De burger in de internationale rechtsorde en als fundamentele speler in de democratie

Door de Russische inval in Oekraïne in februari van dit jaar ligt Europa voor het eerst in lange tijd letterlijk onder vuur. Het buitensporige oorlogsgeweld confronteert het Europees continent met een werkelijkheid die het tegenbeeld vormt van het Europese streven van de afgelopen decennia. Vrede en welvaart weken op ons continent voor oorlog en vernieling. Deze oorlog leert ons opnieuw dat een robuuste internationale rechtsorde, gebaseerd op respect voor mensenrechten en democratische principes, cruciaal is voor vrede, veiligheid en welvaart. Tegelijkertijd broeit het ook in ons eigen land. Het wederzijds vertrouwen tussen enerzijds de politici die het overheidshandelen bepalen en anderzijds de burgers, staat onder druk. Het vertrouwen van burgers in de overheid is in de afgelopen jaren flink afgenomen. Als we onze democratie en rechtsstaat willen bewaken, verdienen beide aspecten de komende jaren aandacht en inspanning.

De burger in de internationale rechtsorde

Binnen de Europese Unie wordt aan het respect voor de internationale rechtsorde geknaagd. In landen als Polen en Hongarije staat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, die een cruciale rol speelt bij het naleven van Europese afspraken, onder druk en is het niet vanzelfsprekend dat vrijwillig aangegane Europese afspraken worden nagekomen. Internationale afspraken, zoals verdragen, die samen met ongeschreven algemene rechtsbeginselen zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid en gezamenlijke rechtsorde vormen, zijn niet alleen voor stabiele verhoudingen tussen staten van belang. In de eerste plaats gaat het om de belangen en rechten van burgers, van ons allemaal. Niet alleen om zo oorlogen en internationale spanningen te voorkomen, maar ook om grote maatschappelijke problemen het hoofd te kunnen bieden, die de grenzen van ons land en zelfs ons continent overstijgen: cybercriminaliteit, klimaatverandering, pandemische ontwikkelingen, grote vluchtelingenstromen en terroristische dreigingen. Dit zijn mondiale problemen, die staten alleen in internationaal verband kunnen oppakken.

Een goed functionerende internationale rechtsorde is voor veel burgers ook in het dagelijkse leven van betekenis. De Europese Unie, ooit begonnen als een samenwerking voor de productie van kolen en staal, heeft met haar euro en interne markt ons de afgelopen decennia grote welvaart gebracht. We kunnen vrij reizen tussen landen, vaak zonder geld te hoeven wisselen en in het buitenland werken, studeren of ondernemen. Dankzij de EU hebben wij duidelijke privacyregels die burgers een hoog niveau van bescherming bieden. En de burger geniet ook bescherming als consument. Wat trivialer, maar toch heel prettig, heeft de burger dankzij de EU lage roamingkosten en uniforme telefoontarieven. Soms lijken we geneigd deze verworvenheden van alledag voor lief te nemen en de oorsprong ervan te vergeten.

De credits gaan echter niet alleen naar de EU. Burgers en bedrijven hebben ook, en vaak heel concreet, baat van andere internationale verdragen en afspraken, zoals op het terrein van belastingen en het internationaal privaatrecht. Denk alleen al aan de wederzijdse erkenning van gesloten huwelijken, erfrechtelijke kwesties of rechterlijke uitspraken over economische of private geschillen. En vanzelfsprekend mogen wij niet vergeten dat door internationale verdragen burgers niet met lege handen staan wanneer mensenrechten worden geschonden. Veel van deze rechten die in verdragen zijn opgenomen, zijn ook in te roepen voor de eigen nationale rechter. Zij zijn bovendien afdwingbaar bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg of verschillende verdragscomités in Genève.

