Dankwoord bij afscheid voorzitter College Aruba financieel toezicht

Dames en heren,

In de eerste plaats natuurlijk een woord van dank aan Raymond Gradus. Niet alleen voor het feit dat ik de bundel met jouw lezingen hier vanmiddag in ontvangst mag nemen, als een soort afscheidscadeau voor wie ook in de toekomst zich intensief zal bezig houden met de Koninkrijksverhoudingen. Maar ook voor jouw vele en diepgaande inspanningen voor die Koninkrijksverhoudingen in de afgelopen jaren.

Een goed idee om jouw ervaringen en ideeën als voorzitter van de Caribische colleges financieel toezicht vast te leggen in een aantal toespraken en om die bij jouw afscheid te bundelen en vandaag te presenteren. ‘Wie schrijft die blijft’. In jouw geval blijven jouw woorden terwijl jijzelf vertrekt na bijna zes jaren betekenisvolle inzet als C(A)ft-voorzitter. Je opvolger is inmiddels benoemd en bij gelegenheid van jouw afscheid wil ik haar van harte feliciteren en veel succes wensen. Het pad is uitgezet door wijlen Hans Weitenberg, door Age Bakker en door jou, maar dat wil niet zeggen dat het ook in de toekomst niet lastig kan zijn om over dat pad ter lopen en vooruitgang te boeken.

Jouw voorzitterschap was niet altijd eenvoudig. Eerst gooide de orkaan Irma alle scenario’s in het water en niet veel later zette de ongekende covid-pandemie alle financieel-economische modellen en scenario’s op losse schroeven. Als rechtgeaard econoom heb je iets met scenario’s en modellen, evenals met tabellen en grafieken. Een aantal daarvan is in je boek terug te lezen.

De staf van het Cft roemt je absolute inzet en betrokkenheid, maar ook je subtiele ‘economenhumor’. Daarbij heb je hart voor de eilanden, al moet je soms ook hard met een d zijn. Je wil dat men er echt iets van maakt; niet vanwege de boekhouding, maar voor het welzijn van de bevolking.

Bij het doorbladeren van de bundel moest ik denken aan de auteur Boeli van Leeuwen, die als eilandsecretaris gedurende tientallen jaren altijd maar hoorde dat Curaçao en de Antillen financieel en economisch toch echt aan de rand van de afgrond verkeerden. Maar ze bleven altijd op die rand staan. Hij schreef in 1990 hoe de Curaçaose ‘geniale anarchisten’ zich op het eiland hadden verschanst om moedig weerstand te bieden aan de boze buitenwereld die het altijd maar had over bezuinigen en hervormen. En deze anarchisten wisten zich tot ergernis van het voormalige moederland aan de Noordzee altijd op geniale wijze uit hun penibele situatie te redden. Zou dit ook de toekomst zijn voor Curaçao, Sint Maarten, Aruba en de openbare lichamen Bonaire, Statia en Saba?

Ik dank je hartelijk voor de bundel die ik met interesse zal lezen. Zeker is dat de bestuurders en volksvertegenwoordigers in het Koninkrijk er verstandig aan doen om jouw analyses nog eens na te lezen.

Ik maak van de gelegenheid gebruik om een enkele opmerking te maken over een actueel onderwerp dat zijdelings in de bundel aan de orde komt, namelijk de geschillenregeling. Veel aandacht gaat nu in het koninkrijksdebat uit naar een algemene regeling voor de beslechting van geschillen over de interpretatie van het Statuut, die er alsmaar niet wil komen. We zijn er al zo’n twaalf jaar over aan het praten en twisten. Vrijwel geen aandacht gaat uit naar een geschillenregeling, die al wel bestaat en, wat belangrijker is, bovendien goed functioneert: die in het kader van het financieel toezicht. Zou die regeling niet een inspiratie kunnen vormen voor een algemene geschillenregeling waar iedereen nu zo druk mee bezig is? Het zou toch niet zo zijn dat intellectuele luiheid aan beide zijden van de oceaan er toe heeft geleid dat men daar niet naar heeft gekeken?

Ons Koninkrijk is geen paradijs en schurende verhoudingen zullen er altijd zijn en blijven. Het gaat er om dat wij daarbinnen wegen weten te vinden om voortgang te boeken, beetje bij beetje en stapje voor stapje. Geschillen zijn geen manco van onze rechtsorde, maar vormen er een kenmerk van. Enerzijds bestaat het uitgangspunt van gelijkwaardige landen die ‘zelfstandig hun eigen gelegenheden behartigen’. Maar anderzijds zijn deze landen verbonden in een overkoepelend verband – het Koninkrijk – waarbinnen organen van het land Nederland juridisch en feitelijk dominant zijn. Heel raar is dat niet: ruim 17 miljoen Nederlanders in Europees Nederland en een kleine 350.000 op de zes eilanden gezamenlijk. Gelijkwaardigheid betekent dus niet gelijkheid. In zekere zin gaat dit bijvoorbeeld ook op voor de Europese rechtsorde. Binnen de Unie is er gelijkwaardigheid tussen de staten maar de feitelijke en deels ook juridische dominantie van grote staten als Duitsland en Frankrijk is zonneklaar.

