Integriteit is meer dan een regeling

Dames en heren,

Ik heb met grote belangstelling zojuist geluisterd naar het relaas van Lord Pickles over het einde van de Advisory Commitee on Business Apointments in het Verenigd Koninkrijk. Zijn verhaal zal ongetwijfeld voor het Adviescollege Rechtspositie Politieke Ambtsdragers, en wellicht ook voor de wetgever, relevante lessen bevatten voor onze eigen regeling. Ik ga daar nu natuurlijk niet op in. Voor mij is wel een relevante notie dat voorbeelden uit het buitenland zelden zomaar over te planten zijn in de Nederlandse context, zelfs al zijn de beoogde doelen en het gebruikte instrumentarium vergelijkbaar van aard. Dat hebben de onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam zich natuurlijk al bij de start van hun onderzoek gerealiseerd.

Het Verenigd Koninkrijk heeft bijvoorbeeld een geheel andere historie en wezenlijk andere staatsstructuur dan ons land. Om een enkel element te noemen: het Britse parlement waar de regering onderdeel van uitmaakt ziet zichzelf van oudsher als de bewaker van het behoorlijk gedrag van zijn leden. De wijze waarop bijvoorbeeld het Lagerhuis restricties kan uitvaardigen jegens leden,  doet meer denken aan de handhaving van sociëteitsregels dan aan de zeer terughoudende omgang met inbreuken op de principiële vrijheid van het individuele Kamerlid zoals die in Nederland traditie is.

Elk land zijn eigen historie en zijn eigen mores. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat we niet van elkaar kunnen leren. Daarom is het initiatief tot dit onderzoek ook relevant. Maar buitenlandse voorbeelden kunnen als zodanig niet een argument vormen om het hier precies zo te doen als elders. Een ‘functie elders’ heeft elders soms een andere betekenis.

1.

Mijn bijdrage van vandaag is aangekondigd onder de titel ”Integriteit is meer dan een regeling”. Nu, dat wist u natuurlijk al, dus ik zal u het intrappen van een open deur besparen. Maar achter die woorden gaat wel een denkwereld schuil; daar wil ik graag iets over zeggen in relatie tot de wettelijke regeling die sinds enkele maanden van kracht is geworden en die beoogt de integriteit van voormalige bewindslieden in hun leven na hun ‘politieke dood’ te waarborgen, of althans de risico’s voor belangenvermenging en oneigenlijke beïnvloeding zoveel mogelijk te reduceren.

Dat is op zich een loffelijk streven waar niemand tegen zou kunnen zijn. Voormalige politieke ambtsdragers moeten zich bewust zijn van hun maatschappelijke positie die zij mede te danken hebben aan de politieke verantwoordelijkheden die zij in het nabije verleden hebben gedragen. Wij hebben hen via onze parlementaire democratie het vertrouwen gegeven om over ons te besturen, wij mogen ook nadien erop vertrouwen dat zij het aureool van hun vroegere excellente positie niet misbruiken. Zij beschikken vaak (maar overigens soms ook helemaal niet) over kennis, inzichten en netwerken die zij tijdens hun politieke ambt hebben verworven en waarmee zij terughoudend moeten omgaan. En niet alleen omdat zij mogelijk de vertrouwelijkheid van voorwetenschap zouden kunnen schenden of met hun kennis en contacten een ongelijk speelveld kunnen creëren in vergelijking tot anderen. Ook daar zijn we het, denk ik, over eens.

