Wetsvoorstel bescherming nationale veiligheid door inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Den Haag, 8 oktober 2026
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
T.a.v. de heer P.E. Heerma
Postbus 20011
2500 EA 's-Gravenhage

Betreft: consultatie Wetsvoorstel bescherming nationale veiligheid door inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Excellentie,

In uw brief van 3 september 2026 heeft u mij verzocht om een reactie op het conceptwetsvoorstel voor de Wet bescherming nationale veiligheid door inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wbnv). Daarbij heeft u verzocht om de nieuwe of aangepaste bepalingen die op de Afdeling bestuursrechtspraak van toepassing zijn in ieder geval te beoordelen op uitvoerbaarheid, met aandacht voor de implementatietermijn en eventuele financiële consequenties. Hieronder vindt u mijn reactie op dit conceptwetsvoorstel.

Het conceptwetsvoorstel geeft aanleiding tot twee algemene opmerkingen en enkele opmerkingen over de inrichting van procedures. Daarnaast vraag ik uw aandacht voor de aanzienlijke taakverzwaring die naar verwachting gepaard gaat met de voorgestelde uitbreiding van de taken van de Afdeling bestuursrechtspraak en de organisatorische en praktische aanpassingen die deze zal vergen. Na een inleiding (1) bespreek ik achtereenvolgens de vier taken die in het conceptwetsvoorstel aan de Afdeling bestuursrechtspraak worden toebedeeld (2-5), het vragen van schriftelijke inlichtingen in het kader van een beroepsprocedure (6) en de enkele organisatorische en financiële consequenties van de voorgestelde taken voor de Afdeling bestuursrechtspraak (7).

1. Inleiding

Met het conceptwetsvoorstel wordt voorgesteld de huidige Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 fundamenteel te wijzigen. Het concept van opponenten wordt geïntroduceerd, waarbij een ander waarborgenregime geldt voor de inzet van bevoegdheden door de AIVD en de MIVD (de diensten) tegen organisaties met offensieve doelen en activiteiten (het opponentenregime). Daarmee wordt voor wat betreft de waarborgen onderscheid gemaakt op basis van de dreiging die richting Nederland en Nederlandse belangen uitgaat van de organisatie die wordt onderzocht.

Verder bevat het conceptwetsvoorstel nieuwe bevoegdheden voor de diensten en worden bestaande bevoegdheden anders ingericht. Ook zijn de waarborgen voor de verdere verwerking van verworven gegevens door de diensten aangepast en is een regeling opgenomen voor het gebruik van automatisering, waaronder algoritmes en kunstmatige intelligentie (AI). Bovendien zijn de wettelijke grondslagen voor de samenwerking van de diensten met andere partijen aangepast en uitgebreid, waarbij er ook een grondslag is gecreëerd voor de samenwerking met private partijen.

Op het gebied van toetsing, toezicht en klachtbehandeling wordt voorgesteld de huidige toezichthoudende instanties, de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) en de Toetsingscommissie inzet bevoegdheden (TIB), samen te voegen tot een geïntegreerde toezichthouder; het College van Toetsing en Toezicht Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTT). Het CTT zal bestaan uit de afdelingen toetsing, toezicht en klachtbehandeling die functioneel gescheiden hun taken uitoefenen.

Van belang is in het bijzonder dat de Afdeling bestuursrechtspraak in het wetsvoorstel een veel grotere rol krijgt dan nu het geval is op basis van de Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief cyberprogramma, bulkdatasets en overige specifieke voorzieningen (Tijdelijke wet). Het conceptwetsvoorstel creëert voor de betrokken minister een beroepsmogelijkheid tegen drie categorieën van oordelen van het CTT:

1. alle oordelen van de afdeling toetsing over de inzet van bijzondere bevoegdheden en de aanwijzing van organisaties met offensieve doelen en activiteiten;
2. bepaalde oordelen van de afdeling toezicht over de uitoefening van bijzondere bevoegdheden, al dan niet met een bindend gevolg;
3. oordelen met een bindend gevolg van de afdeling klachtbehandeling van het CTT.

Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een verzoekschriftprocedure waarin de Afdeling bestuursrechtspraak in tweede instantie wordt verzocht toestemming te verlenen voor de inzet van een operationele bevoegdheid jegens bijzondere categorieën personen.

2. Behandeling van beroepen tegen oordelen van de afdeling toetsing

Het wetsvoorstel creëert een beroepsmogelijkheid voor de betrokken minister tegen alle oordelen van de afdeling toetsing van de CTT over de rechtmatigheid van de inzet van bijzondere bevoegdheden en over de aanwijzing van organisaties met offensieve doelen en activiteiten. Het betreft ex ante bindende oordelen, waarbij de afdeling toetsing, zoals de TIB onder de Wiv 2017, voorafgaand aan de inzet van een bevoegdheid de rechtmatigheid daarvan toetst. Bij de aanwijzing van organisaties geldt dat er pas bevoegdheden binnen het opponentenregime mogen worden inzet als de aanwijzing door de Afdeling bestuursrechtspraak als rechtmatig is beoordeeld.

Het aantal te verwachten beroepsprocedures

Op dit moment is niet te voorzien tot hoeveel procedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak deze beroepsmogelijkheid zal leiden. Dit zal mede afhangen van de verhouding tussen het aantal bevoegdheden dat binnen het opponentenregime wordt ingezet en het aantal dat binnen het reguliere Wbnv-regime wordt ingezet. De inzet van bevoegdheden binnen het opponentenregime wordt immers niet meer vooraf getoetst door de afdeling toetsing en kan dus ook niet tot beroepsprocedures leiden. Ook kan nog niet worden ingeschat welke gevolgen de andere wijzigingen die worden voorgesteld – met name ook op het gebied van bevoegdheden, waarborgen en toezicht – zullen hebben voor de beoordeling door de afdeling toetsing. Naar het zich laat aanzien zullen de in het conceptwetsvoorstel geïntroduceerde beroepsmogelijkheden tot een aanzienlijke taakverzwaring voor de Afdeling bestuursrechtspraak leiden. Er wordt immers beroep mogelijk gemaakt in het kader van alle inlichtingenonderzoeken van de diensten en voor alle bevoegdheden die een rechtmatigheidstoets van de afdeling toetsing vergen.

Het is voorzienbaar dat enige tijd na de inwerkingtreding van de Wbnv een piekbelasting zal optreden als in een korte tijd grote hoeveelheden verzoeken voor de inzet van bijzondere bevoegdheden en aanwijzingen van organisaties aan de afdeling toetsing worden voorgelegd. Dit kan weer aanleiding geven tot veel beroepsprocedures. Dat is een bijzonder punt van aandacht.

De aanwijzing van organisaties

Hoewel de inzet van bijzondere bevoegdheden binnen het opponentenregime niet wordt getoetst door de afdeling toetsing, voorziet het wetsvoorstel wel in toetsing van de rechtmatigheid van de aanwijzing van organisaties. Ingevolge voorgesteld artikel 57, derde lid, moet de afdeling toetsing over een voorgelegde aanwijzing zo spoedig mogelijk, en in ieder geval binnen vier weken, een oordeel geven.

Omdat het hier gaat om een complexe rechtmatigheidstoets, waar ook een langere beslistermijn aan gekoppeld is dan voor de toetsing van de inzet van bevoegdheden, zou naar mijn mening moeten worden voorzien in een regeling voor de voorbereiding van het oordeel van de afdeling toetsing over de rechtmatigheid van de aanwijzing, waarin plaats is voor de uitwisseling van standpunten. De ervaring die de Afdeling bestuursrechtspraak heeft opgedaan bij de Tijdelijke wet, leert namelijk dat een dergelijke uitwisseling leidt tot verduidelijking van feiten en standpunten over en weer, waardoor onnodige beroepsprocedures kunnen worden voorkomen.

