Wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting

’s-Gravenhage, 13 april 2023

Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
De heer H.M. de Jonge
Postbus 20011  
2500 EA ‘S-GRAVENHAGE

Ons kenmerk: 23-02916

Betreft: Consultatiereactie Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State op het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting

Excellentie,

1. Inleiding

Deze reactie op het wetsvoorstel Versterking regie Volkshuisvesting gaat over de onderdelen van het wetsvoorstel die een directe relatie hebben met de uitvoering van de rechterlijke taak van de Afdeling bestuursrechtspraak. Dat is in de eerste plaats het voorstel om in de Omgevingswet een grondslag op te nemen voor het behandelen van beroepen in zaken van groot maatschappelijk belang in één instantie, in plaats van in twee instanties. Dat beroep in eerste en enige instantie staat open bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Uit de memorie van toelichting kan worden afgeleid dat de idee is om bij AMvB de besluiten die voorzien in de bouw van 12 woningen of meer aan te wijzen als besluiten waarvoor beroep in één instantie open staat. In de tweede plaats zal in deze reactie worden ingegaan op het voorstel om ook een grondslag in de Omgevingswet op te nemen om voor zaken van groot maatschappelijk belang te bepalen dat de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak moet doen binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift.

In deze reactie maak ik eerst enkele algemene opmerkingen over de gevolgen van de hiervoor benoemde onderdelen van het wetsvoorstel voor de rechtsbescherming (onder 2). Daarna (onder 3) zal ik, omdat het doel van dit onderdeel van het wetsvoorstel nadrukkelijk het versnellen van de beroepsprocedures voor bepaalde zaken is, stil staan bij de vraag of dit voorstel gelet op de kennis en ervaring van de Afdeling bestuursrechtspraak daadwerkelijk tot de gewenste versnelling kan leiden. Tot slot maak ik enkele opmerkingen over de gevolgen van de voorstellen voor het vertrouwen van burgers in de rechtspraak (onder 4).

2. Rechtsbescherming

In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt terecht aangegeven dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beroep in twee instanties het uitgangspunt is. Dat is juist. Ook de Aanwijzingen voor de regelgeving kennen spelregels die niet aansluiten bij het bij AMvB mogelijk maken van het laten vallen van een rechterlijke instantie. Zo bepaalt Aanwijzing 5.49 dat een afwijkende regeling voor de rechtsbescherming door middel van regeling in de bijlage van de Awb vorm moet krijgen en slechts met ‘goede reden’ mag worden getroffen. Bij de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo) is in 2010 gekozen voor het uitgangspunt dat tegen besluiten op dit terrein beroep in twee instanties open staat: eerst bij de rechtbank en in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Die keuze is zeer bewust gemaakt, met inachtneming van een advies van de VAR-commissie Rechtsbescherming, en op basis van onderzoeken van het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam en van het Centrum voor Omgevingsrecht van de Universiteit Utrecht. Daarbij is aandacht geschonken aan de beschikbare gegevens over de zeefwerking van beroep in twee instanties in het bestuursrecht, aan de werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak, maar nadrukkelijk ook aan overwegingen die samenhangen met de zorgvuldigheid en de kwaliteit van rechtspraak (Kamerstukken II, 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 42 en 43).

Dat in dit wetsvoorstel van het uitgangspunt van beroep in twee instanties voor bepaalde omgevingsvergunningen wordt afgestapt, vergt - nu beroep in twee instanties het uitgangspunt is dat in de Awb is neergelegd en nu datzelfde uitgangspunt ook recent, voor het beroep tegen de omgevingsvergunningen is vastgehouden in de Omgevingswet, - een sterke onderbouwing.

Rechtvaardiging voor de aanwijzing van besluiten waartegen beroep in één instantie open staat?

Daarbij moet aandacht worden besteed aan de vraag of het gerechtvaardigd is een bestuursrecht van twee typen (snelheden) te introduceren. Wat is de rechtvaardiging voor het anders inrichten van de procedure voor het beroep tegen een vergunning voor 12 woningen dan de beroepsprocedure voor de vergunning die minder, bijvoorbeeld 10 woningen omvat? In de memorie van toelichting wordt gewezen op het zwaarwegende maatschappelijke belang bij woningbouw, maar in de rechtspraktijk van de Afdeling worden andere projecten, denk aan een vergunning voor het aanleggen van een zonnepanelenpark op agrarische gronden of een vergunning voor de uitbreiding van een bedrijf door de rechtzoekenden ook als zeer ingrijpend ervaren en zijn ook bij dat soort besluiten soms ook grote maatschappelijke belangen betrokken.

