Leren presteren


Toespraak van mr. Thom de Graaf tijdens de Avond van de Publieke Dienstverlening in de Glazen Zaal in Den Haag op 4 juni 2024.

Geachte aanwezigen,

In deze woelige tijden, binnen èn niet ver buiten onze landsgrenzen, is blijvende aandacht voor belangrijk onderwerpen helaas niet altijd vanzelfsprekend. Elkaar snel opvolgende actualiteiten vechten om de politieke aandacht, zeker als zij als urgente nood worden omschreven, of, nog dwingender, als een ‘crisis’. Terzijde: het is goed om daar nog eens over te denken: een crisis ontstaat uit bestuurlijke overmacht, dan zijn bijzondere middelen en wetten denkbaar. Maar geldt dat ook als er sprake was van bestuurlijke onmacht?

Het laten prevaleren van de actualiteit is een op zichzelf begrijpelijke neiging, maar wel een die ertoe kan leiden dat andere belangrijke zaken niet de aandacht krijgen die zij verdienen. Actualiteit wordt bepaald door wat maatschappelijke aandacht genereert, waar de media op focussen en waar de politiek bovenop springt. Relevant, maar zo komen terreinen waar juist oplossingen voor de lange termijn nodig zijn, of kwesties die een meer overkoepelende, systemische blik vereisen, onder druk te staan. En waar worden de consequenties hiervan het eerst en meest indringend zichtbaar? Inderdaad, in de uitvoering. Ik hoef het u niet uit te leggen…

De organisatoren van vanavond hebben mij gevraagd om nog eens in te zoomen op het thema waar ik vorig jaar in het jaarverslag van de Raad van State aandacht voor vroeg: de slagkracht van de overheid. Een jaar geleden, het lijkt wel een andere tijdsdimensie: een gewoon parlementair meerderheidskabinet dat net goed en wel op stoom leek te komen, Mark Rutte nog onze once and future premier, en ruime financiën voor handen. Wat er ook is veranderd in dat jaar, helaas moeten wij met elkaar vaststellen dat de verminderde slagkracht van de overheid enerzijds en het toenemende beroep dat op de vermogens van de overheid wordt gedaan, constanten zijn gebleken.

De overheid zag zich in de afgelopen jaren voor grote maatschappelijke vraagstukken gesteld die u allermaal herkent: asielopvang, stikstofdepositie, broeikasgassenreductie, energietransitie, woningbouw, jeugdzorg en de afhandeling van de tragische misstanden in Groningen en bij de kinderopvangtoeslag. Opgaven die zonder uitzondering nog steeds bestaan, complex van aard zijn, deels op elkaar inwerken en steeds complexer lijken te worden in de uitvoering. Het onlangs gesloten hoofdlijnenakkoord voegt daaraan nog een aantal ambities toe die de druk op terreinen als de zorg en de kinderopvang nog verder kunnen verhogen. De overheid, in de breedste zin van het woord, staat door de opeenstapeling van complexe en urgente opgaven nog altijd zichtbaar en merkbaar onder spanning.

Allerminst behulpzaam is dat die last bovendien op te weinig schouders rust door de aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt in de publieke sector. De publieke en semipublieke sectoren hebben simpelweg een gebrek aan ‘handen en hoofden’ om de politieke opdrachten naar behoren te kunnen uitvoeren. Misschien kan je het ook omdraaien: te veel politieke opdrachten die op elkaar gestapeld worden om met de beschikbare menskracht te kunnen vervullen. De voorbeelden kent u allemaal. Het probleem van een niet goed functionerende arbeidsmarkt en de tekorten die dit veroorzaakt in de publieke taak, is manifest. Dat geldt ook in brede zin voor de private sector. Het is mij daarom opgevallen dat thema’s als arbeidsmarktkrapte en leven lang ontwikkelen feitelijk ontbreken in het hoofdlijnenakkoord dat straks door het nieuwe kabinet-Schoof moet worden vertaald in een regeerprogramma. Kennelijk was het geen prioriteit. Forse reductie van het aantal ambtenaren op de kerndepartementen was dat wel. Het is natuurlijk altijd goed om regelmatig te kijken of de groei van het ambtelijk apparaat kan worden beheerst, maar het zou in mijn ogen dan ook wel wenselijk zijn om een dergelijk streven te koppelen aan politieke beleidsreductie. Wat gaan we dan met minder mensen minder doen en zijn we bereid om die keuzes te verantwoorden?

