Keynote speech tijdens de ‘Dag van het Beleid’

I.

Mooi om hier vandaag in een Fokker-terminal te praten over beleid. Om tegen het decor van deze locatie op vlieghoogte te komen op het thema hoe beleid zo kan worden vormgegeven dat oplossingen voor maatschappelijke problemen een stap dichterbij komen. Dat is natuurlijk niet alleen maar afhankelijk van de vormgeving van beleid, maar ook – en vaak nog belangrijker – met de beleidskeuzes die gemaakt worden en met de politieke wil en het politieke draagvlak. Over dat laatste gaat het vandaag geloof ik niet, dan had u de terminal wel voor een week kunnen afhuren. Het beleidskompas dat vandaag centraal staat, biedt hopelijk inspiratie en houvast voor een hernieuwde aandacht voor de samenhang, misschien wel integraliteit van beleid, wetgeving en uitvoering. Deze bijna heilige drie-eenheid en het belang daarvan heeft de Raad van State al vaak onderstreept, in jaarverslagen maar bijvoorbeeld ook in een briefadvies aan het begin van de kabinetsformatie in april 2021 over de wetgevingskwaliteit.

Het gaat vandaag over beleid, over beleidsvorming en natuurlijk over het beleidskompas dat daarbij de weg wijst. Ik heb nu al een aantal keer het woord beleid in de mond genomen, maar wat is dat nu eigenlijk: ‘beleid’? Het debat over wat ‘beleid’ precies inhoudt, woedt geloof ik al jaren. Beleid kent vele definities, soms accuraat, soms heel cynisch. Ik had zelf als ambtenaar decennia geleden een bordje op mijn bureau staan dat ik ooit uit Londen had meegenomen, met de tekst: ‘There is no reason for it, it’s just our policy’. De 19de eeuwse Britse prime minister Salesbury schijnt ooit gezegd te hebben dat het beleid van zijn regering alleen maar inhield om lui stroomafwaarts te drijven. Daar staat tegenover dat zijn ambtgenoot John Major honderd jaar later zei dat als “beleid niet pijn doet, het dan niet werkt”. Tja. Ik vermoed dat u het daar allemaal niet mee eens bent.

Ik zeg u eerlijk: ik zou zelf ook niet een-twee-drie een precieze definitie weten en waag mij ook niet aan een afbakening. Het gaat in ieder geval om een koers die wordt uitgezet, een planmatige inzet van de overheid of gestuurd door de overheid om verandering of maatschappelijke rust te bewerkstelligen. Zoiets. Beleid gaat over het concept, de ideeën, het plan en de keuze van de instrumenten om die een stap verder te brengen. Een van die instrumenten in de gereedschapskist is wetgeving.

Beleid leidt inderdaad niet zelden tot wetgeving. En ik hoor sommigen onder u denken: wat is wetgeving eigenlijk: alleen een technische vertaling van beleid, een kwestie van de kleine lettertjes, een klus voor de wetgevingsjurist die aan de beurt komt als de beleidsmakers ‘hun mind hebben opgemaakt’?

Maar het is natuurlijk veel gelaagder dan dat. Wetgeving is veel meer dan de juridische bijsluiter, en zeker meer dan alleen de letters op papier. Sterker: ook zonder ‘schrift’ kennen ‘primitieve’ gemeenschappen bindende regels voor het maatschappelijk verkeer. Ook daar bestaan gedragsnormen, codes, voor de leden van de gemeenschap en procedures voor het geval er conflict ontstaat. Wetgeving is de vastlegging daarvan en vormt gemeenschappen. En gemeenschappen vormen wetgeving. Wetten leggen vast wat al bestaat, maar geven ook vorm aan veranderingen, aan vernieuwing.

Zonder wet- en regelgeving blijft beleid vaak in de lucht hangen: mooi bedacht maar zonder betekenis. Maar wetgeving kan ook niet zomaar op zichzelf staan. Als die in de praktijk niet kan worden toegepast en uitgevoerd of door mensen niet kan worden nageleefd, omdat zij bijvoorbeeld onvoldoende in staat zijn om te doen wat de wet van ze vraagt, verliest ook de wet aan waarde, en soms zelfs aan legitimiteit. Wij kennen daar allemaal voorbeelden van.

