Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Mevrouw drs. C. van Nieuwenhuizen
Postbus 20901
2500 EX Den Haag

15 april 2019

Betreft: consultatieverzoek ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet

Zeer geachte mevrouw Van Nieuwenhuizen,

Bij brief van 27 februari 2019 heeft u de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) verzocht om een reactie op het ontwerp van het Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet. Graag voldoet de Afdeling met deze brief aan uw verzoek.

De Afdeling acht zich niet geroepen tot het geven van een integrale reactie op de ontwerpversie. Gelet op de taak en verantwoordelijkheid van de Afdeling en de beschikbare tijd wordt in deze reactie vooral ingegaan op een aantal aspecten van rechtsbescherming.

Uiteraard loopt deze reactie niet vooruit op de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel, noch op de beantwoording van vragen waarvoor de Afdeling zich in het kader van de beoordeling gesteld zal zien van ter zake bij haar aanhangig te maken zaken bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel.

Het ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid is de AMvB die behoort bij de eerder ter consultatie voorgelegde ontwerp Aanvullingswet geluid, waarover de Afdeling bij brief van 12 juli 2016 haar reactie heeft gegeven.

In grote lijnen acht de Afdeling de gekozen opzet van het ontwerp passend binnen de verbeterdoelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht. Positief te waarderen is daarbij dat in het ontwerp een samenhangende beoordeling van de geluidbelasting veroorzaakt door verschillende geluidbronnen centraal staat.

Het ontwerp geeft de Afdeling vanuit een oogpunt van rechtsbescherming of rechtspleging aanleiding tot de volgende opmerkingen.

In de Nota van Toelichting staat onder 13 "Inspraak en rechtsbescherming" (zie noot 1) dat dit besluit geen specifieke bepalingen bevat over dit onderwerp. Wel is vermeld dat in het Omgevingsbesluit een nieuw artikel wordt ingevoegd waarin afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing wordt verklaard op de voorbereiding van een aantal besluiten tot vaststelling van geluidproductieplafonds. De Afdeling acht dit een nuttige aanvulling.

Aan de Nota van Toelichting (zie noot 2) valt te ontlenen dat geluidproductieplafonds als omgevingswaarden op verschillende wijzen kunnen worden vastgesteld: bij AMvB, bij omgevingsverordening, bij omgevingsplan en bij apart besluit. Wanneer geluidproductieplafonds als omgevingswaarden bij AMvB of bij omgevingsverordening worden vastgesteld kunnen deze niet rechtstreeks bij de rechter worden aangevochten. De Afdeling gaat er van uit dat de vastgestelde geluidproductieplafonds dan wel bij wijze van exceptieve toetsing aan de orde kunnen worden gesteld in een eventuele handhavingsprocedure. De Afdeling gaat er verder van uit dat een apart besluit tot vaststelling of wijziging van geluidproductieplafonds bij de Afdeling in eerste en enige aanleg voor beroep vatbaar is. Dat zou immers in lijn zijn met de beroepsmogelijkheid die er is tegen geluidproductieplafonds die in een omgevingsplan worden opgenomen (zoals bij industrieterreinen). Dit roept vervolgens wel de vraag op in hoeverre, na het onherroepelijk worden van zo’n besluit tot vaststelling of wijziging van geluidproductieplafonds waartegen een rechtstreekse beroepsmogelijkheid bestaat, die plafonds in een latere handhavingsprocedure nog bij de rechter ter discussie kunnen worden gesteld. Over een en ander staat niets in de Nota van Toelichting, terwijl dit een vraag is die nadrukkelijk de rechtsbeschermingsmogelijkheden van burgers en bedrijven aangaat. Enige verduidelijking van de rechtsbeschermingssystematiek op dit punt vindt de Afdeling daarom gewenst.

