De Staat beteugeld

Dames en heren,

Welkom bij de Raad van State. Koning Willem II was zijn eigen rijksbouwmeester en ontwierp een aantal gebouwen zelf, waarvan deze zaal zo’n beetje de enige is die de tijd heeft kunnen trotseren. Niet vanwege de bouwkundige kwaliteiten van de vorst, maar door het gebruik van lood in het dak, waardoor het niet, zoals menig ander bouwsel van de koning, van ellende in elkaar zakte en na diens dood weer werd afgebroken. De Gotische Zaal is eigenlijk de Neogotische zaal; Willem II ontleende zijn inspiratie niet aan laatmiddeleeuwse kerkgebouwen, maar aan de architectuur van Oxfordse Colleges waar hij enige tijd had gestudeerd.

De zaal herbergde vroeger de befaamde kunstcollectie van Willem II die na zijn dood werd geveild om de nagelaten schulden te kunnen betalen. De Koning had er zelfs enige tijd zijn ros waarmee hij bij Quartre‑Bras roem verwierf in de Slag van Waterloo opgezet en tentoongesteld. U kunt het hier op afbeeldingen nog zien.

Voor historische staatkundige gebeurtenissen heeft de zaal niet gediend, wel het Witte Paleisje waar u bent binnengekomen, het woonpaleis van Willem II en Anna Pawlowna. In maart jongsleden hielden wij nog een kleine bijeenkomst om te memoreren dat 175 jaar geleden in dit paleisje Willem II, zoals hij het zelf tegen buitenlandse gezanten omschreef, in een nacht was bekeerd van zeer conservatief naar zeer liberaal. Een grote metamorfose van een Koning die bijtijds inzag dat hij beter zelf een revolutie van binnenuit kon regisseren dan het slachtoffer te worden van een revolte van buitenaf. Hij besloot in te stemmen met een grondwetscommissie onder leiding van Thorbecke. Nog geen acht maanden later werd de ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd, kwam er direct kiesrecht, zij het alleen nog voor bevoorrechte bevolkingsgroepen, en kreeg de Tweede Kamer belangrijke nieuwe of sterk uitgebreide bevoegdheden, zoals de rechten van amendement, initiatief en onderzoek.

Een machthebber die, zij het contrecoeur, vreedzaam de teugels overdraagt mag bijzonder heten. In de grote koningsdrama’s komt dat geloof ik niet veel voor, maar dan zouden het wellicht ook geen drama’s zijn geweest. Richard III, in zijn tijd geen erg achtenswaardig figuur, schijnt bereid te zijn geweest zijn koninkrijk voor een paard af te staan, maar dat was meen ik vooral een wanhoopskreet in doodsnood. De volgende spreker weet daar veel meer van dan ik. Overigens, ook de grote staatkundige herziening die 175 jaar geleden in dit Huis werd beraamd, bleef niet verstoken van enig drama, waarin de sluwe advocaat Donker Curtius naar verluid de koning en zijn conservatieve ministers nogal hardhandig in de juiste richting dreef, inclusief chantage en uitgelokte opstootjes. Helaas zie ik geen kans daar vandaag verder op in te gaan. Niet getreurd, voor de liefhebber staat er aanstaande vrijdag een bijeenkomst op het programma over de aanleiding voor de grondwetsherziening van 1848. Bezoekt allen dus zeker ook de rest van de ‘Week van de Rechtsstaat’, die vandaag van start gaat.

Het thema van deze week is ‘de toekomst van onze rechtsstaat’. Een belangrijk thema, dat wel de voorvraag oproept: wat is eigenlijk de huidige ‘staat van onze rechtsstaat’? Interessant vond ik in dat kader de straatinterviews die de organisatie van deze week heeft gehouden met willekeurige voorbijgangers op straat. Deze mensen, als burgers de belangrijkste sub- én objecten van die rechtsstaat, kwamen daarin tot de volgende kernelementen: de rechtsstaat zorgt ervoor dat ‘iedereen gehoord wordt’, ‘minderheden niet onderdrukt worden’, ‘iedereen gelijke rechten heeft’ en dat ‘we het in Nederland met zijn allen met elkaar oplossen’.