Kwaliteit van de rechtspraak

Daarnaast moet nadrukkelijk aandacht worden besteed voor de kwaliteit van de rechtspraak. Een belangrijk argument voor het beroep in twee instanties is immers de kwaliteit van de rechtspraak. Hoger beroep vormt een waarborg voor de kwaliteit van de rechtspraak in de gehele keten doordat het een mogelijkheid biedt om door de rechter of partijen gemaakte fouten binnen de grenzen van wat in hoger beroep aan de orde kan komen, te herstellen.

Rechtspraak in twee feitelijke instanties bevordert bovendien de rechtsontwikkeling. Goed gemotiveerde uitspraken van verschillende rechtbanken over een bepaalde rechtsvraag bieden de hogerberoepsrechter de mogelijkheid tot verdieping en dat dient de kwaliteit van rechtsvorming en de rechtseenheid, waarmee houvast kan worden geboden aan de rechtspraktijk (bestuursorganen en rechtshulpverleners) in de voorliggende zaak, maar ook in tal van andere zaken waarin dezelfde rechtsvraag aan de orde is.

3. Versnelling

3.1 Versnellen door het laten vervallen van één rechterlijke instantie?

Uit de bij het wetsvoorstel gevoegde memorie van toelichting leidt de Afdeling af dat beoogd wordt met de wetswijziging een verkorting van de beroepsprocedure voor woningbouwprojecten te bereiken. Aangegeven wordt dat een aanzienlijke versnelling kan worden bereikt door het laten vervallen van één instantie.

Cijfermateriaal ontbreekt

In het wetsvoorstel wordt niet aangegeven op welke gegevens de conclusie is gebaseerd dat een aanzienlijke versnelling kan worden bereikt door het voorstel. Er ontbreken cijfers van de aantallen beroepen die tegen vergunningen voor woningbouwprojecten worden ingesteld bij de rechtbank en cijfers over de duur van de beroepsprocedures bij de rechtbanken. Ook zijn geen gegevens opgenomen waaruit volgt in hoeveel zaken waarin de rechtbanken uitspraken doen over deze vergunningen, hoger beroep wordt ingesteld. Als gevolg daarvan is niets te zeggen over de zeefwerking van het beroep in twee instanties. In bestuursrechtelijke zaken wordt – afhankelijk van de aard van de zaak – hoger beroep ingesteld na een rechtbankuitspraak in 40 tot 50% van de zaken (bron: jaarverslag van de Raad voor de Rechtspraak 2022, p. 65). Bedacht moet worden dat de eventuele versnelling door het wegvallen van één instantie, daardoor slechts voor een deel van de zaken, naar waarschijnlijkheid maximaal in 50% van de beroepszaken, kan worden bereikt. Daarentegen leidt het vervallen van de zeefwerking tot een vergrote instroom van zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Ook nu al beroep in één instantie mogelijk in zaken over woningbouwprojecten

De Afdeling bestuursrechtspraak wijst erop dat naar huidig recht (en ook straks na inwerkingtreding van de Omgevingswet) al bereikt kan worden dat beroep tegen de vergunningen die voor een woningbouwproject vereist zijn, slechts in één instantie – bij de Afdeling bestuursrechtspraak – open staat. Dat kan door de zogenoemde gecoördineerde behandeling.

Een coördinatieregeling is nu opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Op basis hiervan kan besluitvorming die nodig is voor de realisatie van ontwikkelingen en projecten, zoals een woningbouwproject, in één voorbereidingstraject gebundeld worden. Hiermee kunnen dan de benodigde uitvoeringsbesluiten, zoals omgevingsvergunningen, worden gecoördineerd met het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De gemeenteraad moet een coördinatiebesluit nemen en daarbij aangeven welk besluit of welke categorie van besluiten worden gecoördineerd.

Na de vaststelling van de besluiten is tegen de gecoördineerde besluiten, dus ook de vergunningen, rechtstreeks beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dus zonder dat eerst beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank.

Ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet is een coördinatieregeling beschikbaar. Die is opgenomen in de afdeling 3.5 Awb (de wijziging van deze afdeling treedt tegelijk met de Omgevingswet in werking). Die regeling kan bij coördinatiebesluit van toepassing worden verklaard. Als tegen één van de besluiten beroep open staat bij de Afdeling bestuursrechtspraak – zoals het geval is met het beroep tegen de wijziging van een omgevingsplan - staat tegen alle gecoördineerde besluiten direct, in enige instantie, beroep bij de Afdeling open.

