterreinen juridisch afdwingbare verplichtingen aangenomen die mede betrekking hebben op de belangen van toekomstige generaties. Het gaat dan in de regel om inspanningsverplichtingen waarvoor wel een strenge zorgvuldigheidstoets geldt. Over dit alles valt juridisch natuurlijk nog veel meer te zeggen, maar dat valt helaas buiten het bereik van deze lezing. Het mag in ieder geval duidelijk zijn dat er in het nationale, internationale en supranationale recht een beweging gaande is in de richting van meer aandacht voor de belangen van toekomstige generaties, en zelfs verplichtingen voor staten om daarmee rekening te houden. Een mooi voorbeeld daarvan is dat er vorige week nog een VN-resolutie is aangenomen waarin erkend wordt dat lidstaten een juridische verplichting hebben om klimaatverandering tegen te gaan.

In de geschetste ontwikkeling zien wij als Raad van State aanleiding om de discussie te openen over de vraag of enige constitutionele verankering van de belangen van toekomstige generaties en intergenerationele rechtvaardigheid behulpzaam zou zijn. Uniek is het in ieder geval niet; in een behoorlijk aantal constituties is sinds de jaren zestig van de vorige eeuw die stap al gezet, bijvoorbeeld in België, Duitsland, Portugal, Noorwegen en Japan. En parallel aan de ontwikkeling in verdragen en de rechtspraak worden ook die constitutionele bepalingen steeds concreter. Bij de vraag of ook Nederland die weg zou moeten inslaan speelt een aantal fundamentele afwegingen. Past een bepaling hierover bij het vermeende sobere karakter van onze Grondwet – dat wij in ons vorige jaarverslag al wat relativeerden – en is er al voldoende consensus over dit onderwerp. Maar ook: zou het moeten gaan om een meer symbolische of meer juridisch-normatieve bepaling. En in het laatste geval: meer procedureel, gericht op participatie en vertegenwoordiging, of meer materieel, met eventueel zelfs concrete rechten en verplichtingen. Fundamentele en belangrijke vragen, die niet zouden moeten leiden tot een terugtrekkende beweging maar juist de basis kunnen vormen voor een breed publiek debat. In de tussentijd hebben ook de grondwettelijke bepalingen over de sociale grondrechten, en de daarin begrepen inspanningsverplichtingen, betekenis voor de belangen van toekomstige generaties. Het zou goed zijn als die betekenis ook in de wetsbehandeling en beleid- en regelgeving meer tot uitdrukking zou komen.

Tot zover de meer juridisch-rechtsstatelijke aspecten, maar die zijn maar de helft van het verhaal. Al even belangrijk is de vraag hoe en door wie de belangen van jonge en toekomstige generaties kunnen worden vertegenwoordigd. Of, anders gezegd, wie bepaalt eigenlijk wat die belangen zijn en wie mag daarover meepraten?

Jongeren hebben in algemene zin weinig tot geen invloed op de politiek-bestuurlijke besluitvorming, om het over pas of nog niet geboren generaties het nog maar helemaal niet te hebben. Zij moeten er maar op vertrouwen dat intergenerationele solidariteit en rechtvaardigheid ook jegens hen gelden, in weerwil van de eerdergenoemde ‘tirannie van het hedendaagse’. Voor het functioneren van onze samenleving is dat vertrouwen onmisbaar, en daarom is het zinvol na te denken over instrumenten te ontwikkelen om die solidariteit en rechtvaardigheid te verduidelijken, stimuleren en waarborgen.

Daarbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan instrumenten die de participatie van die generaties vergroten en/of tot expliciet doel hebben ook hun belangen te vertegenwoordigen. Op lokaal en landelijk niveau wordt daarmee met burgerberaden van allerlei pluimage al enige ervaring opgedaan. Het Nationaal Burgerberaad Klimaat bijvoorbeeld, maar ook specifieke jongerenberaden en divers samengestelde beraden die zich buigen over concrete langetermijnuitdagingen. Een interessante variant op het laatste is het uit Japan overgewaaide zogeheten future design, waarin een deel van het beraad de belangen van huidige generaties vertegenwoordigt en het andere deel juist de toekomstige generaties representeert. Hoewel hiermee in ons land nog niet veel ervaring is opgedaan, concludeerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid al dat er alle reden is deze variant nader te verkennen en verfijnen. Daarnaast kunnen ook andere vormen van meerwaarde zijn, zoals het betrekken van belangengroepen en jeugdvertegenwoordigingen bij besluitvormingsprocessen. Bijvoorbeeld via het jongerenplatform van de Sociaal-Economische Raad, de Nationale Jeugdraad, of de ‘generatiegesprekken’ en toekomstambassadeur die het Nationaal Deltaprogramma heeft ingesteld. Of op meer institutioneel niveau een parlementaire commissie voor de toekomst, een speciale toekomstvertegenwoordiger en/of een ombudsman voor toekomstige generaties. Op elk van die mogelijkheden valt wat aan te merken, maar zeker situationeel zouden zij ook van betekenis kunnen zijn. En het zou een gemiste kans zijn daar geen gebruik van te maken.