Tegelijkertijd moeten we ons realiseren dat wij het hier niet alleen maar hebben over de homo politicus die zijn of haar hele werkzame leven in de Haagse politiek heeft rondgelopen en via fractiemedewerker en Kamerlid het tot staatsecretaris of minister heeft geschopt. Voor deze homo politicus is het domein van lobbykantoren, consultancybureaus en brancheverenigingen een voor de hand liggende uitgang uit de politieke wereld. Maar we willen nu juist ook mensen in het politieke bestuur met een stevige praktijkervaring, topmensen uit onderwijs en wetenschap, gezondheidszorg, bedrijfsleven, gezaghebbende intellectuelen en bestuurders die bereid zijn gedurende enige tijd hun talenten en ervaringen in te zetten voor de publieke zaak. Met hen zal ook rekening moeten worden gehouden. Als we hun te veel belemmeringen opleggen om nadien naar hun vroegere sectoren terug te keren, zijn zij dan überhaupt nog wel bereid om zich in de toch al volatiele, onzekere en vaak negatieve politieke cultuur te storten? De besten uit de samenleving weghouden van het politieke metier, dit zal niemands bedoeling zijn. Er zal een werkbare interactie moeten blijven tussen maatschappelijke sectoren en het politieke domein; een interactie die als stimulerend en inspirerend wordt ervaren in plaats van beperkend en schadelijk voor iemands loopbaan. Daarin spelen natuurlijk niet alleen wettelijke regels een rol, maar ook de heersende politieke cultuur en de klassieke en de sociale media. Het gezag van de politiek is broos, we moeten het niet nog brozer laten worden.

2.

Inmiddels hebben wij de Wet Integriteit en vervolgfuncties bewindspersonen die twee en een halve maand geleden in werking is getreden. Die schept op enkele punten duidelijkheid en formaliseert deels wat al in het ‘handboek soldaat’ voor bewindslieden stond. Dat kan als winst worden beschouwd.

Het wordt wat lastiger als we de vraag moeten beantwoorden waarom de wetgever hier eigenlijk moest optreden. Zijn de maatschappelijke en politieke correctiemechanismen bij ons niet sterk genoeg ontwikkeld om die via zelfregulering, organisaties, boze burgers en verantwoordelijke pers te effectueren? Aan deze voorvraag is wellicht wat gemakkelijk voorbijgegaan. Naar mijn smaak is vooral instrumenteel gereageerd op rapportages van Greco, de anti-corruptie-experts van de Raad van Europa, en van de Europese Commissie. En wellicht is ook iets te gretig geacteerd op de publieke opwinding over enkele ministers, die al te voortvarend van baan wisselden, in of in de buurt van, het domein waar zij eerder bij betrokken waren.

Natuurlijk, dat waren serieus te nemen incidenten die morele vragen opriepen. Maar wetgeving op basis van incidenten is niet altijd verstandige wetgeving. De structurele noodzaak van regelgeving in de context van het verbeteren van een integriteitsklimaat, bleef wat mij betreft de afgelopen jaren wat onderbelicht. Dat er behoefte bestond aan een beoordelingskader, een handvat voor bewindspersonen om hun eigen verantwoordelijkheid voor aanvaardbare stappen in de vervolgloopbaan, dat was evident. Maar wetgeving is daarvoor niet het enige en niet per se het meest geschikte instrument.

Interessant is wat de praktijk oplevert. Waar komen bewindslieden na hun ambtsperiode eigenlijk terecht? De regering maakte op basis van alle openbare bronnen een inventarisatie van de vervolgfuncties van de ministers en staatssecretarissen van alle kabinetten- Balkenende en – Rutte. Van de bewindslieden van het laatste kabinet-Rutte waren de vervolgfuncties toen overigens grotendeels nog niet bekend. Uit die inventarisatie blijkt dat de nu in de wet ingevoerde adviesverplichting voor de eerste twee jaar slechts voor minder dan de helft van de 283 oud-bewindslieden zou gelden; de meerderheid vond zijn weg in functies die zijn uitgezonderd, ging door als minister of staatsecretaris, vond geen baan binnen twee jaar of genoot van een welverdiend pensioen. En van de minderheid vond slechts een klein gedeelte een baan in het bedrijfsleven of in het lobbycircuit of startte een eigen bedrijfje. Alles bij elkaar ging het om 16 % van alle voormalige kabinetsleden. En van die 16% is het natuurlijk nog maar helemaal de vraag of zij in deze nieuwe functies in aanvaring zouden zijn gekomen met de nieuwe wettelijke geboden als die hadden gegolden, bijvoorbeeld of zij in het bedrijfsleven ook actief waren op domeinen die tot hun eerdere verantwoordelijkheid behoorden.

