De crisis van Zouridis nader gewogen


Bijdrage van Thom de Graaf in ‘Rechtstreeks’, periodiek voor de rechtspraak, thema Crisis in de rechtsstaat? 2021, nr. 1.

Wat is het probleem?

In zijn boek De institutionele crisis van de rechtsstaat. Over de binnenkant van rechtsstatelijk bestuur uit 2019 gaat Stavros Zouridis in op de oorzaak van de door hem gesignaleerde crisis. Hij ziet een ‘cocktail’ van verklaringen. Er is sprake van een zichzelf versterkende spiraal, bestaande uit drie mechanismen. Door schaarste in de uitvoering en handhaving moeten keuzes worden gemaakt, mede als gevolg van overregulering en proceduralisme die weer gevoed worden door rechtsinstrumentalisme. Deze keuzes leiden, indien ze zichtbaar worden door een incident of onderzoek, tot publieke en politieke verontwaardiging omdat er sprake is van niet-naleving. De reactie is meer regels en procedures vanuit hetzelfde rechtsinstrumentalisme dat de oorzaak van het probleem was, waardoor de schaarste nog eens verder toeneemt. Met als gevolg dat het handhavingstekort groeit en niet-naleving nog meer loont, met aansluitend een volgende ronde incidenten (want dat niet-naleving loont, roept bij ieder incident maatschappelijke verontwaardiging op) en extra regulering. (zie noot 2)

In zijn hoofdartikel in deze Rechtstreeks bekijkt Zouridis de crisis vanuit de rol van de rechter. Die opereert te veel met een zuiver juridische blik en heeft te weinig oog voor de schaarste van uitvoerings- en handhavingscapaciteit. De rechter is naar zijn oordeel steeds meer ‘bouche de la loi’ geworden ten koste van de ‘bouche du droit’. Het recht moet centraal staan, niet de wet. Zouridis is van mening dat een minder legalistische rechter een positieve rol kan spelen bij het keren van de vicieuze spiraal. Een eigenwijze en wellicht zelfs ongehoorzame rechter, die daarbij echter niet zijn eigen moraal laat prevaleren boven dominante waardepatronen in de samenleving.

De rol van de rechter is het sluitstuk van de rechtsstaat. Aan diens functie gaan de functies van de twee andere staatsmachten van de trias politica vooraf. Tussen de instituties in de rechtsstaat dient een zeker evenwicht te bestaan. (zie noot 3) De kwaliteit van de rechtsstaat moet in belangrijke mate worden afgeleid uit de bescherming die het recht de burgers biedt en uit de wijze waarop wetgever, bestuur en rechter met dat recht omspringen. Het is nuttig om de door Zouridis beschreven crisis te bezien vanuit het oogpunt van wetgever, bestuur en rechter en hun onderlinge verhouding.

Wat is de rol van de wetgever in relatie tot de crisissymptomen?

De belangrijkste symptomen van de gesignaleerde crisis zijn het uitvoeringstekort en het handhavingstekort. Het uitvoeringstekort ontstaat als er te veel verschil bestaat tussen theorie en praktijk van de rechtsstaat. Het handhavingstekort is hier weer een gevolg van. Niet-naleving blijft onbestraft waardoor een discrepantie ontstaat tussen de normatieve orde van de samenleving en de bestuurlijke praktijk. De genoemde tekorten houden volgens Zouridis verband met een toename aan ‘regels, procedurele waarborgen, rechtsbescherming en een extensieve interpretatie van de grondrechten’. Dit legt immers beslag op de schaarse capaciteit van uitvoerders en handhavers.

Zouridis benoemt terecht het probleem van de exponentiële groei van het aantal regels, terwijl al decennia wordt opgeroepen tot vermindering. In 2019 was de regeldruk wederom gestegen, al is dat niet te wijten aan de groei van het aantal regels alleen. Ook de toenemende complexiteit vormt een bedreiging, zoals Zouridis terecht constateert. De werkbaarheid en uitvoerbaarheid van wetgeving komen zo onder druk, waardoor effectiviteit van wetgeving wordt aangetast en het maatschappelijk draagvlak eronder erodeert. (zie noot 4) De rechtsstaat kan immers alleen gedijen wanneer de burger erin gelooft, de overheid grosso modo vertrouwt en bereid is de normstelling te aanvaarden en te volgen. Of, zoals het oude adagium luidt: leges sine moribus vanae, wetten zonder bijpassende zeden zijn nutteloos. (zie noot 5)