In de publieke sector staan ‘tussen droom en daad’ regelmatig ook de beperkte financiële middelen en ict‑capaciteiten. Dat is uitermate frustrerend maar wel de realiteit en die zal morgen niet anders zijn. Deels concurreren overheden onderling en met maatschappelijke en private organisaties om die schaarse middelen. Onder een gebrek of tekort aan mogelijkheden om beleid en wetgeving adequaat, dat wil zeggen doelmatig, rechtmatig, maatschappelijk verantwoord en transparant uit te voeren, zuchten uitvoeringsorganisaties, provincies en gemeenten, maatschappelijke instanties en uiteindelijk dus ook de burgers. En als burgers merken dat de overheid niet kan leveren, verliezen ze ook het vertrouwen in die overheid en in de democratische legitimatie daarvan. “Rafelt het vertrouwen, dan rafelt uiteindelijk ook de rechtsstaat.”

Ik zou een ferm pleidooi willen houden voor matiging, een van de zeven hoofddeugden. Niet direct een deugd die in deze extravagante tijden opvalt, maar wel buitengewoon belangrijk, in ieder geval voor de overheid. Wie te veel wil, brengt te weinig voort. ‘Niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd’, zeggen wij de vroegere minister-president Willem Drees, ‘vadertje Drees’, in dit kader nog regelmatig na. Een wijsheid die niet vaak genoeg kan worden herhaald. Natuurlijk, enig voortschrijdend inzicht en een zekere ontwikkeling in de politieke inzichten en wensen is logisch, onvermijdelijk en zelfs aan te bevelen. Net zoals het democratisch zeer geoorloofd is om beleid en wetgeving te veranderen naar de inzichten van de Kamermeerderheid, zolang dat natuurlijk binnen de grenzen van de rechtsstaat blijft. Maar dat ontslaat de wetgever en beleidsmakers niet van de verplichting zich steeds af te vragen of een stapeling van die wensen, hoe begrijpelijk vaak ook, geen onhoudbare vormen begint aan te nemen. Immers: hoe meer beloftes, hoe groter het risico dat een aantal daarvan onhaalbaar blijkt. En dat laatste dreigt steeds vaker te gebeuren. Nationale ombudsman Reinier van Zutphen waarschuwde hier de Tweede Kamer onlangs nog eens voor bij de presentatie van zijn meest recente jaarverslag. De politiek is niet alleen op aarde om nieuwe ideeën en wensen te formuleren en in de praktijk te brengen. Minstens zo belangrijk is dat zij conflicterende belangen tegen elkaar afweegt, heldere keuzes maakt en duidelijke prioriteiten stelt. Matigheid is daarbij het devies: reduceer verwachtingen en stel haalbare doelen op basis van duidelijke keuzes. ‘Nee’ is ook een optie. Kortom: te vaak en te veel zijn wij in een spiraal gekomen van overpromising and underdelivering: hoge verwachtingen scheppen die onvoldoende kunnen worden gerealiseerd. Enige hoop biedt overigens de discussie die momenteel in de Tweede Kamer wordt gevoerd over het terugdringen van het aantal moties. De ‘Bontenbalnorm’ voor intimi. Helemaal nieuw is ook die discussie niet, vrees ik, maar je weet nooit of die niet ergens toe leidt.

Het zou ook helpen als wij meer investeren in de kwaliteit van de wetgeving, te beginnen met de parlementaire behandeling van die wetgeving, een serieus wetgevingsdebat in de Tweede Kamer waarin de bedoelde en onbedoelde gevolgen van wetsvoorstellen worden besproken en gewogen, terughoudendheid in amendering omdat dat vaak leidt tot complicaties in de uitvoering en, ik ben nu advocaat voor eigen zaak, een serieuze afweging van de onafhankelijke adviezen die over wetsvoorstellen worden uitgebracht.