Veelgehoorde kritiek op intensieve internationale samenwerking is dat dit ten koste gaat van de nationale soevereiniteit. Dat geldt in het bijzonder voor de samenwerking binnen de EU. Dat is naar mijn stellige overtuiging een geframed misverstand. Om met de president van het Hof van Justitie van de EU, de Belg Koen Lenaerts te spreken: “de lidstaten hebben hun soevereiniteit gebundeld, niet uit handen gegeven”. Nationale soevereiniteit betekent niet alleen dat landen zelfstandig beleid kunnen voeren en besluiten nemen die hun burgers aangaan, maar ook dat zij een bewuste keuze kunnen maken om in grotere verbanden de belangen van hun burgers te dienen. Voor die keuze is draagvlak en democratische verantwoording nodig en uiteindelijk de mogelijkheid om weer uit zulke verbanden terug te treden. In de onzekere en instabiele tijden waarin we momenteel verkeren, hebben burgers baat bij internationale samenwerking en versterking van de internationale rechtsorde. Veel meer dan bij een stap terug, als dat al realistisch zou zijn. Niet voor niets zoekt een in zijn soevereiniteit bedreigd land als Oekraïne aansluiting bij de EU, zoals eerder Oost-Europese landen deden, en zoeken Zweden en Finland aansluiting bij de NAVO.

Juist in onzekere tijden komt de rechtsorde onder druk te staan, van buitenaf én van binnenuit. Nationale en soms nationalistische sentimenten blijken sterker dan menigeen had gedacht. In de EU, gebouwd op democratische en rechtsstatelijke waarden, wordt aan de wortels geknaagd van het Unierecht, dus de rechtsorde waar alle lidstaten vrijwillig voor hebben gekozen. In lidstaten als Hongarije en Polen wordt openlijk getwijfeld aan de status van het verdragenrecht als hoogste recht, terwijl die verdragen willens en wetens zijn gesloten. Bovendien hebben alle Europese lidstaten bij toetreding tot de EU zich verplicht om democratische en rechtsstatelijke kernwaarden te garanderen en na te leven. Evidente schendingen van die verplichting, zoals de aantasting van de onafhankelijkheid van de rechtspraak, horen aan de orde te worden gesteld en gesanctioneerd. De Unie als rechtsgemeenschap verliest anders aan geloofwaardigheid én betekenis.

Ons land heeft veel te danken aan internationale samenwerking op alle gebieden, van veiligheid tot handel en export, en van vrij verkeer van personen tot infrastructuur. Toch moeten we constateren dat ook hier het internationale recht niet altijd wordt omarmd. Of beter gezegd: regelmatig wordt gezien als een à-la-carterestaurant: je eet er wat je bevalt en wat minder bevalt, wordt vergeten, ontkend of betwist. Bijvoorbeeld de wijze waarop ons land lang dacht een eigen lijn te kunnen trekken bij de pulsvisserij en tot een paar jaar geleden ook de uitleg van de Europese Habitatrichtlijn om toch toestemming te kunnen blijven geven voor activiteiten die stikstof uitstoten in de buurt van natuurgebieden, de zogenoemde PAS-regeling. Met de ellende daarvan worstelen kabinet en parlement nu nog dagelijks. Te vaak zien we ook in het publieke debat de beschuldigende vinger naar Brussel wijzen of naar rechters die verdragsverplichtingen uitleggen en tot naleving verplichten. Alsof deze verplichtingen eenzijdig over ons zijn uitgestort, zonder dat wij daar zelf bij betrokken zijn geweest.

Deze ambivalente houding is zorgelijk, juist vanuit het oogpunt van de burger en zijn belangen. Als je je eraan hebt gecommitteerd, moet je ook bereid zijn deze na te leven. ‘Pacta sunt servanda’ is een oud principe dat uit de Romeinse tijd afkomstig is: afspraken moeten worden nagekomen. Onze eigen Hugo de Groot, een van de grondleggers van het internationale recht, noemde de internationale rechtsorde “een alle volkeren omvattende gemeenschap, die bijeengehouden wordt door het bindmiddel van de goede trouw”. Die goede trouw maar ook ons internationaal gezag vereisen dat wij oprecht en naar beste vermogen Unierecht en ander internationaal recht naleven en handhaven. Essentiële zaken als de vrije uitoefening van fundamentele rechten, gegarandeerde rechtsbescherming, rechtszekerheid, economische en consumentenvrijheid komen anders onder druk te staan.