De wetgever heeft in de rechtsstaat tot taak om kwalitatief goede regels te maken, om, zoals Zouridis stelt, te zorgen voor heldere normering. Wat maakt nu dat overregulering en daarmee regeldruk maar blijven toenemen? Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. De overheidsfuncties zijn door de jaren heen verbreed, en vervolgens blijven groeien. Dit heeft geresulteerd in steeds verdergaande verfijning in de prestaties, zorgtaken maar ook voorzieningen binnen de sturende functie van het recht. Ook in de klassieke ordeningsfunctie van het recht heeft dit tot een explosie van regels geleid. (zie noot 6) Door de jaren heen is bovendien een grotere nadruk komen te liggen op gelijkheidsrechten ten opzichte van vrijheidsrechten. Deze nadruk op gelijkheid wordt ook regelmatig aangewezen als (mede)veroorzaker van overregulering. (zie noot 7) Aangezien klassieke vrijheidsrechten vooral onthouding van overheidshandelen vergen, veroorzaken deze geen toename van regeldruk. Gelijkheidsrechten vereisen daarentegen een actief handelen van de overheid, hetgeen in regelgeving gevat moet worden. Daarnaast wordt de samenleving steeds complexer. Dit leidt niet alleen tot meer wetgevingscomplexen − denk aan milieu- en klimaatwetgeving, regulering van nieuwe economische sectoren of medisch-ethische normering − maar ook wordt het steeds moeilijker om uitzonderingsgevallen te regelen en in maatwerk te voorzien. De massaliteit in de toepassing en uitvoering van veel regelgeving dwingt bijna vanzelfsprekend tot standaardisatie en automatisering. De wenselijkheid van meer en beter maatwerk is niettemin weer hoog op de politieke agenda gekomen. Het is goed dat hierover debat wordt gevoerd. Wie met reden voor meer maatwerk kiest, dient zich echter wel te realiseren dat dit tot meer en fijnmaziger regelgeving dwingt en ongetwijfeld ook tot hogere uitvoeringslasten in de bestuurlijke organisatie, om nog te zwijgen van de extra druk op de (bestuurs)rechtspraak.

Andere veelgenoemde oorzaken van overregulering zijn de maatschappelijke vraag om controle, bureaucratisering, het zoeken naar breed draagvlak, internationalisering en de politieke omgang met incidenten. (zie noot 8) We zien in toenemende mate dat veel parlementaire tijd wordt besteed aan het stellen van vragen en het uitlokken van spoeddebatten. Actuele kwesties worden aangegrepen om de minister ter verantwoording te roepen en te vragen op welke wijze de bewindspersoon gaat ingrijpen, welke regel hij gaat aanpassen of invoeren. (zie noot 9) Niet zelden leiden de maatschappelijke en parlementaire reacties op incidenten en misstanden tot nieuwe of uitbreiding van bestaande regels. In de korte doorlooptijd van het parlementair bestaan is het uitlokken van nieuwe regelgeving tegenwoordig een verworvenheid die kan worden bijgeschreven op de politieke palmares. Dit is overigens ook af te lezen aan de toename van het aantal initiatiefwetsvoorstellen dat wordt ingediend. Het maken van kwalitatief goede wetgeving, waarin zowel het perspectief van de burger als dat van de uitvoeringsorganisaties wordt meegenomen, is per definitie moeilijk. Dat is vaak al lastig op te brengen voor de beleidsdepartementen, laat staan door Kamerleden die daar zelden in zijn getraind en in het algemeen ook niet voor zijn geselecteerd. Parlementariërs die zich ex professo op de technische, ambachtelijke kant van wetgeving richten, zag men vroeger nog wel in de grote fracties in de Tweede Kamer. Nu niet meer en overigens ook steeds minder in de Eerste Kamer.

Wat is de rol van de uitvoerende macht in relatie tot de crisissymptomen?