Ik vond dat hoopvolle uitspraken. Misschien wat algemeen maar wel de essentie van de democratische rechtsstaat rakend. In tijden van een verminderde constitutionele geletterdheid is dat toch mooi meegenomen. Ook valt de positieve invalshoek op. Die klinkt ook door in de opmerking van een van de geïnterviewden dat ‘alle ambtenaren die met recht te maken hebben wel belangrijk zijn’. De juristen onder u kunnen dat in hun zak steken, niets ten nadele overigens van al die andere hardwerkende ambtenaren die samen het staatsapparaat vormen.

Wat wij onder de rechtsstaat verstaan, of onder de democratische rechtsstaat, verandert onder invloed van tijd en maatschappelijke ontwikkelingen. Dat heeft te maken met hoe wij in de loop van onze geschiedenis zijn gaan aankijken tegen macht en tegenmacht. Macht mag niet absoluut zijn en afhankelijk van het al dan niet goede karakter van de machthebber. Zie daar het verschil met de middeleeuwse koningen. Macht moet worden verdeeld en dus gedeeld, zowel in functies - normstelling, bestuur, rechtspraak -, als in autoriteiten. En onmachtigen moeten rechten kunnen uitoefenen zonder angst voor het zwaard van de staat, ze moeten daar zelfs tegen worden beschermd. Fundamentele rechten die aan eenieder toebehoren.

De idee van een rechtsstaat en de scheiding der machten bestaat al meer dan 200 jaar, maar de opvattingen over wat dit in de praktijk inhoudt zijn door de tijd natuurlijk sterk geëvolueerd. Het algemeen kiesrecht is bijvoorbeeld nog maar zo’n honderd jaar oud; de gelijke behandeling volgens de wet van onder meer mannen en vrouwen, homo’s en hetero’s, en witte en zwarte mensen is van nog recentere datum. De onafhankelijkheid van de rechter is in de loop der tijd beter geborgd, de fundamentele rechten van ieder individu werden uitgebreid en beter toegesneden op nieuwe verhoudingen. Ik denk aan de horizontalisering van de klassieke grondrechten en aan de inspanningsverplichtingen van de overheid om sociale grondrechten te verwezenlijken. Die ontwikkeling loopt door tot op de dag van vandaag, waar rechters zich nu buigen over de vraag of uit internationale mensenrechtenverdragen concrete overheidsverplichtingen kunnen worden afgeleid om bijvoorbeeld beleid te voeren om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren. De rechtsstaat is nationaal en internationaal en ontwikkelt zich voortdurend.

Dat democratie en rechtsstaat niet zonder elkaar kunnen en de een zonder de ander altijd onvolkomen en zelfs gevaarlijk is, is een inzicht dat we vandaag breed delen, maar ook dat stond in de geschiedenis niet in stenen tafelen gebeiteld. We hebben lang gedacht dat de ontwikkeling van een hoogwaardige democratische rechtsstaat een kwestie van tijd en moderniteit is. Dat teruggang eigenlijk niet mogelijk is. Ik ben nog steeds geneigd dat te willen geloven. Vooruitgang is echter niet meer vanzelfsprekend. We moeten ons realiseren dat rechtsstaat weliswaar een zelfstandig naamwoord is, maar veel werkwoorden vraagt om die te onderhouden: beschermen, normeren, corrigeren, stimuleren, weerbaar maken, aanspreken. Dat is nu vrees ik meer dan ooit nodig.

Een pregnant voorbeeld van teruggang in plaats van vooruitgang vormen de staten waarin een nog jonge rechtsstaat lijkt te verworden tot zijn spiegelbeeld: de ‘onrechtsstaat’. Steeds meer is een aantal landen te typeren als autocratie waarin niet de wet maar de willekeur regeert. De rechter wordt vervangen door een marionet of wordt ondermijnd, waarin vrije verkiezingen onder druk staan of een toneelstuk zijn geworden, en burgerrechten zoals de vrijheid om te demonsteren, je geloof of levensovertuiging openlijk te belijden, je mening te geven, vrij en onbespied te bewegen of je werk als onafhankelijk journalist te doen, aan banden zijn gelegd. In plaats van de staat die wordt beteugeld, beteugelt de staat hier zijn burgers.

Zonder tegenmacht geen macht. En ontbreekt die tegenmacht, dan ontbeert de staat niet alleen legitimiteit, maar ook de checks and balances die nodig zijn om te voorkomen dat een land en een heel continent worden meegesleurd in de machtsfantasieën van de heerser van dienst.