Kritiek op het functioneren van de EU, of algemener de internationale rechtsorde, is legitiem en vaak niet onterecht. Laat daar geen misverstand over bestaan. Zo kent het handelen van de EU geen voldragen democratische legitimatie en heeft zij niet de slagkracht van individuele lidstaten. De EU is een complexe organisatie, waarin de lidstaten proberen samen te werken om hun nationale belangen te verenigen met die van andere lidstaten. Samenwerking betekent hier het beslechten van geschillen en het overwinnen van tegenstellingen met het oog op een hogere, gezamenlijke doelstelling. Dat gaat met duwen en trekken gepaard, en met heftige discussies en ingewikkelde compromissen. Niet ideaal, maar toch beter dan dat de lidstaten op eigen houtje als eilandjes in de grote geopolitieke en financieel-economische oceanen proberen te overleven. Er mag niet worden vergeten dat de EU nog relatief jong is en nog volop in ontwikkeling. Het kan beter, democratischer en effectiever. Het is wel bemoedigend te zien dat ‘Brussel’ juist in de Oekraïnecrisis inventief blijkt en responsiever dan menigeen tevoren had gedacht. Ook de uitkomsten van de Conferentie over de toekomst van Europa en het feit dat er voorstellen op tafel liggen om de besluitvorming op terreinen van buitenlandbeleid en rechtsstaat aan te scherpen en de betrokkenheid van burgers te vergroten, zijn goede stappen.

Het is van belang dat burgers kunnen meemaken waarom ons land wil investeren in de internationale rechtsorde op meerdere niveaus. Draagvlak daarvoor is cruciaal. In onze Grondwet staat al sinds jaar en dag in artikel 90 dat de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde moet bevorderen. Die opdracht geldt wat mij betreft ook voor het parlement en voor allen die het belang van recht als grondslag van vrede, veiligheid, welvaart en welzijn van burgers over de grenzen heen onderschrijven.

Onze internationale rechtsorde moet niet alleen worden gedragen, maar ook worden uitgedragen. Zeker omdat burgers te vaak en teveel afstand ervaren. Dat is een opdracht aan regering, parlement en opiniemakers. Maar het vraagt anderzijds een actieve houding van burgers zelf. De internationale rechtsorde is er niet alleen vóór hen, maar ook ván hen. Burgers zijn immers de fundamentele spelers in de democratie.

Er zal actiever moeten worden gezocht naar mogelijkheden om burgers actief bij de Europese en internationale rechtsorde te betrekken. Er bestaat hierin geen algehele oplossing, maar wel de mogelijkheid om een stap vooruit te zetten. Bijvoorbeeld doordat volksvertegenwoordigers met hun kiezers in gesprek gaan, door middel van burgerfora en andere vormen van participatie, door een volwassen publiek discours zoals wij dit wel kennen bij interne Haagse besluiten, maar veel minder in de EU en de NAVO of bij internationale klimaat- of handelsverdragen.

De burger als fundamentele speler in de democratie

Ook in eigen land lijkt de rechtsorde zoals wij die kennen, niet langer voor iedereen vanzelfsprekend. Voor een goed functionerende rechtsorde is een minimum aan vertrouwen voor nodig. Wederzijds vertrouwen tussen enerzijds de politici die het overheidshandelen bepalen en anderzijds de burgers. De democratische rechtsstaat moet door beide groepen worden ‘gevuld’. Burgers én hun vertegenwoordigers moeten daadwerkelijk aan een gezonde levensvatbare democratische rechtsstaat en de daarop gebaseerde internationale rechtsorde willen meewerken. Zij moeten een groter belang dan het eigen belang willen laten meewegen. Voor beiden geldt bovendien en misschien wel in gelijke mate dat zij bereid zijn om tegenstellingen niet te hoog op te laten lopen. Iedereen moet zijn best doen om tegenstellingen te overbruggen met compromissen om de samenleving leefbaar te houden. Het parlement en de publieke opinie vormen immers niet alleen een arena om strijd te leveren, maar ook een agora om te ‘handelen’ en overeenkomsten te sluiten. De democratische samenleving vormt een zogenoemde waardengemeenschap. Die valt of staat bij een zekere matiging.