Dit betekent dat de het bevoegde bestuursorgaan, in samenspraak met de initiatiefnemers van woningbouwprojecten, zonder dat daar een wetswijziging voor nodig is, ervoor kunnen zorgen dat alle met elkaar samenhangende besluiten waarin de gevolgen van het woningbouwproject voor de fysieke leefomgeving worden beoordeeld, in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak worden behandeld. Opgemerkt kan nog worden dat van de mogelijkheid van gecoördineerde besluitvorming onder de huidige Wro daadwerkelijk met regelmaat gebruik gemaakt, juist ook met het oog op versnelling. Het is dus geen theoretische mogelijkheid.

3.2 Versnellen door de beperking van de termijn voor de uitspraak

In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat de korte 6 maanden-termijn voor het doen van een uitspraak steeds kan worden behaald. Hierbij past – helaas – een waarschuwing. Die termijn van 6 maanden zal niet steeds gehaald kunnen worden.

Ook nu al geldt voor de Afdeling bestuursrechtspraak voor bepaalde zaken de verplichting, namelijk voor de beroepen tegen besluiten waarvoor dat in de Crisis- en herstelwet (Chw) is bepaald, dat uitspraak moet worden gedaan binnen een verkorte termijn (6 maanden na afloop van de beroepstermijn). Deze termijn wordt in omgevingsrechtelijke zaken op dit moment in een groot aantal gevallen niet gehaald. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te wijzen. In de eerste plaats wordt de termijn niet steeds behaald als gevolg van een te lage productie ten opzichte van een verhoogde instroom van zaken in de laatste twee jaren en anderzijds is dat een gevolg van het feit dat deze termijn in veel gevallen niet behaald kán worden. Ik licht dat hieronder kort toe.

De doorlooptijden van de Afdeling, en daarmee ook het behalen van deze korte termijn, staan in algemene zin onder druk. Oorzaak hiervan is een verhoogde instroom van zaken (in 2021 en 2022 ongeveer 25% meer zaken dan in 2020 op het terrein van het omgevingsrecht) enerzijds en een verlaagde productie als gevolg van de Corona-periode en een tekort aan personeel anderzijds. Binnen de Omgevingskamer bestond begin 2023 een tekort van ongeveer 50 juristen. Meer zaken afdoen met minder mensen betekent een langere doorlooptijd. Een oorzaak voor de oplopende doorlooptijden is ook dat sprake is van een toenemende complexiteit van de omgevingsrechtelijke zaken die aan de Afdeling worden voorgelegd. Het gaat om "zware" zaken met vaak veel partijen, tal van beroepsgronden en van een hoge moeilijkheidsgraad.

Als de toepasselijkheid van EU-recht noopt tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals in de stikstofproblematiek, dan leidt dat niet alleen in de betreffende zaak tot vertraging (van ongeveer anderhalf jaar) maar ook in alle soortgelijke zaken die niet kunnen worden afgedaan in afwachting van het arrest van het Hof in Luxemburg.

De uitspraaktermijn van 6 maanden wordt in steeds meer zaken binnen het omgevingsrecht daarnaast niet behaald omdat die termijn bij een zorgvuldige behandeling van grotere zaken, niet behaald kán worden. Zo kan de 6 maanden termijn niet worden gehaald in zaken waarin een deskundige ingeschakeld moet worden om een geschil te kunnen beslechten. In de Chw is in artikel 1.6, derde lid bepaald dat, indien de bestuursrechter het advies van de Stichting advisering bestuursrechtspraak inwint, de Stichting binnen twee maanden na het verzoek advies uitbrengt. Een vergelijkbare regeling is in de Omgevingswet niet opgenomen. Ook met die korte termijn voor het deskundigenadvies is het in de meeste gevallen niet mogelijk om binnen de 6 maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak te doen. Het is niet aanvaardbaar dat de bestuursrechter geen gebruik kan maken van de in de wet verankerde onderzoeksbevoegdheden, zoals de mogelijkheid een deskundige te raadplegen, vanwege de opgelegde uitspraaktermijn. Ook in de gevallen waarin hangende de beroepsprocedure een herstelbesluit wordt genomen door het verwerende bestuursorgaan, kan - gelet op de wettelijke proceduretermijnen - de 6 maanden termijn niet behaald worden. Ik wijs er hierbij nadrukkelijk op dat de Crisis- en herstelwet in art. 1.7 een regeling bevat als gevolg waarvan de verplichting voor de bestuursrechter om binnen 6 maanden uitspraak te doen op grond van die wet niet geldt voor een einduitspraak na een tussenuitspraak. In artikel 1.7 Chw is bepaald dat de 6 maanden termijn voor de tussenuitspraak geldt en dat daarna opnieuw een termijn van 6 maanden geldt voor het doen van de einduitspraak, waarbij de termijn geldt vanaf het moment van verzending van de tussenuitspraak. Een met deze regeling vergelijkbare regeling is niet in de Omgevingswet opgenomen en daarin is ook in het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting niet voorzien. Niet duidelijk is of en hoe een voorziening wordt getroffen om een vergelijkbare regeling te maken onder de werking van de Omgevingswet.