Ook dicht bij huis zijn rechtsstaten soms zienderogen, soms op het eerste gezicht nauwelijks merkbaar, aan erosie onderhevig. Binnen de Europese Unie lijkt in landen als Polen en Hongarije het recht van de sterkste, vaak in getal, steeds vaker te prevaleren boven een onafhankelijke rechtspraak en ruimte voor andere inzichten. Deze machtsuitoefening op basis van de communis opinio, zonder ruimte voor correctie, holt de essentie van de rechtsstaat uit. Een machtsconcentratie bij één grote bevolkingsgroep vergroot immers het risico op tirannie van de meerderheid. Een meerderheid die slechts haar eigen belangen nastreeft. Aristoteles schreef al in zijn Politika: ‘Het volk wordt dan tot een alleenheerser, één persoon samengesteld uit velen, want de meerderheid is soeverein, niet als individuen maar als collectief […] de vorm van alleenheerschappij waarmee dit volksbewind dan te vergelijken is, is de tirannie’.

Zo’n vox populi-democratie is een gevaar voor de rechtsstaat, niet alleen in deze landen of bijvoorbeeld de Verenigde Staten, het zelfverklaarde ‘land of the free’, maar ook in eigen land. Democratie is niet alleen maar de meerderheid plus een. Democratie kan niet zonder recht en zonder de bescherming van minderheden. Extreme populisten beroepen zich altijd op de wil van het volk, overigens veelal zonder dat het volk om zijn wil gevraagd is. En zij menen dat ongekozen rechters moeten buigen voor politieke besluitvorming omdat anders een ‘dikastocratie’ zou dreigen, een staat die geregeerd wordt door rechters. De gedachte dat burgers zijn gebaat bij een evenwicht tussen de staatsmachten, bij onderlinge controle en correctie, bij het leren van elkaar door uitspraken en regelgeving, die gedachte is hen kennelijk wezensvreemd.

Onze rechtsstaat is geen vanzelfsprekend bezit. Waakzaamheid en blijvende aandacht is daarom geboden. Zo waarschuwde de AIVD recent nog voor een opstelsom van dreigingen voor de democratische rechtsorde. Haat, antisemitisme en complottheorieën woekeren voort en uiten zich in aanzienlijke groepen mensen die extreem vijandig zijn tegen de overheid. Deze dreiging raakt rechtstreeks politici en ambtsdragers, maar ook journalisten en wetenschappers. Ook hier neemt de polarisatie toe en het vertrouwen in rechtsstatelijke instituties af. Dit tanende vertrouwen, soms zelfs wantrouwen grenzend aan paranoia, in onze instituties kent vele oorzaken. Die ga ik niet allemaal met u bespreken, op één na: het vertrouwen dat beschaamd is door het optreden van die instituties zelf, van de overheid in al zijn facetten. Op dat aspect hebben wij zelf immers de grootste invloed. (Voor een oplossing van de overige problemen reken ik graag op de winnaar van de essaywedstrijd over de weerbare rechtsstaat die de organisatie van de week van de rechtsstaat heeft uitgeschreven. Donderdagochtend is de prijsuitreiking tijdens het TRIAS-symposium bij de Hoge Raad. Tot die tijd blijven we in spanning.)

‘Multa fidem promissa levant’, schreef Horatius in een van zijn brieven. ‘Veel beloven verzwakt het vertrouwen’. Zeker als die beloftes niet worden waargemaakt, zou ik daaraan willen toevoegen. En dat laatste dreigt steeds vaker te gebeuren. ‘Niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd’, zei de Raad van State in het recente jaarverslag de vroegere minister-president Willem Drees al na. De overheid zal conflicterende belangen in onderlinge samenhang moeten beoordelen en duidelijke politieke keuzes moeten maken. Prioritering is essentieel, niet – hoe goed bedoeld ook – het almaar financieel compenseren van onrecht in de samenleving. Die compensatiebehoefte is op de lange termijn onhoudbaar. Niet een compensatiemaatschappij waarin het voorkomen of wegnemen van alle onrecht het doel is, maar een democratische rechtsstaat waarin de overheid zich betrouwbaar en rechtvaardig toont zou het doel moeten zijn.