Ik heb nog steeds de overtuiging dat onze democratische rechtsstaat vitaal genoeg is om wezenlijke inbreuken en ondermijning te weerstaan en vertrouwen te genereren. Maar dat dit niet vanzelf gaat, is wel zeker. De democratische rechtsstaat zal strategieën en handelingsperspectieven moeten ontwikkelen om burgers actief en constructief betrokken te houden. Maar er zal bijvoorbeeld ook actief moeten worden ingezet op het bestrijden van feitenmanipulatie en het tegengaan van digitale campagnes die haat, rancune en antidemocratisch sentiment verspreiden. Dat is geen gemakkelijke opdracht.

Net zo belangrijk zijn initiatieven om de instituties van de democratische rechtsstaat verder te versterken. Ik bedoel niet alleen een krachtig parlement dat voldoende tijd en aandacht kan besteden aan zijn kerntaken van controle en medewetgeving, maar ook een adequaat toegeruste rechterlijke macht, Hoge Colleges van Staat en andere toezichthouders die effectief tegenspraak bieden. En vanzelfsprekend een pluriforme pers.

Het wederzijds vertrouwen tussen burger en overheid fungeert als het cement dat het democratisch rechtsstatelijk bouwwerk overeind houdt. Dat vertrouwen is niet vanzelfsprekend. Integendeel. Vertrouwen is een wederkerig werkwoord. Wordt daar niet aan gewerkt of wordt het verwaarloosd, dan verbreekt de verbinding. Erodeert het vertrouwen van de overheid in de burger en omgekeerd, dan erodeert ook de rechtsstaat. In de afgelopen jaren hebben wij helaas een afname van het vertrouwen van de burger in de overheid gezien. De toeslagenaffaire, de Groningse aardbevingsschade, de coronapandemie hebben hier ongetwijfeld aan bijgedragen. De lange duur van de kabinetsformatie die het grootste deel van 2021 in beslag nam, heeft ook niet geholpen.

Heel pessimistisch wil ik echter niet zijn. Er is weliswaar een zekere kortsluiting in de verbinding tussen overheid en burger, maar daar kan iets aan worden gedaan. Door overheidsbeleid meer te baseren op vertrouwen in plaats van wantrouwen in burgers en door meer te investeren in betrouwbaarheid van overheidsdiensten en in de professionals op de werkvloer en in de frontlinie. Recentelijk herhaalde mijn voorganger Herman Tjeenk Willink zijn pleidooi hiervoor in de lezing die ter gelegenheid van zijn tachtigste verjaardag door de Raad van State is ingesteld en die zijn naam draagt.

Burgers zijn nog steeds sterk met elkaar verbonden en voor een deel ook op elkaar aangewezen. De bereidheid om samen te werken en elkaar te ondersteunen, was in de coronacrisis goed zichtbaar. Dat geeft hoop. Die betrokkenheid moeten we koesteren en betrekken bij de werking van onze democratie en onze internationale rechtsorde. Ik zie actieve betrokkenheid van burgers bij de besluitvorming binnen de overheid als een belangrijke pijler van een vitale samenleving. Die betrokkenheid zie je overal; in de vorm van reacties op sociale media, bij demonstraties of via crowdfunding en petities. Maar ook meer actief in mede door de overheid geregisseerde vormen: internetconsultaties, G1000-bijeenkomsten, burgerfora en panels, buurtbeheer en georganiseerde inspraak. Zo heeft het kabinet begin juli in een brief aan de Tweede Kamer bijvoorbeeld aangegeven dat het de komende tijd samen met het parlement de optie verder wil verkennen van een burgerforum over klimaat- en energiebeleid. Ook binnen de EU, en nog breder, de hele internationale rechtsorde, kan en moet de betrokkenheid van burgers worden geactiveerd.

