Integrale geschilbeslechting in het sociaal domein

Ministerie van Justitie en Veiligheid
T.a.v. de minister voor Rechtsbescherming
De heer drs. S. Dekker
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG

30 oktober 2017

Betreft: consultatie integrale geschilbeslechting in het sociaal domein

Zeer geachte heer Dekker,

Graag maak ik van de aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak) geboden gelegenheid gebruik om te reageren op het advies van regeringscommissaris prof. mr. M. Scheltema inzake geschilbeslechting in het sociaal domein.

Deze reactie loopt uiteraard niet vooruit op de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State, noch op de beantwoording van vragen waarvoor de Afdeling bestuursrechtspraak zich bij de behandeling van de bij haar aanhangige zaken bij de eventuele aanvaarding van een wetvoorstel inzake geschilbeslechting in het sociaal domein gesteld zal zien, voor zover die zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak terecht komen.

Algemeen

De Afdeling bestuursrechtspraak onderschrijft het in het advies omschreven belang om integraal bestuur te koppelen aan integrale geschilbeslechting. Dit geldt in het bijzonder voor het sociaal domein, waarbinnen gemeenten zorg dragen voor de besluitvorming, maar de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning aan hulpbehoevende burgers vaak uitbesteden aan private uitvoerders. Tegen besluiten waarbij aan een burger een aanspraak wordt toegekend (bijvoorbeeld: ‘U heeft recht op een schoon huis’) kan bezwaar worden gemaakt, maar van die mogelijkheid wordt - om begrijpelijke redenen - in de praktijk weinig gebruik gemaakt. Bezwaar maken kan echter niet in geval van geschillen over de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning, bijvoorbeeld omdat deze ontoereikend (er zijn meer uren nodig) blijkt te zijn of omdat de kwaliteit van de ondersteuning tekort schiet. In dat geval kan de burger een klacht indienen over de wijze van uitvoering van de ondersteuning. Er zijn gemeenten die in verband hiermee hun bezwaar- en klachtprocedures samengevoegd hebben. Soms wordt de burger met zijn klacht door de gemeente doorverwezen naar de private uitvoerder. Voorkomen dient te worden dat burgers als gevolg van de praktijk waarbij de gemeente een besluit neemt over de aanspraak op maatschappelijke ondersteuning en de uitvoering van die ondersteuning uitbesteedt aan private uitvoerders bij de rechtsbescherming in een doolhof verzeild raken, waarbij geschillen over de aanspraak op maatschappelijke ondersteuning moeten worden voorgelegd aan de bestuursrechter en geschillen over de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning moeten worden voorgelegd aan een klachtinstantie of de burgerlijke rechter. De drempel om een procedure bij de burgerlijke rechter te starten is hoog, voor de doelgroep veelal te hoog. Een wettelijke regeling voor integrale geschilbeslechting binnen het bestuurs(proces)recht kan bijdragen aan toegankelijke rechtsbescherming.

Het probleem van het ontbreken van integrale rechtsbescherming speelt ook op andere terreinen dan het sociale domein. In de literatuur is er al van verschillende kanten op aangedrongen de Algemene wet bestuursrecht daarom aan te passen. Daarnaast lijkt het de Afdeling bestuursrechtspraak bovendien nuttig in het sociaal domein te experimenteren en ervaring op te doen met integrale geschilbeslechting door de bestuursrechter. Op die manier kan worden onderzocht of de te kiezen vorm van integrale geschilbeslechting voldoet (evaluatie lijkt op zijn plaats), of de regeling bijstelling behoeft en of deze vorm van geschilbeslechting wellicht op andere deelterreinen van het bestuursrecht navolging verdient. De vormgeving van een wettelijke regeling roept tal van interessante vragen op. Hieronder zal op enkele punten kort worden ingegaan.