Ik ben het met Zouridis eens dat overregulering risicovol is voor de rechtsstaat. Een toenemend aantal regels leidt niet automatisch tot een toenemende naleving en handhaving. Sterker nog, men zou zelfs kunnen beweren dat hoe meer regels er worden gemaakt, des te kleiner de kans is dat al die regels ook worden nageleefd. Al was het maar omdat rechtssubjecten door de vele wetten het geheel van het regelwoud niet meer overzien. Gebrekkige naleving kan natuurlijk worden bestreden met meer handhaving, maar ook handhaving kent grenzen. Er is altijd schaarste, hoe omvangrijk de handhavingsdiensten ook zijn, er zal altijd moeten worden gekozen tussen de te handhaven regels en dus tussen prioriteit en posterioriteit. (zie noot 10)

Handhavings- en uitvoeringstekorten en overregulering hebben directe gevolgen voor de uitvoerende macht. Zo zijn op meerdere fronten verschillende niveaus van regelgeving ontstaan. Decentralisaties in het fysieke en sociale domein hebben taken overgeheveld naar gemeenten en provincies. De uitvoering van die taken vergt beleidsvrijheid voor decentrale organen, die de centrale overheid op essentiële onderdelen niet mag doorkruisen. Het effect van deze twee ‘centrifugale krachten’ is dat nu op meerdere niveaus rechtsregels worden geformuleerd die tot het domein van de centrale overheid behoorden. Daarmee is tevens de complexiteit van het recht (meerlagigheid) toegenomen. (zie noot 11)

Decentraliseren betekent financieel decimeren. ‘Meer doen voor minder geld’ was het credo van het kabinet-Rutte II in het regeerakkoord uit 2012. Veel taken werden overgeheveld van de centrale overheid en de provincies naar de gemeenten, zoals de jeugdzorg. Dat was eerder gebeurd, zoals met de decentralisatie van de bijstand (Wet werk en bijstand) en de huishoudelijke verzorging (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015). De gemeenten kregen ongeveer twintig procent minder dan de centrale overheid zelf beschikbaar had voor deze taken. De theorie dat de gemeenten die taken beter en vooral ook goedkoper konden uitvoeren, omdat zij dichter bij de mensen staan, bleek in de praktijk behoorlijk weerbarstig. Forse kostenbesparingen bleven uit en veel minder mensen dan gedacht kunnen de participatiesamenleving bijbenen. (zie noot 12) Uitvoering en handhaving kosten nu eenmaal geld. Bezuinigingen op de overheidsuitgaven beïnvloeden de schaarste bij de uitvoerings- en handhavingsinstanties.

Een ander relevant fenomeen is de stapeling van beleid. Een wetswijziging is nog niet ingevoerd of de volgende staat alweer op de rol. Rust en ruimte voor evaluatie van wetgeving en beleid is er nauwelijks. Incidenten en daarmee samenhangende hypes leiden tot aanscherpingen en aanpassingen, waarbij de afweging of die op de vloer van de uitvoering wel behoorlijk kunnen worden verwerkt, ondergeschoven raakt. Nieuwe regelgeving en nieuwe IT-systemen vragen aanpassingstijd die niet aan de primaire uitvoering en handhaving kan worden besteed. Ook dat creëert schaarste.

Eind 2020 maakte de Algemene Rekenkamer een overzichtsstudie van de onderzoeken op de verschillende beleidsterreinen. De hardnekkige uitvoeringsproblemen blijken te wijten aan een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze voornemens. Een overwaardering van beleidsvorming naast een onderwaardering van de uitvoering. Een veel te geringe aandacht voor verantwoording, evaluatie en nacalculatie. Kortom, het kennelijke onvermogen om lessen van het verleden te leren. (zie noot 13) Herman Tjeenk Willink omschreef het probleem aldus: ‘De overheid is ondanks (of dankzij) alle reorganisaties in de afgelopen decennia kwetsbaarder geworden. De uitvoering van een nieuwe beleidsagenda vergt inzicht in de bestuurlijke capaciteit (vooral ook kwalitatief-inhoudelijk), zorgvuldigheid in de uitvoering (met ruimte voor de uitvoerende professional) en zicht op resultaten en (neven)effecten. Voor dat laatste toont (anders dan incidenteel) ook de Kamer traditioneel weinig belangstelling.’ (zie noot 14)