Wetgeving en beleid zullen steeds rekening moeten houden met de uitvoerbaarheid, de gevolgen voor de rechtspraak en het ‘doenvermogen’ van burgers. De vraag die vaker gesteld zal moeten worden is: ‘Kan het eigenlijk wel?‘. Balans is daarbij het codewoord. Het doel van wetgeving en beleid is immers de werkelijkheid effectief en efficiënt richting de gewenste situatie te sturen, en daarvoor kan een goede afstemming tussen beleid, wetgeving en uitvoering – ik noem het wel de ‘heilige drie-eenheid’ – niet worden gemist. Komt beleid in zwakke wetgeving terecht die in de praktijk onuitvoerbaar blijkt, dan schiet zij tekort of juist haar doel voorbij.

Hoe dan die drie-eenheid en balans te bereiken? Allereerst door te zorgen dat de drie ‘eenheden’ in een vroeg stadium met elkaar om tafel gaan. Wetgeving is geen volkomen lineair, maar een iteratief proces, of zou dat ten minste moeten zijn. Nog te vaak komt de wetgevingsjurist pas in beeld als de beleidsvorming al ver gevorderd is en politiek afgezegend, zodat er weinig ruimte is voor heroverweging of voor alternatieven. En pas daarna wordt naar de uitvoering gekeken, die dus nog later in beeld komt. En dát terwijl juist in de uitvoering – aan de balie van de gemeente, IND, UWV of SVB – voor burgers blijkt of de overheid haar beloften waar kan maken en kan leveren. Bovendien ervaren de uitvoerders, u dus, de problemen het eerst en vaak het meest indringend. Zonder u kan het dus niet, en mag het wat mij betreft ook niet. Alexander Pechtold en Bart Snels schreven begin dit jaar een boekje met als titel Tot uw dienst. Daarin laten zij mensen uit de uitvoeringspraktijk aan het woord en pleiten zij voor een soort emancipatie van uitvoering als substantieel deel van de overheidsmacht. Minstens zo interessant vond ik hun bekentenis in interviews dat zij zich vroeger als politicus helemaal niet druk maakten over de uitvoering, daar gingen ze niet over en daar dachten ze niet over na. Zij sluiten niet uit en ik ook niet, dat zij exemplarisch waren voor de gemiddelde volksvertegenwoordiger. Ik herken dat ook aan mijn eigen houding als Kamerlid, lang geleden. Aardig is natuurlijk dat het duo Pechtold en Snels, afkomstig van seculiere partijen, nu als zendelingen rondgaan om het woord van de uitvoering te verkondigen.

Het is duidelijk: de rol van de uitvoering mag niet beperkt blijven tot een punt op het ‘afvinklijstje’, maar moet een integraal en vroegtijdig onderdeel moeten zijn van elke beleids- en wetgevingscyclus.

Waar een gebrekkig oog voor de uitvoering toe kan leiden, hebben we de afgelopen jaren helaas op vele terreinen ondervonden. Met de beste bedoelingen opgetuigde, zeer verfijnde systemen bleken de beoogde doelen niet te bereiken, en zelfs ongewenste nevengevolgen te creëren, omdat zij in de praktijk niet hanteerbaar waren. Daarbij speelt een rol dat soms vooral als door een microscoop op detailniveau naar kwesties wordt gekeken. Met als gevolg dat onbesproken blijft of die microscoop wel goed staat afgesteld, of, anders gezegd, het grote geheel niet uit beeld dreigt te raken. Een indringend voorbeeld is ons uitkeringen- en toeslagenstelsel dat erop gericht is zo snel mogelijk juist diegenen steun te bieden die dit het meest nodig hebben. De stapeling van complexe regelingen om dit doel te bereiken leidt in de praktijk echter tot grote uitvoeringsproblemen. Hoe dit kan ontsporen hebben wij bij de toeslagenaffaire kunnen zien, ervaren wij opnieuw bij de hersteloperatie naar aanleiding van die affaire en dreigt zich, zo begrijp ik, op aanverwante terreinen zoals de arbeidsongeschiktheid opnieuw te voltrekken. Ook het hoofdlijnenakkoord bevat onderdelen die dit risico in zich dragen. Ik denk dan bijvoorbeeld, zonder een inhoudelijk oordeel te willen vellen, aan het voornemen de voorrang voor statushouders af te schaffen zonder analyse van de gevolgen die dit voor de asielopvang heeft. Of aan het afschaffen van het hoger beroep in asielzaken, zonder een duidelijke analyse van wat dit voor de belasting van de rechtspraak zal betekenen omdat de rechtsvorming en rechtseenheid op dit vlak op andere wijze zal moeten worden bereikt. In de eerdere periode dat er geen hoger beroep in asielzaken was, voor 2000, bleek dit nogal chaotisch en werd de rechtszekerheid op de proef gesteld. De rechtspraak speelt een essentiële rol in onze rechtsstaat, vooral bij de rechtsbescherming van individuele burgers. Elk voorstel dat daarop ingrijpt, verdient daarom een zorgvuldige afweging en een degelijke onderbouwing.