Betrekken van private uitvoerders bij integrale geschilbeslechting

De gemeente is jegens de burger verantwoordelijk voor zowel de aanspraak op als de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning. Het uitbesteden van taken aan private uitvoerders doet aan die verantwoordelijkheid niet af. Verder mag het uitbesteden van taken niet tot gevolg hebben dat de rechtsbescherming voor de burger vervalt of vermindert. De Afdeling bestuursrechtspraak onderschrijft daarom het in het advies ingenomen standpunt dat, om integrale geschilbeslechting te bewerkstellingen, ook de betrokken uitvoerders in de procedure (bezwaar, beroep en hoger beroep) een plaats zullen moeten krijgen. Wel roept dit de vraag op welke positie of hoedanigheid de private uitvoerder moet innemen in de Awb-procedure. In dat kader dient voorop te worden gesteld dat het bieden van maatschappelijke ondersteuning in het kader van de uitvoering van de in de Wmo 2015 aan de gemeente opgedragen taken de uitvoering van een publiekrechtelijke taak behelst. Dit betekent dat ook de relatie tussen de zorgaanbieder en de burger valt onder de uitvoering van de publiekrechtelijke taak. Er kan voor worden gekozen om de private uitvoerders in zoverre aan te merken als bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (b-orgaan). De wettelijke regeling zou kunnen voorzien in een rechtsmiddel tegen het handelen of nalaten van de private uitvoerder. Dat heeft als voordeel dat dan van zelf spreekt dat de private uitvoerder kan worden betrokken in een bestuursrechtelijke procedure. Tegelijk bergt dat het risico in zich dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de zorg jegens de burger die daarop aanspraak moet kunnen maken verschuift van de gemeente naar de uitvoerder(s) en dat lijkt onwenselijk. Uitgangspunt dient te blijven dat de gemeente (eind)verantwoordelijk is voor de aanspraak op maatschappelijke ondersteuning en de uitvoering daarvan en dat derhalve ook de gemeente aangesproken kan worden als er problemen zijn bij de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning.

Voorprocedure

Om juridisering en onnodige belasting van de bestuursrechter te voorkomen zou kunnen worden geregeld dat eerst een klacht moet worden ingediend bij de gemeente en/of de private uitvoerder over de (wijze van) uitvoering voordat een procedure bij de bestuursrechter kan worden gestart. Die klachtprocedure biedt een belangrijke kans voor een informele oplossing van het geschil over de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning. Lukt dat onverhoopt niet, dan moet de betrokkene daarover een verzoekschrift bij de bestuursrechter kunnen indienen. Daarbij zou als voorwaarde voor een ontvankelijk verzoek kunnen gelden dat eerst een poging moet zijn gedaan om het probleem onderling en langs informele weg op te lossen. Het bestuursorgaan en/of diens uitvoerder(s) moet immers weet hebben van de klacht om er iets aan te kunnen doen.

Uitspraakbevoegdheden

Om de regeling effectief te doen zijn, dient het instrumentarium van de bestuursrechter te worden aangepast. Een verruiming van de uitspraakbevoegdheden ligt voor de hand. Zo zou de bestuursrechter die over het verzoekschrift dient te oordelen de mogelijkheid moeten krijgen om opdrachten te geven aan de private uitvoerder. Ook om die reden dient die uitvoerder in de verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter te worden betrokken. Verder dient nagedacht te worden over een ‘stok achter de deur’ voor de situatie dat de private uitvoerder zich niet houdt aan de uitspraak van de bestuursrechter.

Ook geschillen tussen bestuur en private uitvoerder?

Bij dit alles dient te worden betrokken de vraag of geschillen tussen de gemeente en de private uitvoerders die voortvloeien uit de tussen de private uitvoerder en de gemeente gesloten overeenkomst, waaronder die over de bekostiging van de maatschappelijke ondersteuning, onder de bevoegdheid van de burgerlijke rechter blijven vallen. Als dat zo is, ziet de voorgestelde integrale geschilbeslechting in het publieke domein derhalve alleen op geschillen waarbij de burger betrokken is. Het is zeer de vraag of een wettelijke geregelde proeftuin in dit stadium moet worden belast met de nog verder strekkende stap om overeenkomsten onder de competentie van de bestuursrechter te brengen.

