Wetsvoorstel rechtsbescherming besluiten Schiphol, Lelystad, Rotterdam en Eindhoven

’s-Gravenhage, 7 augustus 2023

Minister van Infrastructuur en Waterstaat
t.a.v. de Hoofddirecteur Bestuurlijke en Juridische Zaken
Mevrouw mr. dr. G. ter Huurne
Postbus 20901
2500 EX ‘S-GRAVENHAGE

Betreft: Consultatiereactie Wetsvoorstel Rechtsbescherming besluiten Schiphol, Lelystad, Rotterdam en Eindhoven

Excellentie,

Bij brief van 17 juli 2023 heeft u mij, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris van Defensie, ter consultatie toegezonden het ontwerp voor het wetsvoorstel tot "Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in verband met de invoering van beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen besluiten met betrekking tot de luchthavens Schiphol, Lelystad en Rotterdam en de militaire luchthaven Eindhoven en van de Wet Luchtvaart in verband met de van toepassing verklaring van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op besluiten met betrekking tot de luchthavens Schiphol, Lelystad en Rotterdam en de militaire luchthaven Eindhoven" (hierna: het wetsvoorstel).

Graag maak ik van de geboden gelegenheid gebruik enkele opmerkingen te maken bij dit voorstel. Deze reactie is beperkt tot onderdelen die een directe relatie hebben met de rechterlijke taak van de Afdeling bestuursrechtspraak.

Deze reactie loopt niet vooruit op de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State.

Achtergrond

Tot 2003 was het stelsel van rechtsbescherming geregeld via de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Luchtvaartwet. Dat was een uniform en éénduidig stelsel, met beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Met de inwerkingtreding van de Schipholwet in 2003 is vanuit de Staten-Generaal de wens geuit om voor de luchthaven Schiphol het primaat te leggen bij de politiek en in dat kader is beroep bij de bestuursrechter expliciet uitgesloten. In daaropvolgende wetgevingstrajecten, zoals de Regeling burgerluchthavens en militaire luchthavens (2008) en de wijziging van de

Luchtvaartwet (2013) is net als voor de luchthaven Schiphol ook voor de luchthavens Lelystad en Rotterdam en de militaire luchthaven Eindhoven een uitzondering gemaakt op het concentreren van de rechtsbescherming onder de Algemene wet bestuursrecht bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Toen is ervoor gekozen de bestuursrechtelijke rechtsbescherming niet open te stellen voor zover het betreft de luchthavens Schiphol, Lelystad en Rotterdam en de militaire luchthaven Eindhoven. Dit in afwijking van de rechtsbescherming bij besluitvorming over de andere burger- en militaire luchthavens.

Uit het wetsvoorstel blijkt dat in de Luchtvaartnota (Kamerstukken II, 2020/21, 31 936, nr. 820) het voornemen is opgenomen om beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open te stellen, vanwege de wens om te voorzien in uniforme rechtsbeschermingsmogelijkheden voor alle belanghebbenden, waaronder omwonenden maar ook de overheden en de exploitanten van luchthavens. Daarbij wordt in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel gewezen op de nadelen en risico’s van het huidige rechtsbeschermingsstelsel (pag. 9, 1e alinea).

Het wetsvoorstel heeft tot doel het stelsel van rechtsbescherming voor luchthavenbesluiten te uniformeren. Enerzijds door het van toepassing verklaren van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Anderzijds door beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mogelijk te maken voor die besluiten waartegen thans nog uitsluitend rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter openstaat.

Rechtsbescherming

Het streven naar een laagdrempelige en uniforme rechtsbescherming wordt gedeeld door de Afdeling bestuursrechtspraak. Het is wenselijk voor alle burger- en militaire luchthavens één en hetzelfde rechtsbeschermingsregime na te streven. De Afdeling wijst daarbij op de specifieke voordelen van een bestuursrechtelijke procedure, zoals het kunnen procederen zonder professionele gemachtigde en de lagere (proces)kosten en geringere procesrisico’s. Ook is van belang dat indien geen beroep op de bestuursrechter open staat, besluiten geen formele rechtskracht krijgen, zodat gedurende jaren onzekerheid kan bestaan of die besluiten in rechte (bij de burgerlijke rechter) stand zullen houden.

