Wijziging Crisis- en herstelwet

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Mevrouw drs. K.H. Ollongren
Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG

21 maart 2018

Betreft: Consultatieverzoek concept-wetsvoorstel wijziging Crisis- en herstelwet

Zeer geachte mevrouw Ollongren,

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft met belangstelling kennis genomen van het voorstel tot Wijziging van de Crisis- en herstelwet (Chw) in verband met het versnellen van woningbouw en faciliteren van de energietransitie met instrumenten in de geest van de Omgevingswet.

Deze reactie loopt niet vooruit op de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State, noch op de beantwoording van vragen waarvoor de Afdeling bestuursrechtspraak zich bij de behandeling van de bij haar aanhangige zaken bij eventuele aanvaarding van voormeld voorstel gesteld zal zien.

In de tekst van het wetsvoorstel en de bijbehorende toelichting trekt een vijftal (categorieën van) wijzigingen de aandacht:

1. Uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden voor het projectuitvoeringsbesluit;
2. Vereenvoudiging van het afstemmingsregime tussen verschillende bestuursorganen bij plannen voor ontwikkelingsgebieden;
3. Versnelling van de procedure tot aanwijzing van experimenten door de mogelijkheid te introduceren bij ministeriële regeling gebieden toe te voegen aan de lijst van experimenten;
4. Vereenvoudiging van de procedure tot aanwijzing van experimenten door een wijziging van de criteria in artikel 2.4 van de Chw;
5. Het verbreden van de reikwijdte van de Chw door het aantal mogelijkheden tot afwijking van wettelijke bepalingen te vergroten.

Bij een aantal van deze wijzigingen wenst de Afdeling bestuursrechtspraak een of meer kanttekeningen te plaatsen, die vooral zijn ingegeven vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming en de mogelijke gevolgen voor de afdoening van zaken door de rechter (rechtbanken en Afdeling bestuursrechtspraak).

Ad 1 Tot dusverre heeft de Afdeling bestuursrechtspraak nauwelijks te maken gehad met zaken over het projectuitvoeringsbesluit. Een van de doelstellingen van het wetsvoorstel is om woningbouwprojecten versneld van de grond te krijgen wanneer een gewenst bouwproject niet past in het geldende bestemmingsplan. Kennelijk is de bedoeling om het projectuitvoeringsbesluit een flinke impuls te geven. Hiermee wordt in feite ook een verandering in het rechtsbeschermingstraject gestimuleerd. Beroepen tegen projectuitvoeringsbesluiten worden immers in eerste en enige aanleg door de Afdeling bestuursrechtspraak behandeld, terwijl tegen besluiten tot het verlenen van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan beroep in twee instanties open staat, evenals tegen diverse andere uitvoeringsbesluiten, zoals een besluit tot het verlenen van een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming. Een en ander zou kunnen leiden tot meer zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak, die vervolgens via een versnelde procedure moeten worden afgedaan.

Ad 2 Hierover heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geen opmerkingen.

Ad 3 Het wetsvoorstel gaat er, blijkens het voorgestelde nieuwe vierde lid van artikel 2.4, van uit dat door gebruik van het instrument van de ministeriële regeling een versnelling van de aanwijzingsprocedure wordt bereikt, in die zin dat langs die weg projecten kunnen worden toegevoegd aan de lijst met reeds in het Besluit uitvoering Chw genoemde experimenten. De Afdeling bestuursrechtspraak vraagt zich hierbij af of het de bedoeling is dat de criteria van het nieuwe tweede lid van artikel 2.4 ook van toepassing zijn bij de beoordeling of bij ministeriële regeling gebieden of projecten kunnen worden toegevoegd aan de lijst met mogelijkheden om te experimenteren. In het kader van exceptieve toetsing van de ministeriële regeling kan dit in een procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van belang zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak wijst er overigens ook op dat toepassing van deze procedure kan leiden tot een groter aantal door de Afdeling bestuursrechtspraak te behandelen zaken over bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte.

Ad 4 De Afdeling bestuursrechtspraak juicht het toe dat de gelegenheid te baat wordt genomen om het in artikel 2.4, tweede lid, van de Chw genoemde criterium te herijken, onder meer naar aanleiding van hetgeen de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, heeft overwogen over het criterium “bijdragen aan het bestrijden van de economische crisis”. Desalniettemin wenst de Afdeling bestuursrechtspraak over dit onderdeel nog wel een opmerking te maken. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel lijkt te moeten worden afgeleid dat in het voorgestelde tweede lid onder “experiment” het (innovatieve) project moet worden verstaan en niet de experimentele juridische basis om van bepaalde wettelijke bepalingen af te kunnen wijken. Dit terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraak van 21 februari 2018 heeft overwogen: “De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat onder "experiment" in artikel 2.4 van de Chw de mogelijkheid om van bepaalde wettelijke bepalingen af te wijken moet worden verstaan. Het experiment is dus niet het project waarvoor die afwijking kan worden toegepast als zodanig. Dat project hoeft zelf dan ook geen experimenteel karakter te hebben”. Voor de Afdeling bestuursrechtspraak is niet op voorhand duidelijk of er met het wetsvoorstel bewust voor wordt gekozen om af te wijken van deze interpretatie die de Afdeling bestuursrechtspraak geeft aan het huidige artikel 2.4, tweede lid, van de Chw. Een en ander is voor de rechtsbescherming niet zonder belang, aangezien de Afdeling bestuursrechtspraak met enige regelmaat bij wege van exceptieve toetsing wordt geconfronteerd met de vraag of een bepaling uit het Besluit uitvoering Chw zich verdraagt met voormeld artikel 2.4, tweede lid.

Ad 5 Bij de toevoeging van de wetten waarvan mag worden afgeweken, worden onder meer genoemd:

- de Huisvestingswet 2014

- de Leegstandwet

- de Tracéwet

- de Wegenwet

De Afdeling bestuursrechtspraak kan, gezien ook de tamelijk summiere toelichting bij dit onderdeel van het wetsvoorstel, thans niet goed overzien welke gevolgen dit zal hebben voor de rechtsbescherming van de betrokkenen en vraagt daarom aandacht hiervoor.

Tot slot, en meer in algemene zin, hecht de Afdeling bestuursrechtspraak er aan op te merken dat het feit dat steeds meer besluiten op het terrein van het omgevingsrecht kunnen worden genomen met toepassing van de Chw ook gevolgen heeft voor de werkbelasting van de rechter. Juist de zaken die onder de Chw vallen, zijn vaak complexe en bewerkelijke zaken, zoals weginfrastructuurprojecten, windturbineparken en woningbouwlocaties. De Afdeling bestuursrechtspraak wordt in toenemende mate voor de keuze geplaatst aan welke zaken prioriteit moet worden gegeven. De zittingscapaciteit van de Afdeling bestuursrechtspraak is immers niet onbeperkt. Dit heeft gevolgen voor de doorlooptijden. Ook dreigt een zeker verdringingseffect, in die zin dat zaken die niet onder de Chw vallen langer dan gewenst op de plank moeten blijven liggen. De maatschappelijke kosten van dergelijke vertragingen kunnen aanzienlijk zijn.^[1] Om die vertragingen te voorkomen is naar alle waarschijnlijkheid een uitbreiding van het budget van de Afdeling bestuursrechtspraak nodig. In de paragraaf van het wetsvoorstel over de bestuurlijke lasten zou daarom aandacht moeten worden gegeven aan de formatieve gevolgen voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de voorgestelde wijzigingen.

Hoogachtend,

mr. N. Verheij
wnd. voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State