Ik denk dat het, zeker in deze tijd, belangrijk is een brug een te slaan tussen beleid, wetgeving en de praktijk. En dat is ook mijn boodschap voor vandaag: we staan samen voor eenzelfde opgave. Die opgave bestaat eruit om te zorgen voor een betrouwbare en slagvaardige overheid die oog heeft voor het algemeen belang én voor de belangen van de mensen die het aangaat. Dit betekent oog voor de noden van burgers (bestaanszekerheid, huisvesting, een veilige buurt) én voor hun rechten en vrijheden. Beleidsmakers en uitvoerders – u allemaal dus – werken hard om dit waar te maken. Dat is geen sinecure. En het gaat helaas ook niet altijd goed. De toeslagenaffaire is wellicht het meest sprekende, maar zeker niet het enige voorbeeld, waarbij de overheid er niet in slaagde voldoende betrouwbaar en burgergericht te zijn. Een pijnlijk voorbeeld van een overheid die faalde op alle fronten: in het beleid, in de wetgeving, in de uitvoering en zelfs in het rechterlijk oordeel.

II.

Complexe, grensoverschrijdende vraagstukken – van de gevolgen van de oorlog in Oekraïne tot klimaatverandering en digitalisering – grijpen diep in op het maatschappelijk leven. Allerlei ingewikkelde kwesties die hieruit voortvloeien, zijn niet opgelost met een paar quick fixes. Criminaliteit, privacy-schendingen, hoge inflatie, het woningtekort, droogte en tegelijk overstromingsgevaar om maar eens wat te noemen. Het ‘doenvermogen’ van de overheid wordt soms schromelijk overschat. En in het politieke krachtenveld worden de verwachtingen, om het zacht te zeggen, niet altijd getemperd, integendeel. Maar zoals altijd geldt ook hier: het is beter om minder verwachtingen te scheppen en meer waar te maken, dan omgekeerd veel te beloven en maar weinig in te lossen. En voor zover de overheid zaken op zich neemt, geldt de wijsheid van de minister-president van zeventig jaar geleden, Willem Drees, dat niet alles kan en zeker niet tegelijkertijd.

De vraag is dan: maar hoe dan wel? Het vandaag gepresenteerde beleidskompas biedt belangrijke handvatten om deze vraag verder te onderzoeken en oplossingen te verkennen. Het vormt een uitstekend startpunt voor een goed gesprek, waaraan ook de Raad van State graag deelneemt.

Ik vertel graag iets over hoe de Afdeling advisering van de Raad van State behulpzaam kan zijn bij de belangrijke maatschappelijke opgaven waar we voor staan. De Afdeling advisering is onafhankelijk adviseur in laatste instantie van regering en parlement over wetgeving en bestuur. Binnen die rol is onze grondwettelijke kerntaak te adviseren over wetsvoorstellen en ontwerpbesluiten van de regering, de zogeheten algemene maatregelen van bestuur.

III.

Ik wil – in dit kader – kort ingaan op de functies van wetgeving. Als beleidsambtenaren zult u wetgeving wellicht vooral zien als een van de tools in uw toolbox. Wetgeving als beleidsinstrument, ik noemde dat al. Dat is niet zo gek en eigenlijk volkomen terecht, want wetgeving heeft een belangrijke instrumentele functie. Wetgeving is echter meer dan een middel om van A naar B te komen.

In onze democratische rechtsstaat vervult wetgeving in ieder geval ook twee belangrijke andere functies. Allereerst heeft wetgeving een democratisch-legitimerende functie. De hoofdelementen van het beleid, van hoe de samenleving wordt ingericht, wat de overheid daarin doet en hoe bijvoorbeeld toezicht wordt georganiseerd, moeten door de formele wetgever – regering en parlement samen – worden vastgesteld. Zo is verzekerd dat die hoofdelementen de steun van een meerderheid van de volksvertegenwoordiging hebben en zo kunnen rekenen op maatschappelijk draagvlak. Dat is in ieder geval de theorie, want het is in de praktijk niet meer vanzelfsprekend dat Haagse wetgeving ook voldoende maatschappelijk draagvlak heeft. En meerderheden halen in zowel Tweede als Eerste Kamer is soms bijna onmogelijk.