Dit betekent dat de Afdeling bestuursrechtspraak straks, om de uitspraaktermijn van 6 maanden te kunnen halen, ook in gevallen waarin sprake is van een te herstellen gebrek in een besluit ervoor zou moeten kiezen om het bestreden besluit te vernietigen zonder een herstelgelegenheid (bestuurlijke lus) te geven. Een gevolg hiervan is dat de procedure helemaal opnieuw moet worden doorlopen. Het kost dan uiteindelijk veel meer tijd voordat er duidelijkheid is in een geschil en voordat duidelijk is of een project door kan gaan of niet.

De keuze om af te zien van het geven van een herstelmogelijkheid is in strijd met de opdracht aan de bestuursrechter om zoveel mogelijk geschillen finaal beslechten en staat haaks op het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb dat in januari van dit jaar in consultatie is gebracht. Ook het vanwege de tijdsdruk achterwege moeten laten van de burgerlus staat haaks op het meer burgervriendelijk maken van het bestuursprocesrecht.

Samenvattend hecht de Afdeling eraan op te merken dat er een duidelijke spanning bestaat tussen het opleggen van een verplichting om binnen een termijn van 6 maanden uitspraak te doen in zaken die in veel gevallen complex zijn en de opdracht voor de Afdeling om zorgvuldig, met oog voor alle belangen, uitspraak te doen.

Vanzelfsprekend spant de Afdeling zich in om de doorlooptijden die de afgelopen twee jaar zijn opgelopen terug te brengen. Maar ook moet worden opgemerkt dat in de loop van de afgelopen jaren op grond van de Chw voor steeds meer zaken de verkorte termijn voor het doen van uitspraken is gaan gelden.

Ook onder de werking van de Omgevingswet wordt voor een ruime categorie zaken bepaald dat de verkorte afdoeningstermijn van 6 maanden geldt (de Crisis- en herstelwet zal met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen). Op grond van artikel 16.87 geldt de verkorte beslistermijn voor de Afdeling bestuursrechtspraak voor projectbesluiten en besluiten ter uitvoering van projectbesluiten. Een projectbesluit heeft betrekking op het uitvoeren van een project en het in werking hebben of in stand houden daarvan (art. 5.44, eerste lid Omgevingswet). Een project is (zie de begrippenlijst in de bijlage bij de Omgevingswet) het bouwen van een bouwwerk of de totstandbrenging van installaties of werken (a) en andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, inclusief activiteiten voor de winning van delfstoffen (b). Het kan daarbij gaan om de aanleg, of wijziging van (spoor)wegen, dijken, de ontwikkeling van energie-infrastructuur of de ontwikkeling van nieuwe natuur. Hoeveel zaken dit zullen zijn, valt niet te voorspellen. Duidelijk is wel dat het om flinke aantallen, zware zaken zal gaan. Door het wetsvoorstel wordt een grondslag geboden om daar bij AMvB meer categorieën zaken aan toe te voegen Als steeds meer zaken voorrang krijgen, wordt het geven van prioriteit aan al die zaken steeds lastiger.

Bovendien wordt door uitbreiding van de categorieën zaken met prioriteit, het verdringingseffect van andere zaken steeds sterker. Die andere zaken gaan wellicht niet over zaken van groot maatschappelijk belang, zoals grote woningbouwprojecten, maar gaan bijvoorbeeld over het mogen bouwen van een enkele woning of het mogen uitbreiden van een bedrijf of over een handhavingsbesluit. Voor individuele burgers kan het lang duren van een uitspraak en de daarmee gepaard gaande onzekerheid in zo’n zaak zeer ingrijpend en onwenselijk zijn.