Bezwaar- en beroepstermijn en ex nunc beoordeling

De Afdeling bestuursrechtspraak onderschrijft het in het advies genoemde belang van ex nunc beoordeling van een geschil over de uitvoering van maatschappelijke ondersteuning, omdat omstandigheden in het sociaal domein snel kunnen veranderen.

De in het advies genoemde termijn voor bezwaar van zes maanden acht de Afdeling bestuursrechtspraak minder voor de hand liggend. Geschillen over de maatschappelijke ondersteuning kunnen immers op elk moment ontstaan. Zo kan op enig moment de situatie van degene die maatschappelijke ondersteuning krijgt veranderen of kan de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning op enig moment verslechteren. Het hanteren van een termijn van zes maanden draagt het risico in zich dat er een ‘open dossier’ ontstaat waaraan steeds nieuwe klachten kunnen worden toegevoegd met als gevolg dat het dossier niet kan worden gesloten. Hoewel het beginsel van een goede procesorde wellicht een rol kan vervullen bij het niet onbeperkt open houden van een dossier, acht de Afdeling bestuursrechtspraak het wenselijk om niet de in het advies genoemde termijn van zes maanden te hanteren, maar een kortere termijn, bijvoorbeeld de termijn van zes weken die ook geldt voor het maken van bezwaar tegen een besluit. Nadat een klacht ontstaat over de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning moet de burger die klacht eerst indienen bij het bestuursorgaan en/of de private uitvoerder(s). Overwogen kan worden om te voorzien in een met artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht vergelijkbare regeling, waarbij niet rauwelijks een verzoekschrift wordt ingediend bij de bestuursrechter, maar eerst bij het bestuursorgaan en/of de private uitvoerder een klacht moet worden ingediend. Voor het indienen van zo’n klacht zou bijvoorbeeld een termijn van twee of vier weken kunnen gelden na het handelen of nalaten waar de klacht betrekking op heeft. Indien de klacht niet binnen een nader te bepalen termijn wordt verholpen of indien niet op de klacht wordt gereageerd, zou de termijn kunnen aanvangen, bijvoorbeeld van zes weken, waarin het geschil via een verzoekschrift aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Gelet op de aard van de materie is een spoedig oordeel van de bestuursrechter wenselijk. Overwogen kan dan ook worden de versnelde behandeling toe te passen, dan wel te bepalen dat binnen een bepaalde termijn een zitting moet plaatsvinden, dan wel dat de bestuursrechter (de rechtbank) binnen een bepaalde termijn op het verzoek moet beslissen. Voor de afdoening van een eventueel hoger beroep tegen de uitspraak op het verzoek kan voor een andere regeling / termijn worden gekozen.

Wet gemeentelijke schuldhulpverlening

Burgers die een aanspraak ontlenen aan de Wmo 2015 en die te maken hebben met de Participatiewet en de Jeugdwet hebben vaak ook te maken met schulden en vallen dan ook onder de reikwijdte van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Geschillen over aanspraken ingevolge de Wmo 2015 en over de uitvoering van de Participatiewet en de Jeugdwet kunnen in eerste aanleg worden voorgelegd aan de rechtbank en in hoger beroep aan de Centrale Raad van Beroep. Geschillen over de uitvoering van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kunnen in hoger beroep worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak. Als het de bedoeling is om in het sociaal domein ervaring op te doen met integrale geschilbeslechting geeft de Afdeling bestuursrechtspraak in overweging de rechtsmacht ten aanzien van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in hoger beroep over te hevelen van de Afdeling bestuursrechtspraak naar de Centrale Raad van Beroep. Daartoe dient bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspaak) te worden aangepast.

Ik vertrouw erop u met deze reactie vanuit de Afdeling bestuursrechtspraak van dienst te zijn geweest.

Hoogachtend,

de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
mr. B.J. van Ettekoven