De vraag is wat mij betreft niet óf, maar hóe burgerparticipatie vorm krijgt. Wanneer draagt het echt bij aan vertrouwen en hoe voorkomen we teleurstelling en een te grote spanning tussen de inbreng van groepen burgers en de zeggenschap van de politieke organen die door burgers democratisch zijn gelegitimeerd?

De Staten-Generaal vertegenwoordigen het hele volk, maar die vertegenwoordiging is er niet eenvoudiger op geworden door het wegvallen van de zuilen die de Nederlandse politiek lange tijd domineerden. Om een beeld van Hans van Mierlo te gebruiken: als de zuilen zijn weggeslagen, zweeft het dak van de democratie. Kiezers zijn niet meer gebonden aan maatschappelijke verbanden waarin zij zijn opgegroeid, waarin zij werken en in hun sociale leven. Zij zwermen uit en kiezen per keer, ad hoc, zonder bij een stroming te horen. Dit is niet per se goed of slecht, maar het werkt wel versplintering in de hand. Het leidt tot verlies van legitimatie van de klassieke politieke partijen. De Staatscommissie-Remkes meende, kort samengevat, dat door deze ontwikkeling ook de inhoudelijke representatie tekortschiet. Opvattingen van een deel van de kiezers, bijvoorbeeld over migratie, zouden onvoldoende gehoord worden in het parlement. Dit zou ook mede de geringe betrokkenheid bij de internationale rechtsorde en de EU kunnen verklaren. Onvrede hangt echter niet alleen samen met de aard van politieke besluitvorming, maar ook met de afstand tot de beslissers.

Om het tij te keren zou je kunnen denken aan een grotere nadruk op de persoon van de volksvertegenwoordiger in ons kiesstelsel, hoewel daaraan ook nadelen verbonden zijn. Ook meer en betere participatie kan bijdragen aan vergroting van legitimatie. Die participatie kan in meer en minder directe vormen gestalte krijgen. In alle varianten is het hoe dan ook belangrijk om de uitgangspunten van onze representatieve democratie voor ogen te houden en daaraan niet te veel af te doen. De Tweede Kamer behandelde enkele weken geleden ‘in tweede lezing’ een herzieningsvoorstel van de Grondwet voor een bindend correctief wetgevingsreferendum. Dat voorstel heeft het niet gehaald en is daarmee van de baan. Maar de wens om een referendum in te voeren, in welke vorm dan ook, zal nooit helemaal verstommen. Hoe dan ook zal toepassing van een referendum beperkt moeten blijven tot de uitzondering die de regel van de representatieve besluitvorming bevestigt, in plaats van opzijzet. In de praktijk zal bovendien nog moeten blijken of met het tegemoetkomen aan de ene onvrede, niet een andere onvrede in huis wordt gehaald. Het referendum geeft immers nooit een oplossing voor complexe (internationale) maatschappelijke problemen, maar alleen een simpel ‘ja’ of ‘nee’.

In andere, minder vergaande participatietrajecten kan er spanning ontstaan tussen de verwachtingen van deelnemende burgers en de eindverantwoordelijkheid van de volksvertegenwoordiging. Hoe ga je daarmee om? Kunnen Kamerleden of Europarlementariërs dan nog wel toekomen aan de eigen afweging waar de Grondwet van uitgaat? En als ze dat doen, hoe groot zal dan de teleurstelling zijn van de burgers als hun advies of mening niet wordt gevolgd? Toch kan actieve participatie van burgers bijdragen aan acceptatie van beleid en een zekere vorm van ‘mede-eigenaarschap’ genereren. Sterke communicatie en duidelijk verwachtingsmanagement zijn in ieder geval nodig.

Eén ding is zeker: voor de keuzen die in de toekomst moeten worden gemaakt om de internationale rechtsorde te beschermen en waar mogelijk uit te bouwen in het belang van vrede, veiligheid, vrijheid en brede welvaart, kan het gesprek met de burger niet worden gemist. En niet alleen de nu al goed geïnformeerde en vaak hoogopgeleide burger. Alle burgers moeten daar een stem in hebben. Het gaat immers om ons allemaal en het gaat ons allemaal aan.