4. Vertrouwen in de rechtspraak

Verder wijs ik op het grote belang voor onze rechtstaat van het behoud van het vertrouwen in de rechtspraak. Dat geldt in het bijzonder ook voor rechtspraak op het terrein van het omgevingsrecht. Besluiten op dit terrein raken immers rechtstreeks de persoonlijke werk- woon- en leefomgeving van burgers en bedrijven. Het belang om burgers en bedrijven een wezenlijke stem te geven bij projecten in hun directe omgeving is juist ook reden om de participatie bij de totstandkoming van besluiten op het terrein van het omgevingsrecht te versterken. Ook het voorliggende voorstel bevat voorstellen tot versterking van die participatie.

Het is niet duidelijk hoe het voorstel om het beroep tegen bepaalde besluiten, zoals omgevingsvergunningen voor grotere woningbouwprojecten, te beperken tot één instantie, in combinatie met het schrappen van de mogelijkheid om na de beroepstermijn van zes weken nog beroepsgronden te mogen aandragen, past bij de wens de positie van burgers in procedures tegen overheidsbesluiten, te versterken. Daarbij moet ook bedacht worden dat doordat beroep in enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak in Den Haag open staat, in plaats van bij de rechtbank, de rechtspraak op grote afstand van de burger komt te staan.

Dat is afstand in overdrachtelijke zin, maar ook in fysieke zin. Voor de legitimiteit van rechtspraak is van belang dat in de eigen omgeving, op niet al te grote afstand, recht kan worden verkregen.

Tot slot spreekt de Afdeling hier haar zorg uit dat het door de hoogste bestuursrechter meer dan incidenteel niet kunnen halen van een door de wetgever gestelde termijn van zes maanden niet bevorderlijk is voor het vertrouwen dat burgers mogen hebben in hun rechter. De wetgever zou geen termijn moeten willen stellen waarvan op voorhand duidelijk is dat die niet realistisch is.

5. Conclusie

In dit wetsvoorstel wordt voor de rechtvaardiging van de invoering in de Omgevingswet van een wettelijke grondslag voor het beperken van beroep tegen bepaalde besluiten in het Omgevingsrecht, gewezen op het belang bij snelle procedures. De Afdeling is het er graag mee eens dat snelheid een belangrijk element is van de kwaliteit van rechtspraak. Het is echter niet duidelijk of en in welke mate dit wetsvoorstel tot een werkelijke versnelling van de totale beroepsprocedure zal leiden. De in de toelichting bij het wetsvoorstel neergelegde gedachte dat het vervallen van één rechterlijke instantie in alle zaken waarvoor de regeling geldt, steeds tot een versnelling leidt en tot een uitspraak binnen de gestelde termijn van 6 maanden, is niet juist. Door beroep in eerste en enige instantie vervalt immers de zeefwerking van het beroep bij de rechtbank. De toestroom van zaken naar de Afdeling bestuursrechtspraak in combinatie met de termijn van 6 maanden voor een uitspraak, zal door de hoge werkvoorraad bij de Afdeling, leiden tot het oplopen van de doorlooptijden en tot verdringingseffecten.

Juist als niet duidelijk is of het beoogde doel bereikt kan worden, is aandacht voor de mogelijke nadelen van het wetsvoorstel van groot belang. Dat betreft in het bijzonder de gevolgen voor de kwaliteit van de rechtspraak op zichzelf en de mogelijk nadelige gevolgen van het voorstel voor het vertrouwen van de burger in de rechtspraak.

Tenslotte wil de Afdeling bestuursrechtspraak wijzen op de eigen werklast. Die is hoog. Op dit moment worden, juist ook op het terrein van het Omgevingsrecht, uitspraken niet snel genoeg gedaan. Oorzaak daarvan is een hoge instroom van zaken, een toenemende complexiteit van de zaken op dit terrein en een tekort aan personeel. Juist ook de zaken waarvoor nu al een versnelde termijn geldt op grond van de Crisis- en herstelwet, maar door het verdringingseffect ook de andere zaken, kunnen niet snel genoeg worden voorbereid voor de zittingen. Het wetsvoorstel zal tot een verzwaring van de werklast van de Afdeling leiden (de werklast wordt immers niet meer gespreid over de rechtbanken en de Afdeling) en daarmee tot een verhoging van de totale doorlooptijden bij de Afdeling. Ook voor dat aspect vraag ik uw aandacht.

Hoogachtend,

de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
mr. B.J. van Ettekoven