3. Behandeling van beroepen tegen oordelen van de afdeling toezicht

In het wetsvoorstel krijgt de afdeling toezicht van de CTT de bevoegdheid om in een beperkt aantal gevallen een bindend gevolg te verbinden aan een onrechtmatigheidsoordeel. Vanwege dit bindende gevolg, dat bijvoorbeeld kan bestaan uit het moeten beëindigen van de uitoefening van de betreffende bevoegdheid, is ervoor gekozen een beroepsmogelijkheid te creëren bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Het beroep kan zich richten tegen een oordeel van de afdeling toezicht, de daaraan door de afdeling toezicht verbonden gevolgen, of beide.

Het bindend oordeel van de afdeling toezicht

De term “bindend oordeel” wordt in de memorie van toelichting gebruikt voor zowel het oordeel van de afdeling toezicht over het onrechtmatig handelen van de betreffende dienst als voor het gevolg dat verbonden is aan dat oordeel. Het is van belang hierin een onderscheid te maken. Omdat, zo begrijp ik, alleen het aan een oordeel verbinden van een bindend gevolg tot de mogelijkheid van instellen van beroep leidt, zou naar mijn mening verduidelijkt moeten worden dat de minister alleen beroep kan instellen als de afdeling toezicht aan haar onrechtmatigheidsoordeel een dergelijk gevolg heeft verbonden. In het verlengde daarvan zou ook moeten worden verduidelijkt dat een evenredigheids- en subsidiariteitstoets, zoals voorgeschreven in voorgesteld artikel 188, vijfde lid, alleen betrekking heeft op het aan het onrechtmatigheidsoordeel te verbinden gevolg. De (onderliggende) beoordeling van de rechtmatigheid zal immers door de Afdeling bestuursrechtspraak vol worden getoetst.

4. Behandeling van beroepen tegen oordelen van de afdeling klachtbehandeling

De derde categorie oordelen van de CTT waartegen de minister op grond van het wetsvoorstel beroep kan instellen, zijn de oordelen van de afdeling klachtbehandeling van de CTT waaraan die afdeling een bindend gevolg heeft verbonden.[1] Het gaat daarbij om oordelen van de afdeling klachtbehandeling waarin de gedraging waar de klacht betrekking op heeft, onrechtmatig of anderszins onbehoorlijk is bevonden.

De positie van de klager

Anders dan bij beroepsprocedures over oordelen van de afdeling toetsing of toezicht, zijn bij beroepsprocedures over een oordeel van de afdeling klachtbehandeling ook rechtstreeks de belangen van een burger of een rechtspersoon (de klager) betrokken. De klager kan tegen een voor hem of haar negatief oordeel over de klacht geen beroep instellen. De minister heeft die mogelijkheid wel, zij het alleen als aan het oordeel over de klacht een bindend gevolg is verbonden. Het conceptwetsvoorstel voorziet niet in enige rol voor de klager in de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit is nadelig voor de informatievoorziening van de Afdeling bestuursrechtspraak en maakt bovendien dat de klager als het ware buiten spel staat terwijl het oordeel van de afdeling klachtbehandeling waarin hij in het gelijk is gesteld, wordt aangevochten. Ik realiseer mij dat de aard van een klachtprocedure over het handelen van de diensten zich niet leent voor volledige transparantie, maar om recht te doen aan het beginsel van een behoorlijke klachtbehandeling en de eisen die in de rechtspraak worden gesteld waar het gegevensverwerking door inlichtingendiensten betreft, verzoek ik u te bezien in hoeverre aan de klager in een procedure over een oordeel van de afdeling klachtbehandeling een rol kan worden toegekend.