Het systeem van geluidproductieplafonds gaat ervan uit dat het bevoegd gezag via monitoring de naleving van de plafondwaarden bewaakt. In de Nota van Toelichting staat (zie noot 3) dat de plafondsystematiek zo is ingericht dat het voldoen aan de geluidproductieplafonds zoveel mogelijk uit het systeem voortvloeit. Toezicht en handhaving zijn daarop aanvullend, zo staat er ook. Bij (dreigende) overschrijding van de plafondwaarden is het de bedoeling dat maatregelen worden getroffen om overschrijding daarvan tegen te gaan, terwijl onder omstandigheden geluidproductieplafonds kunnen worden gewijzigd. Maar zo nodig zou dus, zo begrijpt de Afdeling, ook handhavend optreden in de rede kunnen liggen bij overschrijding van de plafondwaarden. De Afdeling vraagt zich daarbij wel af hoe zo’n handhavingsprocedure dan vorm zal krijgen. Complicerende factor is dat de beheerder van de geluidbron, zoals de wegbeheerder of de "zonebeheerder" in geval van een industrieterrein, degene is die de naleving van de plafondwaarden moet verzekeren, terwijl hij voor het kunnen naleven van die plafonds afhankelijk is van (het stilleggen of aanpassen van) activiteiten van anderen. Dat lijkt op voorhand een belemmering voor de effectiviteit van het handhavingsinstrument. De Afdeling acht het gewenst dat inzichtelijk wordt gemaakt welke concrete maatregelen in zo’n handhavingsprocedure denkbaar zijn en wie voor het treffen daarvan verantwoordelijk of verplicht is. Voorkomen moet worden dat zo’n procedure in de praktijk een wassen neus blijkt te zijn.

Wat betreft de sanering van geluid vindt besluitvorming plaats in het kader van een saneringsprogramma. Dat kan het actieplan geluid zijn of een afzonderlijk programma wanneer het bevoegd gezag geen actieplan hoeft op te stellen, zo staat in de Nota van Toelichting. Ook staat hierin dat voor zover een programma besluitvorming over de sanering bevat, tegen dat (deel van het) programma voor belanghebbenden bezwaar en beroep open staat. Een dergelijke vorm van rechtsbescherming tegen in een saneringsprogramma verscholen zittende besluiten acht de Afdeling uit het oogpunt van rechtsbescherming ongelukkig. De consequentie daarvan zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat een burger die niet alert is op een dergelijk in het programma opgenomen besluit en deze dus niet binnen de daarvoor openstaande bezwaar- en beroepstermijn bestrijdt in een later stadium de formele rechtskracht van zo’n besluit tegengeworpen krijgt. Een transparante regeling van de rechtsbescherming in dergelijke saneringssituaties is volgens de Afdeling gewenst. Vgl. ook de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1249, waarin de Afdeling - in een procedure waarin op grond van het Besluit geluidhinder was besloten tot het aanbrengen van geluidisolatie aan een woning - heeft overwogen: "3.7. Gelet op het belang bij adequate rechtsbescherming en duidelijkheid over de vraag op welk moment waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld, welke duidelijkheid thans ontbreekt, is de Afdeling van oordeel dat zowel de mededeling van de minister waarbij het aanbod is gedaan alsook de mededeling van het college waarbij voor het eerst de voorwaarden zijn kenbaar gemaakt als voor beroep vatbare besluiten moeten worden aangemerkt omdat beide mededelingen zijn gericht op rechtgevolg. Dat betekent dat tegen de beide besluiten langs bestuursrechtelijke weg had kunnen worden opgekomen. Nu er in de voorliggende zaak voor is gekozen alleen het besluit van het college op grond van artikel 6.10 van het Bgh aan te vechten, kan ook de doorvertaling van het aanbod in dat besluit aan de orde worden gesteld."

Wat betreft de geluidregeling voor industrieterreinen valt het de Afdeling op dat geen aandacht wordt besteed aan de vraag in hoeverre bestaande (bedrijfs)woningen op een industrieterrein tegen de geluidbelasting van aanwezige en toegestane bedrijfsmatige activiteiten worden beschermd. Onder het huidige recht laat de jurisprudentie zien dat in dit soort situaties gemakkelijk geschillen kunnen ontstaan over de belemmering van de bedrijfsvoering enerzijds en bescherming van het woon- en leefklimaat anderzijds. De Afdeling acht het daarom gewenst dat dit aspect nadere aandacht krijgt.

