Niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd

Beste aanwezigen,

Toen ik hier verleden jaar voor u mocht spreken, sprak ik mijn blijdschap uit over het – hopelijk definitieve – einde van de coronaperiode. Het lijkt alweer jaren geleden. Een andere zeer ingrijpende ontwikkeling waar ik toen bij stil stond, hebben wij echter nog niet achter ons gelaten: de brute oorlog in Oekraïne. Een conflict waar ondanks het Oekraïens tegenoffensief nog lang geen einde aan lijkt te komen, en dat nog dagelijks vele levens verscheurt. Indringend duidelijk is geworden dat vrede en veiligheid, ook in onze nabije omgeving, niet gegeven zijn en dat onze democratische rechtsstaat van grote waarde is. Een verworvenheid die niet voor lief moet worden genomen. Ik denk daarbij ook aan landen binnen de Europese Unie, zoals Polen en Hongarije, waar de rechtsstaat stap voor stap wordt uitgehold. Laten we hopen dat deze wake‑upcall voor de Europese samenwerking een bescheiden positieve bijvangst zal blijken.

Minder positieve neveneffecten die ook ons raken zijn de sterk gestegen inflatie en de geruime tijd zeer hoge energieprijzen. Uitdagingen die nog eens bovenop bestaande acute vraagstukken komen als stikstof, de energietransitie, woningbouw, de jeugdzorg, asiel, Groningen en de nasleep van de het drama van de kinderopvangtoeslagen. Des te meer gecompliceerde maatschappelijke opgaven door de vele manieren waarop zij op elkaar inwerken, bijvoorbeeld binnen het ruimtelijk domein. In de algemene beschouwing van ons jaarverslag 2022 concluderen wij dat de overheid, in brede zin, door deze complexe en urgente opgaven zichtbaar onder druk staat. Een last die bovendien door te weinig schouders moet worden gedragen vanwege de grote krapte op de arbeidsmarkt. Zeker in de publieke sector, waar ook de financiële middelen en ICT‑capaciteiten regelmatig een beperkende factor blijken. Het woord crisis valt vaak, misschien wat te vaak. Maar dat de rek er steeds meer uit is, moge duidelijk zijn. Een panacee ontbreekt, vrees ik. Dus ik hoop dat u vandaag niet met al te hoge verwachtingen aanwezig bent…

Wel ben ik gevraagd vandaag iets te vertellen over de inhoud en achtergrond van die beschouwing. Wij hebben daarin uiteraard niet volstaan met de constatering dat er grote uitdagingen zijn. Ik verken dan ook graag met u de rode draden die wij signaleren en de oplossingsrichtingen die wij daaruit hebben ontwaard. Ook zal ik verderop in mijn verhaal aandacht besteden aan andere belangrijke adviezen en observaties van de Afdeling advisering van het afgelopen jaar.

Ik zei het al, een one size fits all oplossing is helaas niet voorhanden. Zo laat de schaarste in personeel, financiële middelen en technische mogelijkheden zich niet één‑twee-drie oplossen. Zeker, omdat vele maatschappelijke organisaties en overheidsinstanties met elkaar en de private sector om die schaarse middelen concurreren. Ook zijn wisselende politieke wensen en enig voortschrijdend inzicht logisch en onvermijdelijk. Toch doen wij in ons jaarverslag een oproep bij de stapeling van al die wensen, hoe begrijpelijk vaak ook, enige terughoudendheid te betrachten. ‘Niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd’ zeiden wij daarbij de vroegere minister‑president Drees al na. Belofte maakt immers schuld. Hoe meer politieke beloftes, hoe groter het risico dat enkele daarvan onhaalbaar blijken. En dat laatste dreigt steeds vaker te gebeuren, met alle gevolgen voor het vertrouwen van de betrokken burgers van dien. Reduceer de verwachtingen en stel haalbare doelen, luidt dan ook ons advies. En dat betekent: Kiezen. Nee is ook een optie.

Naast een rafelend vertrouwen, veroorzaken gestrande of half uitgevoerde initiatieven bovendien onduidelijkheid of juist weer nieuwe problemen. De politiek heeft ook niet als enige taak om nieuwe ideeën en wensen te formuleren en in de praktijk te brengen. Minstens zo belangrijk is dat zij conflicterende belangen tegen elkaar afweegt, heldere keuzes maakt en duidelijke prioriteiten stelt. Soms ook pijn verdelen. Nou hoor ik u denken: ‘zit ik soms in de verkeerde zaal? Daarvoor moet u toch niet bij ons zijn’. Maar dat is niet helemaal waar. Een van de lessen van de kinderopvangtoeslagenaffaire is juist hoe essentieel het is dat ook ambtenaren en andere adviseurs politici, en elkaar, regelmatig een spiegel voor houden. Die spiegel maakt enige bezinning en een kritische gedachtewisseling mogelijk, die op haar beurt misstappen kan voorkomen en tot een beter eindresultaat leidt. Zeker bij uw metier, wetgeving, waar de gevolgen vanwege de sterk normerende en sturende werking groot kunnen zijn. Daarbij besef ik natuurlijk terdege hoe lastig dit kan zijn. Zie het als een uitnodiging u in dit proces als een actieve partner op te (blijven) stellen. De vraag die ook wetgevingsambtenaren kunnen stellen is: moet dit wel.