5. Toestemmingverlening in tweede instantie

De vierde taak die in het wetsvoorstel aan de Afdeling bestuursrechtspraak wordt toebedeeld is toestemmingverlening in tweede instantie na een afwijzende beslissing van de rechtbank Den Haag. Het betreft de behandeling van verzoeken van de betrokken ministers om verlening van rechterlijke toestemming voor de inzet van operationele bevoegdheden jegens advocaten en journalisten voor zover daarmee zicht kan worden gegeven op de inhoud van vertrouwelijke communicatie, de leden van de Staten-Generaal en de leden en/of staf van de CTT. Deze taak impliceert dat nadat de rechter-commissaris een verzoek heeft afgewezen, de Afdeling bestuursrechtspraak over dit verzoek een oordeel moet geven. Ik vraag mij af waarom nadat een verzoek door een rechter is beoordeeld, in dit specifieke geval nog een oordeel van de bestuursrechter noodzakelijk is.

6. Het vragen van schriftelijke inlichtingen

De Afdeling bestuursrechtspraak moet als rechterlijk college kunnen beschikken over alle stukken en inlichtingen die nodig zijn om te kunnen komen tot een geïnformeerd oordeel over het beroep. Gelet op dit uitgangspunt, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in het kader van de invoeringstoets van de Tijdelijke wet gewezen op de wenselijkheid in de wet en/of de toelichting te verduidelijken dat zij de mogelijkheid heeft om, zoals ook het geval is in bestuursrechtelijke procedures, anderen dan de procespartijen te verzoeken om schriftelijke inlichtingen. Vanwege de afscherming van staatsgeheimen zal het daarbij uitsluitend kunnen gaan om de andere toezichthouder of de andere dienst dan de toezichthouder of dienst die procespartij is. Deze verduidelijking is in het wetsvoorstel nog niet gegeven.

Ik verzoek u in de wet te regelen dat de Afdeling bestuursrechtspraak in het kader van beroepsprocedures schriftelijke inlichtingen kan vragen bij de andere afdelingen van de CTT dan de afdeling die procespartij is en/of bij de andere dienst dan de dienst die procespartij is.

7. Organisatorische en financiële consequenties

De beoordeling van extra beroepsmogelijkheden die het conceptwetsvoorstel creëert, vormt een extra taak voor de Afdeling bestuursrechtspraak. Het wetsvoorstel zal dus (kunnen) leiden tot meer procedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak en daarmee tot een taakverzwaring waarvan de omvang thans niet kan worden ingeschat.

Als er beroep wordt ingesteld moet de organisatie van de Afdeling bestuursrechtspraak bovendien zodanig zijn dat ter zake deskundige rechters en ondersteunende juristen met specialistische kennis direct aan het werk kunnen om op korte termijn op het beroep uitspraak te kunnen doen. In de praktijk zal dat betekenen dat de betrokken staatsraden en juristen van lopende zaken afgehaald moeten worden om voorrang te verlenen aan de behandeling van het beroep, hetgeen tot verdringing leidt en dus ten koste gaat van de aandacht voor andere zaken. Mocht sprake zijn van een betekenisvolle toename van de inzet van medewerkers en staatsraden, dan dient te worden bezien welke aanvullende middelen aan de Afdeling bestuursrechtspraak worden verstrekt om in staat te zijn juist deze zaken tijdig af te handelen.

Naar verwachting zal het aantal zaken in vergelijking met de Tijdelijke wet toenemen. Dat betekent dat er binnen het gebouw van de Raad van State bouwkundige, technische en veiligheidsvoorzieningen moeten worden getroffen en aanpassingen aan diverse systemen moeten worden gedaan, zodat de betreffende zaken op een veilige wijze kunnen worden voorbereid, behandeld en afgehandeld.

Hoogachtend,
de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
R. Uylenburg

---

[1] In voorgesteld artikel 207, eerste lid, onder c, wordt verwezen naar de oordelen van de afdeling klachtbehandeling op grond van voorgesteld artikel 191, vijfde lid. Ik ga ervan uit dat daarmee artikel 199, vijfde lid, wordt bedoeld.