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert niet enkel over de technische en juridische houdbaarheid van wetgeving, maar ook over de vraag of het wetsvoorstel het probleem kan aanpakken waarvoor het is geschreven, effectief is en uitvoerbaar voor burgers en overheidsorganisaties. Het komt regelmatig voor dat adviesopmerkingen over de uitvoerbaarheid in de reactie van de regering worden weggeschreven. Niet zelden kan ook worden geconstateerd dat wetgeving onderdeel is van een rijdende beleidstrein die op gang kwam door een vastgespijkerd regeerakkoord en nauwelijks meer te stoppen valt. In de kabinetsreactie op het rapport Ongekend onrecht staat dat het kabinet beter gebruik zal maken van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK). Dat is een goed streven, maar helaas nog geen garantie. Het zijn te vaak rituele afvinklijstjes. Ondanks diverse uitvoerings- en handhavingstoetsen is het aantal regels en procedures toegenomen. Wellicht moeten er, zoals Zouridis eerder heeft geopperd, meer dwingende mechanismen of institutionele schotten in het wetgevingsproces worden ingebouwd. (zie noot 15) Ik onderken dat de samenleving complexer wordt, dus wet- en regelgeving ook. Des te meer reden om bij het beleid rekening te houden met de complexiteit van uitvoering en handhaving. Wetten die klinken als een klok maar niet uitvoerbaar zijn, deugen niet. Een versterkte rijksbrede wetgevingstoets door het ministerie van Justitie en Veiligheid, zoals in de kabinetsreactie op het rapport Ongekend onrecht aangekondigd, kan helpen, mits goed zicht bestaat op de uitvoeringspraktijk van alle verschillende deelterreinen van de rijksverantwoordelijkheid. Dat is geen kleine opgave die het demissionaire kabinet zijn opvolger meegeeft. (zie noot 16)

Wat is de rol van de rechter in relatie tot de crisissymptomen?

Zouridis stelt dat verbreding van het rechtsstaatbegrip voor rechters zou betekenen dat meer nadruk komt te liggen op wat in de samenleving als rechtvaardig wordt ervaren. Voor zover maatschappelijke veranderingen doorwerken in de rechtspraak gaat dat naar zijn oordeel maar mondjesmaat.

Niet lang geleden stond de positie van de rechter in enkele gebieden van het politieke landschap ter discussie. In het jaarverslag over 2019 heeft de Raad van State aan de kern van deze kritiek - de rechter zou zich met de politiek bemoeien - aandacht besteed in zijn beschouwing over het evenwicht in de rechtsstaat. (zie noot 17) Met kritiek op rechterlijke uitspraken is op zichzelf weinig mis. Zeker als wettelijke normen vaag blijken of grote afwegingsruimte aan het bestuur geven, maar ook als maatschappelijke vraagstukken om een rechterlijk oordeel vragen terwijl er nog geen wetgeving is die houvast kan geven, zoekt de rechter naar recht en vindt die op nog onontgonnen plekken. Politieke reactie daarop kan leiden tot wijziging van bestaande wettelijke kaders of tot nieuwe wettelijke kaders. Rechterlijke oordelen vormen dus niet altijd het eindpunt van het discours. Bovendien kan jurisprudentie gebaseerd zijn op inzichten en interpretaties die voor discussie vatbaar zijn, soms ook omdat de rechter in individuele casus onvoldoende zicht had op alle feiten en omstandigheden in soortgelijke zaken. Kritisch commentaar uit de rechtswetenschap, de samenleving en ja, ook van pers en de politiek, houdt de rechtspraak alert en leidt tot zelfreflectie. (zie noot 18)

Kritiek op rechterlijke uitspraken is echter iets anders dan kritiek op de rechter als zodanig, op diens rol in de rechtsstaat. Dergelijke kritiek werkt in het algemeen contraproductief en veronachtzaamt de essentiële rol van de rechter in de trias. Als sluitstuk van de drie staatsmachten is de rechter immers de aangewezen instantie om in concrete geschillen te beslissen wat naar geldend recht rechtens is. Daarmee beschermt hij de burger en toetst hij of de uitvoerende macht heeft gehandeld overeenkomstig het recht. De rechter bewaakt in die zin de kern van de rechtsstaatgedachte: ook de staat is aan het recht gebonden. In de dialoog tussen wetgever, bestuur en rechter wordt het recht verder gebracht, niet door confrontatie.