Naast deze participatie- en vertegenwoordigingsvormen is structurele aandacht voor de langetermijngevolgen van wetgeving en beleid evenzeer onmisbaar voor het waarborgen van de belangen van toekomstige generaties. Een mooi recent voorbeeld daarvan is de toekomst- of generatietoets ten behoeve waarvan voor beleidsmakers en de wetgever ook een Leidraad Toekomstgericht Beleid is opgesteld. De daarin besproken ‘Toekomst aan Tafel-methode’, waarmee inzichtelijk wordt gemaakt hoe actuele keuzes de toekomst belasten en in hoeverre dat aanvaardbaar is, is een van de weinige methoden die as we speak al effectief binnen de Rijksoverheid worden toegepast. Ik hoop dan ook eigenlijk dat ik u hiermee niets nieuws heb verteld, anders is er misschien toch aan bekendheid nog wat te winnen.

Ook in Brussel betrekt men in toenemende mate het gezichtspunt van toekomstige generaties bij de totstandkoming van wet- en regelgeving. Bijvoorbeeld via strategic foresights – strategische toekomstverkenningen – en een speciale Eurocommissaris die onder meer als opdracht heeft te verzekeren dat de Commissie toekomstgericht werkt en nieuwe ontwikkelingen te identificeren die een impact kunnen hebben op toekomstige generaties. Verder is er een EU-breed Foresight Network van ministers van Buitenlandse Zaken en is er in 2025 ook een Europees burgerberaad over intergenerationele rechtvaardigheid ingesteld. Mede als reactie op de bevindingen van dat beraad heeft de Commissie in maart van dit jaar vervolgens een eerste strategie over intergenerationele rechtvaardigheid vastgesteld die ook in de nationale context als inspiratie zou kunnen dienen.

Tot slot kan ook op andere beleidsterreinen aansluiting worden gezocht bij het arsenaal aan instrumenten dat op sommige plekken al is ontwikkeld. Bijvoorbeeld de inzet van langjarige beleidsprogramma’s, zoals die van het Nationaal Deltaprogramma en het Programma Energiehoofdstructuur, en de methodologische (scenariogerichte) aanpak en verkenningen van kennisinstellingen en planbureaus als de WRR en de SER over onder meer brede welvaart en een deskundige overheid. Maar ook langjarige wetgeving als de Klimaatwet 2017, met daarin langetermijnverplichtingen over uitstootreductie en een toezichtsmechanisme bij de Afdeling advisering, en interdepartementale beleidsonderzoeken, rapporten van ad hoc-commissies zoals in het bijzonder de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 en natuurlijk adviezen en rapporten van de Hoge Colleges van Staat. Zeker het begrip ‘brede welvaart’ en de effecten van beleid daarop lopen als een rode draad door veel van deze rapporten, en bieden een goed handvat voor het maken van integrale afwegingen over onder meer het welzijn van de verschillende generaties, en eventuele onwenselijke verschillen daartussen.

Alles overziend zijn er vele wegen en stimulansen denkbaar om de belangen van toekomstige generaties nog zichtbaarder te maken en structureel te waarborgen. Ik heb u vandaag van het belang van daarvan willen doordringen, maar hoop er eigenlijk op dat u mij daarvoor niet nodig hebt. Meer nog heb ik daarom inzichtelijk willen maken wat er nu al allemaal gebeurt en mogelijk is, en hoe dat op sommige punten wellicht zelfs nog meer of beter kan. Mijn eigen rol zal vanwege mijn naderende afscheid als vice-president van de Raad van State daarin wellicht bescheidener worden, maar dat stokje draag ik hierbij graag en vol vertrouwen over aan een nieuwe generatie. Onder wie natuurlijk u allen. En wat de toekomst dan uiteindelijk brengt, de tijd zal het leren…

Dank voor uw aandacht.