Naast die legitimerende functie heeft wetgeving natuurlijk ook een normerende functie: rechten en verplichtingen van burgers en bedrijven worden erin beschreven. Wetten moeten bovendien waarborgen dat burgers worden beschermd. Tegen de overheid zelf, maar ook tegen inbreuken door andere burgers. Dan heb ik het dus over respect voor grondrechten en over toegang tot de onafhankelijke rechter. Cruciaal is dat de instituties van de rechtsstaat niet alleen de samenleving aan het recht binden, maar ook zélf gebonden zijn aan het recht.

Tussen deze instrumentele, legitimerende en normerende functies bestaat natuurlijk samenhang: een effectieve overheid die daadwerkelijk uitvoert wat democratisch is afgesproken, wint in beginsel aan legitimiteit. Soms staan ze met elkaar op gespannen voet. Zo kan bij te veel bestuurlijke dadendrang de democratische betrokkenheid onder druk komen te staan. Een ander actuele kwestie is de veel gehoorde roep om maatwerk in de uitvoering van beleid, zodat tegemoet wordt gekomen aan de wens om individuele omstandigheden van de burger mee te wegen. De wet moet daar dan ruimte voor geven. Maar daarmee kunnen de rechtsgelijkheid en de rechtszekerheid dan weer in het gedrang komen. De wet kan een beleidsinstrument zijn, democratisch legitimeren en burgers normeren. Een belangrijke voorwaarde voor succes op al deze drie functies is natuurlijk de juridische kwaliteit van de wet- en regelgeving zelf. De wet moet in zichzelf deugen en juridisch kloppen. Minstens zo belangrijk is echter de kwaliteit van de beleidsvorming die eraan voorafgaat. Én de kwaliteit van de uitvoering die erop volgt.

Die drie moeten bij elkaar worden gebracht, aan de voorkant. Dus niet eerst het beleid formuleren, dan zeggen tegen wetgevingsjuristen dat ze daar maar even een regeling voor moeten bakken en als die klaar is vragen of de uitvoerders er nog iets over willen zeggen. Beleid, wetgeving en uitvoering zijn drie taken die bij elkaar horen en van elkaar afhankelijk zijn.

IV.

Ongemerkt heb ik al veel elementen genoemd die de Afdeling advisering van de Raad van State betrekt in de beoordeling van ontwerpwet- en regelgeving. Dat doen we systematisch aan de hand van een vast beoordelingskader.

In ons beoordelingskader – dat we het afgelopen jaar hebben herzien – hanteren we een vierdeling: 1. probleemaanpak, 2. juridische kwaliteit, 3. uitvoerbaarheid en 4. gevolgen voor de rechtspraktijk. Ik loop ze kort met u door.

Ten eerste: de analyse van het probleem en de aanpak

Hierbij stellen gaat het om vragen als:

• Wat is precies het probleem?
• Ligt hier een taak voor de overheid?
• En zo ja, is het plausibel dat het voorstel bij kan dragen aan de aanpak van het probleem?
• Wat zijn de gevolgen voor burgers en bedrijven, en voor de overheidsfinanciën?
• Is er ook oog voor risico’s van het voorstel of voor neveneffecten?

Geen misverstand: de politieke doelen van een voorstel zijn voor de Raad van State een gegeven; daar gaan wij niet over en daar oordelen wij dus ook niet over. Voor ons is de kernvraag of, gegeven dat politieke doel, dit een geschikt en werkbaar voorstel is. Daarbij is niet alleen de wettekst maar zeker ook de toelichting heel belangrijk. Voor een zorgvuldige besluitvorming en goed debat in het parlement moet de toelichting bij de wet aandacht moet schenken aan de ‘voors’ en ‘tegens’ van een voorstel en welke alternatieve routes zijn overwogen. Zodat navolgbaar is hoe het keuzeproces is verlopen, kortom: waarom de opstellers tot dit voorstel zijn gekomen.

Ten tweede: de constitutionele en juridische analyse

Ik zei al: ook de wetgever is gebonden aan het recht. Dan gaat het in het bijzonder om ‘hoger recht’, zoals onze Grondwet, het recht van de Europese Unie, om mensenrechten en om algemene rechtsbeginselen zoals rechtszekerheid, gelijkheid en evenredigheid.