Zeker is verder dat nodeloos ingewikkelde regelgeving die onvoldoende rekening houdt met de uitvoerbaarheid en het ‘doenvermogen’ van burgers aan de oplossing niet bijdraagt. Ik sprak vorig jaar al met u over het vinden van de ‘juiste balans’ bij het maken van wetgeving. De juiste verhouding tussen het medicijn en de klachten in de samenleving. Geen louter doekje voor het bloeden en liever ook geen pure symboolwetgeving, maar ook weer geen paardenmiddel dat zijn doel voorbijschiet. Wetgeving moet op doelmatige en doeltreffende wijze de bestaande realiteit richting de gewenste situatie sturen. En om dat te bereiken, is een goede afstemming tussen wetgeving, beleid en uitvoering – ik noem dit wel de ‘heilige drie-eenheid’ – essentieel. Kan een wet niet goed worden geoperationaliseerd en uitgevoerd dan mist zij haar beoogde effect. Stroken de uitvoering en beleid niet met de wet en haar beoogde doel, dan raakt de gewenste situatie buiten beeld.

Hoe dan die harmonieuze drie-eenheid te bereiken? Allereerst door te zorgen dat de vertegenwoordigers van die drie eenheden – wetgevingsjuristen, beleidsmakers en uitvoerders – in een vroeg stadium met elkaar om tafel gaan. Het is niet een zuiver lineair proces. In het verleden kwam de uitvoering vaak pas in beeld als de regelgeving zo verregaand is uitgekristalliseerd dat er weinig ruimte is om nog met bezwaren rond de uitvoerbaarheid rekening te houden. Terwijl die uitvoerbaarheid essentieel is voor de vraag of het beoogde doel ook echt bereikt kan worden. Op de korte termijn kost deze afstemming wellicht wat tijd en inspanning, maar op de lange termijn betaalt die inspanning zich zeker terug. Het betrekken van de uitvoering mag dan ook niet louter het aflopen van een punt op een ‘afvinklijstje’ zijn. Zij ervaren de problemen vaak het meest en juist zij zouden daardoor ook hele goede gedachten over oplossingen kunnen hebben. De vraag die dus gesteld moet worden: kan het wel?

Waar een gebrek aan nadrukkelijke en vroegtijdige aandacht voor de uitvoering toe kan leiden, hebben we in de kinderopvangtoeslagenaffaire kunnen zien. Nederland kent een zeer verfijnd en omvangrijk toeslagenstelsel dat beoogt snel én precies juist die huishoudens te ondersteunen die dat nodig hebben. Een prijzenswaardig idee. Steeds duidelijker is echter geworden dat dit systeem tegen zijn grenzen aanloopt of daar eigenlijk al overheen is als meer dan de helft van alle huishoudens één of meerdere toeslagen krijgt. Het vraagt een aanzienlijke inzet van de schaarse overheidsmiddelen, terwijl de vraag is hoe doelmatig zij worden ingezet. De stapeling van vaak complexe regelingen leidt in de praktijk tot grote problemen in de uitvoering. Hetzelfde zien wij nu gebeuren bij de hersteloperatie naar aanleiding van de toeslagenaffaire. Een tweede oplossingsrichting dient zich daarmee aan: richt wetgeving zo eenvoudig mogelijk in. De wetgever kan niet elke mogelijke individuele situatie of omstandigheid in algemene regels vangen, en moet dat ook niet willen. Voorkomen moet worden dat wetten door een stapeling van beleidswensen en amendementen onleesbaar en onwerkbaar worden. Dergelijke wetten, hoe goed bedoeld ook, verliezen in de praktijk (deels) hun waarde. De wet moet kaders stellen en degenen die haar moeten uitvoeren de ruimte laten om in voorkomende gevallen enigszins flexibel te zijn. Makkelijker gezegd dan gedaan natuurlijk, maar wel het nastreven waard. Ik zal niet de eindeloos gebruikte wijsheid van (Von) Goethe nog eens aanhalen, maar citeer liever de lijfspreuk van onze vaderlandse geleerde Herman Boerhaave: ‘De eenvoud is het kenmerk van het ware’. De vraag is dus: werkt het? Drie cruciale vragen wat mij betreft: moet ‘t, kant ‘t, werkt ‘t? (simplex veri sigillum)