De Afdeling kan om die reden het standpunt dat ten grondslag ligt aan het wetsvoorstel dat het handhaven van een niet uniform en gedifferentieerd rechtsbeschermingsstelsel niet wenselijk is, en het gewenst is een uniform bestuursrechtelijk rechtsbeschermingsstelsel na te streven goed volgen.

Met de keuze voor toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure en voor beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak wordt aangesloten bij de voorbereidingsprocedures en rechtsgang die van toepassing zijn op vergelijkbare omgevingsrechtelijke besluiten. Denk daarbij aan de plannen op grond van de Wet ruimtelijke ordening en de Tracébesluiten op grond van de Tracéwet. Bij besluiten op grond van die wetten speelt regelmatig de vraag of een milieueffectrapport en/of een passende beoordeling dient te worden opgesteld, net zoals het geval zal zijn bij besluiten die vallen onder het wetsvoorstel.

Uitgaande van de wens om te komen tot uniformering van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming ligt het dan ook voor de hand om bij de vergelijkbare omgevingsrechtelijke besluitvorming aan te sluiten. In dit kader wijs ik nog op het volgende. Onder de Omgevingswet zullen de instructieregels over ruimtelijke beperkingen binnen de beperkingengebieden rond luchthavens in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet worden opgenomen. Dit zal echter pas geschieden na invoeging van hoofdstuk 5 in het Besluit kwaliteit leefomgeving, dat is voorzien eind 2024. Het lijkt voor de hand te liggen de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel daarop af te stemmen.

Gevolgen voor de Afdeling bestuursrechtspraak

De afgelopen jaren heeft de Afdeling bestuursrechtspraak ongeveer vijf zaken per jaar behandeld over de overige burger- en militaire luchthavens en vergelijkbaar met de besluiten die onder het wetsvoorstel vallen. Verwacht mag worden dat als gevolg van het wetsvoorstel meer zaken aan de Afdeling zullen worden voorgelegd. De verwachting is tevens dat een toename niet groot zal zijn in aantallen zaken. Wel verwacht ik dat het wetsvoorstel zal kunnen leiden tot een aanzienlijke toename van de inzet van medewerkers en staatsraden.

De reden daarvoor is dat deze besluiten een grote impact hebben op de omgeving. De ervaring leert dat deze besluiten, zeker de besluiten over Schiphol, kunnen rekenen op aanzienlijke maatschappelijke aandacht. Het is te verwachten dat tegen die besluiten in beroep zal worden opgekomen door zowel omwonenden, maatschappelijke organisaties, milieugroepen en lokale overheden. Anders gezegd, het gaat om besluiten die naar verwachting door veel appellanten zullen worden aangevochten. Dergelijke beroepszaken zijn (ook) om die reden arbeidsintensief. Daarbij speelt ook een rol de complexiteit (juridisch en technisch) van deze besluiten en de daartegen aan te voeren beroepsgronden.
Mocht sprake zijn van een betekenisvolle toename van de inzet van medewerkers en staatsraden, dan dient te worden bezien welke aanvullende middelen aan de Afdeling bestuursrechtspraak worden verstrekt om in staat te zijn de beroepen binnen redelijke termijn af te handelen. Hierbij wijs ik op het feit dat al enige tijd sprake is van een toename van zaken en een krappe arbeidsmarkt.

Conclusie

Het wetsvoorstel draagt bij aan uniformering en sluit aan bij de reguliere omgevingsrechtelijke besluitvorming en rechtsbescherming. Dit geldt zowel voor het voorschrijven van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure als het beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dat is positief.

Voor wat betreft de datum van inwerkingtreding ligt het voor de hand aan te sluiten bij de opname van de instructieregels over ruimtelijke beperkingen binnen de beperkingengebieden van luchthavens in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, dat is voorzien eind 2024.

Het is lastig om nu al een precieze inschatting te maken wat dit wetsvoorstel zal betekenen voor de werkdruk van de Afdeling bestuursrechtspraak. Mocht sprake zijn van een betekenisvolle toename van de inzet van medewerkers en staatsraden, dan dient te worden bezien welke aanvullende middelen aan de Afdeling worden verstrekt om in staat te zijn de beroepen binnen redelijke termijn af te handelen.

Ik hoop u hiermee afdoende te hebben geïnformeerd.

Hoogachtend,

de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,

mr. B.J. van Ettekoven