Vanzelfsprekend heeft Zouridis een punt waar hij schrijft dat de rechter niet slechts een bouche de la loi, maar een bouche du droit moet zijn. Een rechter is geen juridische rekenmachine en ook geen boekhouder. De rechtsontologische opvatting van het legisme is al heel lang achterhaald. Of, in de woorden van Paul Scholten: ‘De oude waan, dat alle recht in de wet te vinden is, dat recht en wet synoniem zijn, ligt verbroken.’ (zie noot 19) De rechter móét het recht vinden daar waar wettelijke regels ontbreken, hij moet onduidelijke of vage wettelijke termen en begrippen duiden, hij moet de relevante feiten vaststellen met het oog op de te beantwoorden rechtsvraag. Dit laatste is niet altijd eenvoudig en soms onmogelijk, omdat betrouwbare bronnen ontbreken, zoals voorkomt in het asielrecht. Tot slot moet hij belangen afwegen. Als het al wenselijk zou zijn dat de rechter volgens een strikt syllogisme opereert, is dat praktisch onmogelijk.

Zouridis bepleit een rechter die wat minder gehoorzaam is aan de wetgever, die zelfs ‘eigenwijs’ is, maar die niet zijn eigen moraal laat prevaleren boven dominante waardepatronen in de samenleving: ‘zo kunnen rechters de rechtvaardige staat versterken’.

Hoe moeten wij deze oproep verstaan? Hij zal niet bedoeld zijn om de spanning tussen wetgever, bestuur en rechtspraak verder te vergroten. Op het eerste gezicht zou je dat echter wel denken. Het principiële uitgangspunt moet immers binnen de democratische rechtsstaat zijn dat wetten gegrondvest zijn in de wil van de bevolking. Zij zijn immers tot stand gekomen met medewerking van en in overeenstemming met het parlement. Als de rechter van die wetten afwijkt om de ‘staat als rechtvaardige staat’ te versterken, kan dat op gespannen voet komen te staan met de democratische legitimatie van de wetgever. Verstevigt dat de rechtsstaat of wordt die juist ondermijnd door eigengereid rechterlijk optreden? Rechters dienen in het algemeen overheid en burgers te corrigeren als deze handelen in strijd met de wet en het recht. Zo mogelijk dient de rechter vervolgens zelf de rechtsbetrekking tussen partijen vast te stellen. Maar hij moet daarbij niet verder springen dan zijn rechterlijke polsstok lang is.

Als de rechter dat bij wijze van uitzondering wel eens doet en zich gemotiveerd genoodzaakt ziet dan wel als ‘wetgever-plaatsvervanger’ op te treden, zoals in het Urgenda-arrest, (zie noot 20) dan wel nationaal beleid in strijd met Europees Unie-recht te verklaren, zoals in de zogenaamde stikstofuitspraken, (zie noot 21) ontstaat direct politieke discussie. Komt dit de rechter wel toe, verwisselt hij niet van stoel, krijgen we op deze manier niet een ‘rechtersstaat’? (zie noot 22)

Het is dus oppassen geblazen met die rechterlijke zoektocht naar rechtvaardigheid. Zouridis legt bovendien de nadruk op materiële gedragsnormen en waarschuwt voor ‘proceduralisme’. Misschien gaat hij daarin wat al te makkelijk voorbij aan het rechtsstatelijk belang van duidelijke spelregels over de toegang tot de rechter en goede procedurele voorschriften. Die zorgen er immers allereerst voor dat de rechter überhaupt uitspraak kan doen in de gevallen die voor hem verschijnen en zo de uitvoerende macht kan controleren en waar nodig aan banden kan leggen. Rechterlijke procedures borgen daarnaast dat rechtspraak niet alleen een bevoegdheid is maar ook een verplichting in zich draagt, namelijk om herkenbaar en voorspelbaar te zijn en zodoende de rechtszekerheid (en in mindere mate de rechtsgelijkheid) te dienen. Rechtsbescherming en procedurele waarborgen kunnen soms uitermate hinderlijk zijn voor het bestuur en hebben in ons land een hoge mate van fijnmazigheid bereikt. Slagvaardig (of in bestuurskundige terminologie: efficiënt) bestuur wordt daardoor soms gedwarsboomd. Maar dat is dan ook de bedoeling. Deze noties vormen de praktische uitwerking van de noodzakelijke checks-and-balances, de tegenmacht die in elke rechtsstaat moet worden georganiseerd.