In de Nota van Toelichting bij het ontwerp wordt er van uitgegaan dat met de geboden systematiek het beschermingsniveau ten minste gelijkwaardig is aan de huidige systematiek. Opvallend is dat voor de verschillende geluidbronsoorten in algemene zin - althans ogenschijnlijk - grenswaarden (uitgedrukt in Lden dB) zijn gesteld die hoger zijn dan de maximaal toelaatbare waarden die voor deze geluidbronsoorten in de huidige geluidregelgeving (nu nog uitgedrukt in dB / dB(A)) - ook als grenswaarde voor het vaststellen van hogere waarden - gelden (zie de opgenomen tabel). In de toelichting ontbreekt een duidelijke onderbouwing waarom in algemene zin voor deze hogere grenswaarden wordt gekozen. Ook is niet inzichtelijk in hoeverre in dit verband een omrekening heeft plaatsgevonden van de waarde voor de geluidsbelasting van dB / dB(A) naar Lden  overeenkomstig de eerder bij ministeriële regeling bepaalde wijze.

Dit klemt temeer nu op grond van de flexibiliteitsbepalingen voor vervangende nieuwbouw, functiewijziging en de zeehavenontheffing deze grenswaarden onder voorwaarden nog eens met ten hoogste 5 dB mogen worden verhoogd.

In het licht van het voorgaande is voor de Afdeling onvoldoende inzichtelijk in hoeverre bij de gekozen grenswaarden, inclusief de mogelijke toepassing van de vermelde flexibiliteitsbepalingen, een gelijkwaardig beschermingsniveau behouden blijft.

De Afdeling acht ook op dit punt een nadere toelichting gewenst.

Tot slot bevat het ontwerp nog een hoofdstuk met overgangs- en invoeringsartikelen die eenmalig werken en daarom niet aan het Bkl worden toegevoegd. Deze artikelen bevatten regels voor de overgang van het oude wettelijke stelsel van de Wet geluidhinder naar het nieuwe stelsel van de Omgevingswet. De artikelen V tot en met VIII bevatten regels voor de omzetting van de huidige geluidzones rond industrieterreinen naar geluidproductieplafonds en artikel IX regelt de eerste invoering van geluidproductieplafonds langs provinciale wegen.

In de Memorie van Toelichting van de ontwerp Aanvullingswet geluid staat:

"Desalniettemin is het mogelijk om de geluidruimte uit de huidige geluidzonering van industrieterreinen op grond van de Wet geluidhinder op zodanige wijze om te rekenen naar geluidproductieplafonds dat de omzetting naar het nieuwe stelsel in beginsel beleidsneutraal kan plaatsvinden. De wijze waarop dit moet gebeuren en de overgangstermijn die daarvoor na inwerkingtreding van de nieuwe geluidregels zal worden geboden, zullen in het Aanvullingsbesluit geluid nader worden uitgewerkt" (zie noot 4).

De Afdeling vraagt zich af of met het overgangsrecht in de artikelen V tot en met VIII van het ontwerp is voorzien in een sluitende regeling. In het bijzonder rijst de vraag of er geen leemte zou kunnen ontstaan, wanneer het bevoegde bestuursorgaan bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog geen geluidproductieplafonds heeft vastgesteld voor een bestaand industrieterrein. Met andere woorden: is wel zeker gesteld dat er altijd een geldend geluidregime is voor een bestaand industrieterrein en zo ja, of dan steeds duidelijk is hoe dit luidt?

De Afdeling vertrouwt erop u met deze reactie op uw verzoek tot consultatie van dienst te zijn geweest.

Met vriendelijke groet en hoogachting,

B.J. van Ettekoven
voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State

Voetnoten

(1) Zie pagina’s 61 en 62.

(2) Zie pagina 20.

(3) Zie pagina 22.

(4) Zie pagina 37 van de MvT.