Daarnaast moet de samenhang tussen nationale regelgeving en beleid enerzijds en de decentrale uitvoering anderzijds worden gewaarborgd. Juist op decentraal niveau – vaak de gemeente, maar in toenemende mate ook de provincie en natuurlijk de bestuurlijke regio’s – komt namelijk de effectuering van het regelgeving en beleid samen. Dáár staan jongeren, woningzoekenden, asielzoekers en vergunningaanvragers uiteindelijk aan het loket. Bij besluitvorming op rijksniveau moet daarom aandacht zijn voor de samenhang tussen en coördinatie van beleidsimpulsen die uiteindelijk op het bordje van de decentrale overheden terechtkomen. Die coördinatie kan beter en wordt vaak gehinderd door kokerreflexen binnen de organisatie van de rijksdienst, en natuurlijk het grote aantal bewindslieden. Zo hebben alleen in het jaar 2022 al 29 bewindspersonen tientallen hoofdlijnbrieven verspreid. Zeker op het terrein van de leefomgeving komen vele urgente maatschappelijke opgaven als stikstof, woningbouw en de energietransitie samen. Het samenbrengen daarvan vereist een heldere nationale regie voorafgegaan door een politieke visie. De vraag is of de gevolgen op gemeentelijk en provinciaal momenteel voldoende in samenhang worden bezien. Een duidelijk beeld van wat in totaal van hen wordt verlangd en of zij voldoende bewegingsruimte hebben. Ook daarin is een rol weggelegd voor wetgevingsadviseurs. Let wel, ook hier geldt: er moeten ook voldoende mensen en middelen beschikbaar zijn. In onder meer het advies over de zogenaamde Spreidingwet kwam dit terug.

Een ander type ‘uitvoerder’, mijn collega’s vergeven mij hopelijk de woordkeuze, dat nog wel eens naar de achtergrond verdwijnt, is de rechter. De rechtspraak speelt een essentiële rol in zowel de rechtsbescherming van individuele burgers tegen onbedoelde, onverwachtse en ongewenste gevolgen van wet‑ en regeling als in de verdere interpretatie en ontwikkeling van die regels in algemene zin. Ook de rechtspraak ziet zich echter door de toegenomen complexiteit en stapeling van die regels in combinatie met onvoldoende personeel en materieel voor een steeds grotere uitdaging gesteld. Een overbelasting die het Openbaar Ministerie er in 2022 zelfs toe bracht 1500 zaken niet meer voor de rechtbank Gelderland te brengen. Een ongekend drastische maatregel, die voor alle betrokkenen een grote impact heeft. Denkt u ook aan de voorgenomen invoering van de nieuwe Omgevingswet per 1 januari volgend jaar. Daarbij dreigen niet alleen grote uitvoeringsproblemen door een gebrek aan kennis, IT-systemen en menskracht, maar ook verdere complicaties omdat de bestuursrechter vele nieuwe rechtsvragen kan verwachten. Vragen die pas jaren later definitief door de hoogste rechter zullen zijn beantwoord. Een vierde aanbeveling is dan ook: betrek ook die rechter bij voornemens tot regelgeving en weeg met name uitdrukkelijk mee wat zij voor de werklast van de rechtspraak zullen betekenen.

Zoals gezegd, een be-all, end-all oplossing ontbreekt. Maar de vier oplossingsrichtingen gezamenlijk – het maken van duidelijke keuzes en prioriteren, het tijdig betrekken van de uitvoering, eenvoudige wetgeving en het bewaken van de samenhang tussen nationale regelgeving en decentrale uitvoering – kunnen een belangrijke stap in de goede richting betekenen. Er wacht ons allen dus een schone taak.

Daarmee kom ik op het tweede gedeelte van mijn verhaal: wat heeft de Raad van State, in het bijzonder de Afdeling advisering, hieraan het afgelopen jaar zelf bijgedragen. Een paar opmerkingen daarover.