De Afdeling advisering van de Raad van State sprak begrip uit voor de wens tot regelgeving,  gelet op het politieke en publieke debat dat eerder was ontstaan, en dat doe ik hier dus ook. Maar dat is wel iets anders dan overtuigd zijn van de noodzaak daarvan.

3.

De annexe vraag is natuurlijk of de nadelen van regelgeving wel voldoende zijn gewogen. Integriteit is een niet makkelijk in regels te vatten begrip. En als dat al zou lukken, wordt het teruggebracht tot het voldoen aan groene vinkjes op de toetsen die in de wet worden genoemd: draaideurverbod, lobbyverbod en gedurende een beperkte periode ‘keurig advies vragen’ aan een ‘keurig adviescollege’. Maar niet voor alle integriteitsaspecten is het op voorhand duidelijk dat die wettelijke regels en sancties vereisen.

Voor corruptie in strafrechtelijke zin is dat zonneklaar; een verbod om in dienst te treden bij of opdrachten aan te nemen van het oude ministerie is qua normering en sanctionering eveneens overzichtelijk. Maar, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State al in haar advies over de wet schreef: wat moreel onwenselijk of ongepast is, kan verschuiven in de tijd. Inherent aan integriteitskwesties is dat vaak sprake is van een grijs gebied waarin dilemma’s opkomen zonder dat er een eenduidig ‘juist’ antwoord is.

Anders gezegd: de gewenste juridische duidelijkheid verhoudt zich niet altijd tot de diffuse werkelijkheid en de morele dilemma’s die in de praktijk kunnen spelen. Een wettelijke regeling, die een innerlijke logica kent, namelijk dat oud-bewindslieden op goede gronden aan een zekere beperking in de uitoefening van hun grondrecht op de vrije arbeidskeuze worden onderworpen, heeft ook een tegeneffect, namelijk de suggestie dat de integriteit is geborgd als voldaan is aan de regels. Was het maar zo simpel.

Een juridische regeling zoals nu is ingevoerd, zal ingebed moeten worden in een veelomvattender cultuur van integriteitsbevordering, binnen en buiten het parlement, proactief en preventief, in dialoog en gesprek, in dilemma-trainingen en in georganiseerde tegenspraak. Dat is wat mij betreft overigens de belangrijkste opdracht van het Adviescollege: het bieden en geven van tegenspraak, het voorhouden van dilemma’s, het in gesprek gaan en het verzamelen en verspreiden van kennis en goede voorbeelden. Eigenlijk wat mij betreft een stuk belangrijker dan de naming and shaming waar de wet nu toe uitnodigt.

4.

Zo zijn er nog wel meer vragen te stellen: waarom moeten eigenlijk de gewezen ambtsdragers, die weer gewone burgers zijn geworden na hun terugtreden, exclusief aan bijzondere verplichtingen worden onderworpen, in plaats van degenen die hen willen inzetten of aanstellen in een nieuwe functie? De wet normeert nu de gewezen bewindspersonen, maar zou zich ook hebben kunnen richten of in ieder geval mede kunnen richten op de bedrijven en instellingen die gebruik willen maken van hun diensten. Moeten ook zij niet voldoen aan een hoge standaard van zorgvuldigheid? Ik roep de vraag op om te benadrukken dat integriteit niet een enkelvoudig maar een dubbelzijdig en meervoudig moreel begrip vormt. Uit een oogpunt van effectiviteit en handhaafbaarheid is de huidige wettelijke regeling natuurlijk begrijpelijk, maar de medeverantwoordelijkheid van de maatschappelijke ‘gebruikers’ komt zo nauwelijks tot uitdrukking. De Afdeling advisering merkte in haar advies niet ten onrechte op dat het wetsvoorstel, nu wet geworden, in de kern te zien is als een beperking van de eigen verantwoordelijkheid van de gewezen bewindslieden door de daarin opgenomen ge- en verboden en juridische procedures. Integriteitsbeleid moet echter ook de verantwoordelijkheid van de samenleving aanspreken, de moraliteit van sectoren, instellingen en bedrijven. Integriteit vraagt wellicht om regels, maar zeker om cultuur en ethos. Die laatste zijn niet alleen belangrijk voor hoe gewezen bewindslieden op een verantwoorde manier na hun politieke leven weer hun weg vinden in de samenleving, maar veel breder ook voor de kracht van de democratie die zoals u weet op vele manieren onder druk staat. Een democratie moet intrinsiek en doorleefd weerwoord bieden aan de potentiële tegenkrachten waar zij mee te maken krijgt. Ondermijning van de integriteit van politiek, overheid en maatschappij is zo’n tegenkracht. Die kan niet alleen maar bestreden worden door voormalige functionarissen te normeren, daar is meer voor nodig. Anders gezegd: een vitale democratie moet worden gedragen door de samenleving, ook rond fatsoenlijk handelen van oud-ministers en oud-staatssecretarissen. Moreel en rechtsstatelijk leiderschap is niet een monopolie van de wetgever. Integendeel.