Alle wetsvoorstellen worden dus nog eens bezien in het licht van dit hogere recht. Op deze manier doet de Afdeling advisering van de Raad van State dus aan een vorm van constitutionele beoordeling ‘vooraf’.

Ten derde: de uitvoering

Bij de herziening van het ons beoordelingskader hebben we meer tekst gewijd aan de uitvoering.

We besteden steeds meer aandacht aan de vraag of wetgeving wel werkbaar is voor degenen die ermee te maken krijgen. Het ‘doenvermogen’ – het woord heeft vorig jaar de Dikke van Dale bereikt – is daarbij natuurlijk heel belangrijk. Kunnen burgers, bedrijven en instanties met de regels uit de voeten? We kijken ook naar de gevolgen van het voorstel voor de regeldruk voor de doelgroep.

Niet alleen het ‘doenvermogen’ van burgers is belangrijk, ook dat van de overheid zelf. Het is helaas zo dat uitvoeringsorganisaties lang niet altijd in staat zijn om allerlei wijzigingen in beleid of regels zomaar door te voeren. Zij kampen met zeer grote werkdruk en vaak met een tekort aan personeel. De instrumentele functie van wetgeving, dus het beleid echt in- en uitgevoerd krijgen, komt op die manier in het gedrang, en in het verlengde daarvan de geloofwaardigheid van de overheid. De overheid levert dan immers niet wat was afgesproken.

Overigens geldt hetzelfde bij decentrale overheden die het voorgenomen rijksbeleid moeten toepassen en handhaven.

Ten vierde en ten slotte: de gevolgen voor de rechtspraktijk

• Kan de rechter uit de voeten met de normstelling?
• Betekent een wetsvoorstel een toename van het aantal procedures, en
• Is de rechtspraak over het voorstel geraadpleegd?

Ook voor rechters en bijvoorbeeld het OM geldt dat zij nu al een zware werklast hebben. Ook hier moet duidelijk zijn of het ‘te doen is’ en dat inderdaad effectieve rechtsbescherming kan worden geboden. Ik zeg met nadruk effectieve rechtsbescherming want ‘justice delayed is justice denied’.

De vier elementen van onze beoordeling die ik heb genoemd – probleemaanpak, juridische kwaliteit, uitvoerbaarheid, rechtspraktijk – worden in samenhang bezien. Dat kader is dan ook zeker geen ‘afvinklijstje’, net zomin als het beleidskompas. Voor beide geldt dat ze van breder belang zijn voor het goed functioneren van onze democratische rechtsstaat. Ze dwingen niet tot vinkjes, maar wel tot zorgvuldig nadenken over beleid, regels en uitvoering.

V.

Met dit beoordelingskader bevordert de Raad van State de zorgvuldige besluitvorming door de wetgever en bewaken wij het rechtsstatelijke karakter van wetgeving. Het kader dient een intern doel, te weten het waarborgen van de kwaliteit van onze eigen adviezen en transparant zijn over hoe die adviezen tot stand komen.

Maar ons beoordelingskader kan hopelijk ook extern zijn schaduw vooruitwerpen. Op beleidsvorming en wetgevingskwaliteit, de uitvoering en op de parlementaire behandeling van wetgeving. Iedereen, beleids- en wetgevingsdirecties van ministeries, toezichthouders, uitvoeringsorganisaties, bewindslieden en hun assistenten, maar ook initiatiefnemers uit het parlement, iedereen kan met een beetje goede wil anticiperen op de verschillende vraagpunten van het beoordelingskader.

Het beoordelingskader vormt samen met het beleidskompas naar mijn idee een degelijk en aantrekkelijk hulpmiddel om een goede kwaliteit van beleid en wetgeving te bewerkstelligen en een brug te slaan tussen beide. En daarmee ook een brug te slaan tussen democratisch geformuleerde wensen, de aanpak van de urgente maatschappelijke kwesties en het onderhoud van de rechtsstatelijke beginselen waarop onze samenleving is gegrondvest. Ik zou zeggen: doe er uw voordeel mee.

Tot slot.

‘Als je niet weet waar je naar toe wilt, is iedere weg goed’.

Zo schreef Lewis Carroll in Alice in Wonderland. Vrij vertaald naar vandaag: een kader geeft net als een kompas niet aan waar je naartoe moet, maar helpt je onderweg wel als je eenmaal je doel hebt bepaald.