In de aanloop naar de staatkundige herstructurering van de Nederlandse Antillen eind 2010 is er over de Rijkswet financieel toezicht voor Curaçao en Sint Maarten lang onderhandeld, ook over de in daarin opgenomen geschillenregeling; een regeling die in 2015 copy paste is overgenomen in de landsverordening die het financieel toezicht op Aruba regelt. Financieel toezicht werd door de Caribische landen wel aanvaard, zij het niet zonder slag of stoot en wellicht met frisse tegenzin, maar in ieder geval moest die voorzien zijn van een goede regeling bij meningsverschillen over de gevolgen van dat toezicht.

De geschillen inzake het financieel toezicht op de Caribische landen worden geregeld via een procedure die in de bestuursrechtelijke wereld bekend staat als ‘versterkt Kroonberoep’. De Raad van State van het Koninkrijk (om precies te zijn de Afdeling advisering daarvan) is belast met het voorbereiden van het ontwerpbesluit op het beroep dat een van de landen kan instellen op een beslissing van de rijksministerraad. Dat ontwerpbesluit van de Raad wordt aangeboden aan de rijksministerraad. De rijksministerraad mag daar echter niet van afwijken waar het de rechtmatigheid van het bestreden besluit betreft. Dan is het oordeel van de Raad van State dus bindend.

Het kan ook zijn dat het geschil niet alleen juridische maar ook beleidsmatige, bestuurlijke kanten kent. Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk over die bestuurlijke, niet-juridische onderdelen is voor de Rijksministerraad niet bindend maar wel zwaarwegend. Van die onderdelen van het ontwerpbesluit van de Raad van State kan de rijksministerraad kan dus wel afwijken, maar dan alleen onder strikte inhoudelijke en procedurele voorwaarden. Afwijken van de juridische gronden kan dus zoals gezegd niet. En niet de rijksministerraad maar de Raad van State bepaalt wat precies die juridische gronden zijn.

Eigenlijk is het een mooie uitgebalanceerde regeling: bindend als het over juridische gronden gaat en een zwaarwegend advies waar het niet juridische maar meer bestuurlijke aspecten van een geschil betreft. De staatsraden van het Koninkrijk – dus afkomstig uit de Caribische landen en door die landen ook voorgedragen – zijn per definitie bij deze geschillenbeslechting betrokken. Daarvoor hoeven dus niet weer bijzondere voorzieningen te worden getroffen.

Werkt die regeling bij financiële geschillen in de praktijk? Er zijn enkele voorbeelden die er op duiden dat het bestaan van die geschillenregeling de landen ertoe heeft aangezet nog een laatste poging te doen om een onoplosbaar geschil – en dus een aanwijzing en een mogelijk beroep op de Raad van State – te voorkomen. In de drie keren dat men er onderling uiteindelijk toch niet uitkwam (in 2012, 2016 en 2019), betrof het alle drie de keren een beroep dat het land Curaçao instelde.

Het resultaat was gebalanceerd: Curaçao won het beroep in 2019, verloor in 2016 en in 2012 werd het beroep deels gegrond en deels ongegrond verklaard. In voetbaltermen haalden beide partijen dus vier punten uit drie wedstrijden. Dat kan slechter! Maar het geeft vooral aan dat deze geschillenregeling geen papieren exercitie is en dat de Raad van State van het Koninkrijk daadwerkelijk onafhankelijk en onpartijdig is.

De totstandkoming van een algemene geschillenregeling (art. 12a Statuut) vormt al sinds 2010 een bron van langdurig debat. Het zou denk ik enorm helpen als de structuur en de ervaringen van de geschillenregeling financieel toezicht goed bekeken worden. Die zijn heel goed bruikbaar.

Bij het financieel toezicht zijn de bepalingen uit de rijkswet eenduidig en zijn er amper geschillen over de interpretatie. Dat duidt op een paar verworvenheden: een verstandig constructief-kritisch Cft dat het slechts bij uitzondering laat aankomen op een aanbeveling om een aanwijzing te geven. Maar ook: een heldere regeling in de rijkswet (en voor Aruba de landsverordening) die weinig reden geeft tot juridische interpretatieverschillen.

Bij het Statuut is dat lastiger. Diverse begrippen zijn in 1954 wellicht bewust wat vaag gehouden: wat verstaan we precies onder deugdelijkheid van bestuur of onder waarborgen? Als daar een houdbare geschillenregeling voor moet worden ontworpen, zou het naar mijn oordeel wijs zijn eerst eens in kaart te brengen welke mogelijke interpretatieverschillen aan de orde kunnen zijn. Dat is verstandig, voordat de komende jaren weer alle energie wordt gestoken in hevige discussies over vormkwesties die afleiden van waar het in Koninkrijk werkelijk om moet gaan: het bevorderen van het welzijn van alle Koninkrijksburgers, in het bijzonder in de Caribische delen. En als wij dan toch bezig zijn, is bijna zeventig jaar na de totstandkoming van het Statuut een zekere modernisering daarvan ook wenselijk, met behoud van de hoofdstructuren.

Onder die hoofdstructuren moeten we vooral ook de rol vatten van het Cft als onafhankelijke begrotingsautoriteit binnen het Koninkrijk. De afgelopen twaalf jaar dééd het Cft er toe, de laatste kleine zes jaar onder jouw voorzitterschap. Als ik uit al jouw aanbevelingen en analyses een rode draad, één boodschap mag halen, is het wel: uitvoeren, uitvoeren, uitvoeren.

Laten we hopen dat die boodschap gehoord is, zeker nu er post-covid en - mag ik wel zeggen - post-Coho gewerkt moet worden aan duurzame ontwikkeling en dus hervorming. Een graadje meer Gradus is voor het Koninkrijk niet verkeerd!