Dat allemaal gezegd zijnde, kunnen de woorden van Zouridis ook anders worden verstaan. Namelijk als een pleidooi om de eigen verantwoordelijkheid van de rechter binnen de rechtsstatelijke verhoudingen altijd te koesteren en rechtvaardigheid niet alleen maar te baseren op de letter en de geschiedenis van de wet. Er dient ruimte te zijn voor rechtvaardigheid in het individuele geval en dat vergt soms een extensieve of creatieve interpretatie van de geldende geschreven rechtsregels. En in bijzondere gevallen ook het voorrang verlenen aan ongeschreven rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur boven een te strikte uitleg van een te strenge wet. Een meer dan sprekend voorbeeld van de ruimte die de rechter uiteindelijk zelf creëerde, vormt natuurlijk de kwestie van de kinderopvangtoeslagen. (zie noot 23)

Het is dunkt mij een dun koord waarop de rechter in onze rechtsstaat moet balanceren. De wetgever is niet altijd consequent en consistent in de ruimte die hij de rechter biedt om die rechtvaardigheid in concrete gevallen te vinden. De Tweede Kamer heeft in het debat over het verslag van de parlementaire ondervragingscommissie en de reactie van het kabinet daarop, uitgesproken dat alle daarvoor in aanmerking komende wetgeving nu van hardheidsclausules moet worden voorzien. Bovendien (enigszins verwarrend) sprak de Kamer ook uit dat de beginselen van behoorlijk bestuur (zoals het evenredigheidsbeginsel) voortaan leidend moeten zijn in de wetgeving. (zie noot 24) Maar in het nog niet zo verre verleden werden adviezen om in de toepassing van inkomensafhankelijke regelingen hardclausules in te bouwen, door regering en parlement niet opgevolgd. Nu al is duidelijk dat de zwenking van de slinger naar de andere kant - maatwerk! - ook grenzen kent.

In bovengenoemde kwestie is de rechterlijke verantwoordelijkheid om rechtvaardigheid in het individuele geval te vinden, bijkans heilig verklaard, zelfs als de wet daar niet of nauwelijks ruimte toe zou bieden. Maar ongeveer tegelijkertijd krijgt een wetsvoorstel dat rechters verbiedt aan geweldplegers jegens hulpverleners taakstraffen op te leggen, brede parlementaire steun. Maatwerk is hier dus niet de bedoeling, de omstandigheden van het geval mogen voor de aard van de sanctie niet meewegen. Het zal hopelijk niet verbazen dat de Afdeling advisering van de Raad van State zich tegen deze inperking van de rol van de rechter heeft uitgesproken.

Conclusie

De bijdrage van Zouridis heeft mij er nog niet van overtuigd dat er sprake is van een crisis in de rechtsstaat. Wij moeten daar niet te snel toe concluderen. Wel is evident dat in de totstandkoming en uitvoering van wetgeving en beleid steken zijn gevallen. Hier ligt een taak voor de wetgever, die zich steeds moet afvragen of wetgeving wel nodig is. Zorgen nieuwe regels voor kwalitatief beter en goed uitvoerbaar beleid? Leiden nieuwe regels niet tot bureaucratie? Kan de uitvoering de opeenvolgende wetswijzingen nog wel aan? Wellicht is het raadzaam om zo nu en dan het hele stelsel eens tegen het licht te houden, zoals nu gebeurt in de vorm van een grondige modernisering van strafvordering. Het kan in het algemeen geen kwaad om meer evaluatie van wetgeving te laten plaatsvinden. In het bijzonder zou ook het parlement de eigen rol in grotere wetgevingscomplexen met enige regelmaat onder de loep kunnen nemen, onder het motto: zijn wij wel consistent en vragen wij niet te veel wat niet of slechts moeizaam kan worden uitgevoerd? Alle spelers in de rechtsstaat doen er goed aan op hun eigen bijdrage en de verhouding tot de anderen te reflecteren, al dan niet in dialoog met elkaar. Zo kan veel onbegrip en onmacht worden voorkomen zonder dat de rechter al te snel op avontuur moet gaan.