Ik begin maar meteen met de voor u meest relevante: het nieuwe beoordelingskader dat de Afdeling advisering sinds vorig jaar hanteert. Dit nieuwe kader is de vrucht van uitvoerige gesprekken met tal van medewerkers van de departementen, uitvoeringsorganisaties, adviesorganen en wetenschappers. Helemaal revolutionair is het beoordelingskader ook weer niet, voorheen ging ook al veel goed, maar het vormt wel een belangrijke evolutie van het eerder gehanteerde toetsingskader. Het beoogt te waarborgen dat alle relevante perspectieven bij de beoordeling van wet‑ en regelgeving expliciet aan bod komen en zodoende de kwaliteit van wetgeving te verbeteren. Het kader bestaat uit vier onderdelen, die net als voorheen geen prioritering kennen en in onderlinge samenhang worden bezien. Het begint met het vaststellen van de feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de analyse van het beleidsdoel en de probleembeschrijving van het desbetreffende voorstel. Vervolgens komen de constitutionele en/of juridische aspecten aan de orde. Met andere woorden: zit het voorstel juridisch gedegen in elkaar, past het binnen de juridische systematiek en hoe verhoudt het zich tot hoger recht? Daarnaast komen de uitvoeringsaspecten aan bod. Is het voorstel uitvoerbaar voor lagere overheden en/of uitvoeringsorganisaties en hoe verhoudt het zich tot het ‘doenvermogen’ van de betrokken burgers? Daarbij zal de Afdeling niet altijd zélf beoordelen of de uitvoerbaarheid in het geding is, dat kunnen wij ook niet altijd maar des te scherper bezien of de uitvoering bij de besluitvorming is betrokken en of is nagedacht over de samenhang tussen wetgeving, beleid en uitvoering. In het verlengde hiervan beoordeelt de Afdeling tot slot, en op een vergelijkbare wijze, de gevolgen voor de rechtspraktijk. U zult hierin veel herkennen van de aanbevelingen uit ons jaarverslag die ik met u heb besproken. Goed om te weten is verder dat de eindafweging van een advies ertoe kan leiden dat, hoewel er opmerkingen te maken zijn naar aanleiding van verschillende onderdelen uit het beoordelingskader, de Afdeling advisering ervoor kiest in het advies een specifieke nadruk te leggen op een enkel aspect. Mocht u interesse hebben dan zijn onze wetgevingsadviseurs van harte bereid dat nog eens verder te bespreken.

Een andere belangwekkende ontwikkeling is dat wij sinds medio vorig jaar actief onze adviezen op maandagochtend op onze website publiceren. Voorheen gebeurde dat pas als het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer werd ingediend of de algemene maatregel van bestuur werd ondertekend en bekendgemaakt. Deze verandering creëert een hele andere dynamiek, hebben wij ervaren. Voor ons betekent dit dat de adviezen vaker in de media worden opgepikt, voor de minister of andere indiener soms wat minder omdat het publieke debat al losbrandt voordat hij/zij goed en wel heeft kunnen reageren. De opgave van de Afdeling advisering is ook om zelf niet inzet van het politieke of publieke debat te worden. Benieuwd overigens hoe u hierover denkt.

Verder adviseerde de Afdeling in 2022 over twee grote stelselwijzigingen: de modernisering van het Wetboek van Strafvordering en de herziening van het pensioenstelsel. Bij beide ingrijpende voorstellen vroeg de Afdeling nadrukkelijk aandacht voor het belang van duidelijke doelstellingen, (te?) hooggespannen verwachtingen en knelpunten rond de uitvoerbaarheid en het ‘doenvermogen’ van de betrokken burgers. Daarnaast bracht de Afdeling twee adviezen uit over de positie en rol van het parlement. Het eerste ging over het voorstel de Eerste Kamer de bevoegdheid te verlenen wetsvoorstellen te wijzigen en naar de Tweede Kamer terug te zenden, het tweede over de benoemingsprocedure voor leden van de Hoge Raad. Beide fundamentele wijzigingen. Hier concludeerde de Afdeling dat onvoldoende duidelijk was of de voorstellen zouden bijdragen aan de door de regering gestelde doelen. In het kader van de zorgvuldigheid van wetgeving, en de beginselen van onze rechtsstaat, adviseerde de Afdeling verder nog over crisiswetgeving zoals de Wet verplaatsing bevolking – asielopvang – en de spoedwet voor een verbod op trustdienstverlening aan cliënten uit Rusland en Wit‑Rusland. Zij benadrukte daarin dat reguliere wetgevingstraject zoveel mogelijk moet worden doorlopen, opdat er voldoende tijd en ruimte bestaat voor een zorgvuldige parlementaire behandeling. U ziet, ook hier al golden onze stokpaardjes: heldere keuzes en afwegingen, geen onnodige stapeling van complexe regelgeving of procedures en aandacht voor de uitvoerbaarheid.

Dames en heren, ik rond af. Er wachten ons als onderdelen van de Trias enkele grote uitdagingen. Wij zullen blijvend aandacht vragen voor die stokpaardjes en ze trachten zelf in de praktijk te brengen. We hopen u als wetgevingsexperts pur sang aan onze kant te vinden. Rest mij te zeggen dat ik een aantal belangrijke zaken heb uitgelicht, maar ook een aantal punten helaas niet heb kunnen noemen. Ik denk aan onze adviezen over artikel 23 van de Grondwet – de vrijheid van onderwijs – privacy en gegevensbescherming, het opdragen van overheidstaken aan nieuwe Autoriteiten en ‘onverplichte tegemoetkomingen’ (de compensatiemaatschappij). En nog veel meer waar ik noodgedwongen nu niet over uitweid.

Dank voor uw aandacht.