Wetgevers en beleidsmakers hebben kortom de belangrijke taak te voorkomen dat wetten door een stapeling van wensen en amendementen onleesbaar en onwerkbaar worden. Regelgeving moet duidelijk, normatief, kaderstellend én uitvoerbaar zijn. Niet alleen ‘kan het?’, maar ook ‘moet het?’ en ‘werkt het?’. Bij de uitvoerbaarheid hoort ook enige speling voor uitvoerders om met onvoorziene situaties te kunnen omgaan. Dat is nodig, omdat wij nu eenmaal in een snel veranderende en internationale wereld leven. Uitdagingen zijn niet statisch en beperken zich evenmin tot onze in zekere zin artificiële landsgrenzen. Uitvoerders worden geconfronteerd met letterlijk grenzeloze, complexe situaties waarin bij de beleidsvorming logischerwijs niet altijd is voorzien. Maar ik waarschuw wel: voorkomen is altijd beter dan genezen. Ook maatwerk aan de achterkant en evenredigheidstoetsing zijn, hoe nuttig ook, geen panacee. Te veel hardheidsclausules en ‘drukventielen’ in wetgeving kunnen ook juist leiden tot druk op de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, zelfs tot een zekere willekeur, een vervaging van de gestelde doelen en een verschuiving van het politieke primaat. Wenselijker is dan ook dat die internationale context en brede blik, gelardeerd met signalen uit de uitvoering, al vroegtijdig kunnen worden meegenomen, kortom dat de menselijke maat en zorgvuldige uitvoering al in de wet zelf zijn verankerd en niet in reparaties achteraf.

Ook de Afdeling advisering van de Raad van State besteedt in haar adviezen sinds enige tijd meer en nadrukkelijker aandacht aan de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen, en de gevolgen die dit voor decentrale overheden, de rechtspraak en uitvoeringsorganisaties meebrengen. Zij kijkt ook nadrukkelijk of de uitvoerders tijdig zijn gehoord en wat er met die input is gedaan. En wij zullen dat blijven doen. Maar ook u als uitvoerders heeft in dezen niet alleen rechten, maar ook dure plichten. Het is aan u om blijvend, en waar het kan vroegtijdig, problemen te signaleren en daarvoor aandacht te vragen. Ook, of misschien wel juist, als die nu en dan aan dovemansoren gericht lijken. Het is goed te zien dat u dat ook al volop doet, met deze Avond, en morgen Dag, voor de Publieke Dienstverlening en het aanbieden van knelpuntenbrieven. Laten we hopen dat deze nieuwe Kamer en het te vormen nieuwe kabinet niet alleen goed naar hun kiezers, maar ook goed naar u willen luisteren. De overheid kan leren om beter te presteren door adequate en realistische uitvoering als uitgangspunt te nemen, eenvoud en terughoudendheid in wetgeving na te streven en in het algemeen een goed beeld van de eigen beperkingen te hebben. Leren presteren, kortom.