(1) Met dank aan mr. G.H. van Dongen en mr. N. Oosthoek, beiden werkzaam bij de Raad van State.

(2) Stavros Zouridis, De institutionele crisis van de rechtsstaat. Over de binnenkant van rechtsstatelijk bestuur, Den Haag: Boom bestuurskunde 2019, p. 242.

(3) Beschouwing in het Jaarverslag Raad van State 2019, ‘Evenwicht in de rechtsstaat’.

(4) Zie ook: Jaarverslag 2019 Adviescollege toetsing regeldruk.

(5) Horatius, Carmina iii.24, uit Verzamelde gedichten, Groningen: Historische Uitgeverij Groningen 2003 (23 v. Chr.); zie ook J.S. Mill, Considerations H1, uit Considerations on Representative Government, Cambridge: Cambridge University Press 2010 (1861).

(6) Tobias Kwakkelstein, Aart van Dam en Ardaan van Ravenzwaaij (red.), Van verzorgingsstaat naar waarborgstaat. Nieuwe kansen voor overheid en samenleving, Den Haag: Boom Lemma Uitgevers 2012, p. 128.

(7) Zie bijvoorbeeld werkgroep van de ministeries van Justitie, Financiën, Economische Zaken en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, In regels gevangen? Een verkenning van mogelijke oorzaken van regeldruk, interdepartementaal essay, Den Haag: Ministerie van Justitie 2006. Zie ook Rianne Jacobs & Frank van Ommeren, ‘Open het deksel van de schatkist’, in: Bart Jan van Ettekoven e.a. (red.), Rechtsorde en bestuur: liber amicorum aangeboden aan Piet Hein Donner, Den Haag: Boom Juridisch 2018, p. 172, die wijzen op de nota Bruikbare Rechtsorde van minister Donner uit 2003 waarin het beginsel van rechtsgelijkheid zou zijn aangewezen als een der hoofdschuldigen van de overregulering.

(8) Werkgroep van de ministeries van Justitie, Financiën, Economische Zaken en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie 2006.

(9) Raad van State, Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, 2020, p. 46 e.v.

(10) Zie ook het artikel ‘Seinen op rood’ van Dirk Bezemer in De Groene Amsterdammer van 3 februari 2021: ‘Hoe kan een krimpende publieke sector de maatschappij op hetzelfde niveau blijven ondersteunen?’

(11) Raad van State, Jaarverslag 2018, p.14.

(12) Zie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid, Den Haag: WRR 2017.

(13) Zie de bijdrage van Arno Visser, president van de Algemene Rekenkamer, in Elsevier Weekblad van 5 januari 2021, ‘Er is te veel, niet te weinig informatie’.

(14) Zie de bijlage van Herman Tjeenk Willink bij zijn eindverslag als informateur onder de titel ‘Over de uitvoerbaarheid en uitvoering van nieuw beleid’, bijlage bij Kamerstukken II 2016/17, 34700, nr. 25.

(15) Zouridis 2019, p. 256. Of dit ook zou moeten leiden tot de door de auteur gesuggereerde vergaande ingrepen als een dwingend adviesrecht van de Raad van State waardoor een negatief advies alleen zou kunnen worden overruled door een twee derde meerderheid in beide Kamers, is een andere vraag.

(16) Brief van de minister-president van 15 januari 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 4).

(17) Zie beschouwing in het Jaarverslag Raad van State 2019, ‘Evenwicht in de rechtsstaat’.

(18) Zie B.J. van Ettekoven, ‘Tussen wet en recht’, Nederlands Juristenblad 2021/2, p. 98-107.

(19) P. Scholten, G.J. Scholten, Y. Scholten & M.H. Bregstein, Verzamelde Geschriften van wijlen Prof. Mr. Paul Scholten - deel 1, Zwolle: Tjeenk Willink 1949, p. 120.

(20) HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006.

(21) ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.

(22) De Tweede Kamer stelde begin 2020 zelfs een heuse werkgroep ‘Dikastocratie?’ in, waarvan overigens na een rondetafelgesprek weinig meer werd vernomen.

(23) Zie het Rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2. Zie ook Van Ettekoven 2021.

(24) Zie de aangenomen moties Van Brenk (Kamerstukken II 2020/21, 35510 nr. 37) en JettenMarijnissen (Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 15).