5.

De wet is inmiddels van kracht en dus moet er het beste van worden gemaakt. In de Tweede Kamer was er unanieme steun, in de Eerste Kamer werd het voorstel als hamerstuk afgehandeld, wat eigenlijk best opmerkelijk is. Inspiratie kwam onder meer uit het Verenigd Koninkrijk en uit de regelingen voor de Europese Commissie. Het Adviescollege Rechtspositie Politieke Ambtsdragers is een belangrijke rol toegedicht; het moet immers de beoogde voornemens van gewezen bewindslieden toetsen aan criteria die weliswaar in de wet staan, maar die veel ruimte openlaten voor nuancering, interpretatie, weging van omstandigheden en ontwikkeling van wat ik maar noem ‘legisprudentie’ of ‘jurisprudentie’. De taak van het Adviescollege is daarom zo relevant omdat het oordeel dat in individuele zaken wordt gegeven in de vorm van een advies niet alleen gevolgen heeft voor de ex-minister of ex-staatssecretaris, maar ook zijn schaduw vooruitwerpt op alle voornemens van toekomstige aftredende bewindslieden. Dat vraagt niet alleen om zeer nauwkeurige toetsing – dat dit college natuurlijk is toevertrouwd –, maar ook om anticipatie op toekomstige omstandigheden en ontwikkelingen. Bijvoorbeeld over wat in de toekomst maatschappelijk als redelijk en billijk zal worden gezien, als misschien niet in strijd met de letter van de wet, maar wellicht wel als moreel aanvechtbaar. Dit doet zich natuurlijk vooral voor bij de toetsing aan het risico op belangenverstrengeling en het risico op het schenden van de wettelijke geheimhoudingsplicht.

De wet zelf is wat betreft de toetsing redelijk summier; het Adviescollege heeft op zijn website her en der een nadere invulling gegeven, mede gelet op de toelichting van de wet. Zo schrijft het Adviescollege bijvoorbeeld dat risico op mogelijke belangenverstrengeling ontstaat wanneer een voormalige bewindspersoon netwerken inzet in de nieuwe functie die tot voordelen leiden voor betrokkene zelf of voor de club waarvoor men is gaan werken. Ik haal deze toetssteen, die als zodanig niet in de wet staat, aan om de moeilijkheidsgraad van de beoordeling van voorgenomen functies te illustreren. Voormalige bewindspersonen, zeker zij die lang in de landspolitiek hebben gezeten, beschikken per definitie over een enorm netwerk: binnen de rijksoverheid en de politiek, bij andere overheden, maatschappelijke instellingen, top van het bedrijfsleven en media. Dat is vanzelfsprekend een van hun aantrekkelijkheden voor nieuwe werkgevers. Hoe kan daarin precies een grens worden getrokken; wanneer is er sprake van een reëel risico van niet-integer handelen als je over een groot netwerk beschikt?