Hèt fundament van de rechtsstaat is volgens mij het onderlinge vertrouwen. De rechtsstaat is en blijft een menselijk construct, bedoeld om een samenleving zo goed en rechtvaardig mogelijk te ordenen. Niet alleen inhoudelijk, maar ook procedureel. Zoals in de straatinterviews al naar voren kwam willen de burgers met name dat iedereen wordt gehoord en, in gelijke gevallen, gelijk wordt behandeld. Daarbij is van belang dat er een basaal vertrouwen leeft dat de overheid vertrouwd kan worden, betrouwbaar is, de juiste dingen doet en dat het liefst zo effectief en efficiënt mogelijk.

Een staat die de teugels waar het kan laat vieren, en zelfs bereid is het breidel nu en dan eens af te geven, sturend maar met aandacht voor wat er bij burgers leeft, daar draait het om. Vertrouwen mensen er niet meer op dat de rechtsstaat en zijn instituties die functie vervullen, dan ontstaat het risico dat die rechtsstaat zichzelf ondermijnt, aan geloofwaardigheid en dus legitimiteit inboet. Met andere woorden: rafelt het vertrouwen, dan rafelt de rechtsstaat. Maar omgekeerd geldt ook: rafelt de rechtsstaat, dan rafelt het vertrouwen.

Een aangrijpend voorbeeld van dat laatste is natuurlijk de kinderopvangtoeslagenaffaire, die veel leed heeft veroorzaakt. Onontkoombaar is de conclusie dat alle betrokken staatsmachten niet of niet voldoende hebben gedaan wat burgers van hen mochten verwachten. Het vertrouwen in de rechtsstaat liep ernstige schade op en de reparatie is moeizaam en uitermate ingewikkeld.

Hoe raar het ook klinkt, dit drama kent ook een positieve kant: onze rechtsstaat deed uiteindelijk met behulp van media en wetenschap wat nodig was: misstanden kwamen aan het licht en hebben geleid tot diepgravende reflectie en een hersteloperatie. Dat biedt hoop. De bestuursrechters hebben zich uitvoerig op hun optreden bezonnen, de media hebben actief en blijvend bericht, adviescolleges hebben de oorzaken en oplossingen verkend, de Eerste Kamer ging als bewaker van wetgevingskwaliteit bij zichzelf te rade en de Tweede Kamer heeft een enquêtecommissie Fraudebeleid en dienstverlening ingesteld. Dat fouten en gebreken, hoe pijnlijk ook, niet onder het tapijt worden geveegd maar serieus worden aangepakt, toont aan dat onze rechtsstaat gelukkig over enig zelfreinigend vermogen beschikt. Als instituties de juiste wegen verlaten, dan sturen anderen ze uiteindelijk aan de teugels weer de goede richting op. Dat wezenskenmerk van onze rechtsstaat maakt dat ik over de toekomst niet alleen maar zorgelijk ben. Nederland is helaas niet altijd alleen maar een ‘gaaf land’, maar onze rechtsstaat staat internationaal gelukkig wel hoog aangeschreven. Dat was ook de conclusie van de Venetië-commissie van de Raad van Europa die naar aanleiding van het kinderopvangtoeslagendrama onze instituties onderzocht.

Ook de Hoge Colleges van Staat – de Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman – dragen bij aan die ‘checks and balances’ van de rechtsstaat. En ook wij kunnen het altijd beter doen. Essentieel is wel het onderlinge respect tussen alle instellingen voor ieders rol binnen de rechtsstaat. Daar valt af en toe ook nog wat aan te verbeteren.

Samenvattend zijn voor de toekomst van onze rechtsstaat twee kanten van de dezelfde medaille van groot belang. Enerzijds blijvende aandacht voor bedreigingen voor en weerbaarheid van onze rechtsstaat, en anderzijds de overtuiging dat onze goed ontwikkelde rechtsstaat het verdient dat overheidsinstanties er alles aan doen het vertrouwen daarin niet te beschamen, te behouden en waar nodig terug te winnen. Bijvoorbeeld door gemaakte fouten gezamenlijk te onderkennen, zo mogelijk te herstellen en het burgerperspectief stevig in het oog te houden.

Om de vloer voor Gijs Scholten van Aschat, alvast te leggen, eindig ik met Shakespeare: ‘All things are ready, if our mind be so’. Hollandser gezegd: waar een wil is, is een weg. Velen zullen de grondwetsherziening van 1848 toentertijd voor onmogelijk hebben gehouden, maar die historische stap heeft onze staat en samenleving in vergaande mate bepaald. De democratische rechtsstaat is een kostbaar bezit, misschien wel het kostbaarste dat wij hebben. Laten we die met alle energie die we hebben bewaken!