In dit kader vind ik het zelf overigens opmerkelijk dat ook het zogenoemde switching sides een integriteitsprobleem zou kunnen vormen. Ook dit wordt niet in de wet genoemd, maar wel in de toelichting en door het Adviescollege als toetselement gebruikt, althans zo begrijp ik de secretaris van het college in een recente bijdrage in De Hofvijver van het Montesquieu Instituut. Het gaat dan om gewezen bewindspersonen die organisaties of bedrijven willen vertegenwoordigen met belangen die in strijd zijn met standpunten waarvoor zij als bewindspersoon eerder verantwoordelijk waren. Dat kan natuurlijk iemands geloofwaardigheid aantasten, maar ook iemands integriteit? Ik zou zelf menen dat in ‘Nederland-coalitieland’ het heel vaak voorkomt dat bewindslieden standpunten uitdragen waar zij niet per se zelf achter staan, vaker vermoedelijk dan hen zelf lief is. Maar zouden zij daarna hun eigen of een ander standpunt niet meer mogen verdedigen in een andere, nieuwe rol?

6.

Een laatste opmerking in het kader van deze bijeenkomst betreft de aarzeling die de Afdeling advisering eerder uitsprak over het pad van verdere juridisering dat met de huidige wettelijke regeling wordt opgegaan. En misschien mag ik daaraan toevoegen: de verdere bureaucratisering, die ook zichtbaar wordt in het voorgeschreven formulier dat door gewezen bewindslieden moet worden ingevuld.

Integriteit is natuurlijk meer dan de juridische dimensie en moet daar niet toe worden teruggebracht, ik zei het net al. Het politieke bestuur is een moeilijk ambt met vele uitdagingen. Terecht heeft het Adviescollege in zijn andere rol aandacht gevraagd voor een betere primaire rechtspositie en daar ook voorstellen voor gedaan. Het is echter de vraag of regering en parlement daar gevoelig voor zullen zijn. Aan de voorkant van het ambt blijft de rechtspositie dus achter, terwijl aan de achterkant om op zichzelf begrijpelijke redenen hindernissen worden opgeworpen voor vervolgfuncties. Deze combinatie lijkt mij vooral voor mensen uit het bedrijfsleven die overwegen gedurende een periode een bijdrage te leveren aan het openbaar belang een potentieel obstakel. Ook dat maakt de taak van het Adviescollege in de individuele advisering niet makkelijker.

De Afdeling advisering wierp eerder de vraag op of het materieel zwaarwegende advies van het Adviescollege en de informele sanctie van naming and shaming niet een andere vorm van rechtsbescherming zou vergen dan een last resort-beroep op de burgerlijke rechter. Daar heeft de wetgever niet voor gekozen, omdat dit de juridisering nog meer zou bevorderen. Ik heb daar begrip voor, maar het betekent wel dat de verantwoordelijkheid van het Adviescollege er niet minder op wordt.

Ik hoop dat we in dit op zich verdedigbare stelsel niet te ver doorschieten. Macht corrumpeert, zoals bekend, maar geldt dat ook voor gewezen macht? Laten we waakzaam zijn, maar niet overdrijven. Het wettelijk systeem en de invulling daarvan moeten niet tot een ticking box exercise leiden. Over ruim drie jaar zal de evaluatie uitwijzen of de wet het gewenste effect heeft gehad, hoe de adviesfunctie inhoud heeft gekregen en of de aantrekkelijkheid van het ambt van minister of staatsecretaris wel of niet negatief is beïnvloed. Volgens de regering zou een zwaardere vorm van sanctionering moeten worden overwogen als naming and shaming te weinig effect heeft gehad. Ook de onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam komen, naar ik begrijp, tot de aanbeveling om de advisering met een stevige sanctiebevoegdheid te versterken. Uit mijn verhaal is hopelijk gebleken dat ik zelf daar grote aarzelingen bij zou hebben.

Dames en heren,

Ik zal de presentatie van het verkennend onderzoek en de rest van het mooie programma vandaag moeten missen, omdat ik om 14.00 uur terug moet zijn in Den Haag, waar de Afdeling advisering voor de wekelijkse vergadering bijeenkomt. Ik wil daar in mijn laatste weken in dit ambt niet ontbreken, ik hoop op uw begrip.

Ik wens u allen een mooie middag toe. Ik bedank Alexander Rinnooy Kan voor zijn pionierswerk, en wens het Adviescollege vanzelfsprekend sterkte en succes in zijn zeer verantwoordelijke adviestaak. Die taak strekt zich niet uit tot gewezen vice-presidenten van de Raad van State, maar wat niet is, kan nog komen. En ik sta altijd open voor goede raad!