Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen in verband met vaststelling van de parameters voor fondsen, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 26 mei 2010, no.10.001444, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen in verband met vaststelling van de parameters voor fondsen, met nota van toelichting. Bij Kabinetsmissive van 24 juni 2010, no.10.001788, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verzocht die adviesaanvrage buiten verdere behandeling te laten en te vervangen door het aangepaste ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen in verband met vaststelling van de parameters voor fondsen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen (Besluit ftk) met het oog op de vaststelling van de parameters voor pensioenfondsen, bedoeld in artikel 144 van de Pensioenwet (Pw) en artikel 139, eerste lid, van de Wet verplichte beroepspensioenregeling (Wvbp). Naar aanleiding van het verdeelde advies van de Commissie Parameters (CP)(zie noot 1) is voor het jaar 2010 besloten dat de voor de periode 2007-2009 geldende parameters vooralsnog van kracht blijven.(zie noot 2) Toegezegd werd uiterlijk per 1 juli 2010 duidelijkheid te geven over de parameters die met ingang van 1 januari 2011 zullen gelden, zodat deze van toepassing zijn op de premiebeslissing voor 2011, die reeds in het najaar van 2010 wordt genomen.(zie noot 3) Het ontwerpbesluit strekt echter tot het vaststellen van de parameters die zullen gelden vanaf 2012. Dit betekent dat voor de eerste keer in het najaar van 2012 op basis daarvan de premie kan worden vastgesteld, en wel die voor het jaar 2013. Ook voor 2011 en 2012 worden de premies derhalve nog op basis van de oude parameters vastgesteld. Voor pensioenfondsen waarvoor in 2011 wordt vastgesteld dat zij een herstelplan moeten indienen, gelden de nieuwe parameters echter dan al direct. Pensioenfondsen die geen herstelplan hoeven in te dienen of die vóór 2011 al een herstelplan moesten indienen, kunnen nog tot 2012 de oude parameters blijven hanteren.

De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een aantal opmerkingen met betrekking tot het handhaven van de bestaande parameters voor de premiebeslissing voor de jaren 2011 en 2012 en met betrekking tot de voorgestelde parameters per 1 januari 2012 voor zover het gaat om het verwachte aandelenrendement op aandelen, overige zakelijke waarden en direct onroerend goed.(zie noot 4) Hij betwijfelt of met het ontwerpbesluit op dit punt nog sprake zal zijn van parameters die zijn gebaseerd op realistische inzichten ten aanzien van financieel-economische verwachtingen voor de toekomst, als bedoeld in artikel 144 Pw. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het ontwerpbesluit nader dient te worden overwogen.

1. Context van het ontwerpbesluit

Inleiding
De parameters voor pensioenfondsen spelen een belangrijke rol bij het functioneren van het pensioenstelsel. Zo worden zij gehanteerd bij onder andere de actuariële en bedrijfstechnische nota, het bepalen van de hoogte van de kostendekkende premie, het lange- en kortetermijnherstelplan, en de continuïteitsanalyse.
Een belangrijke aanleiding voor de invoering van de parameters was de beurscrisis in de jaren 2001 en 2002.(zie noot 5) Toen werd pijnlijk duidelijk dat ons pensioenstelsel kwetsbaar is voor ontwikkelingen op financiële markten. Met de parameters worden maxima gesteld aan (onder andere) de te verwachten rendementen op beleggingen, om zo te voorkomen dat fondsen zich rijk zouden rekenen door te hoge verwachtingen te hanteren bij hun berekeningen.(zie noot 6) Het is dan ook van belang dat deze parameters realistisch zijn.(zie noot 7) Wanneer de parameters te hoog worden vastgesteld, waardoor vooraf (bijvoorbeeld bij de premiestelling) met te hoge te verwachten rendementen mag worden gerekend, wordt de kans groter dat nadien blijkt dat de resultaten achterblijven bij de verwachtingen. Indien de parameters daarentegen te laag worden vastgesteld, kan dat ertoe leiden dat onnodig hoge premies worden geheven om de gestelde verwachtingen waar te kunnen maken.
Bij de totstandkoming van de Pw is in dit verband opgemerkt dat het financieel toetsingskader (ftk) een impuls bevat om niet procyclisch te opereren en juist in goede tijden extra buffers aan eigen vermogen op te bouwen. Een fonds dat zijn beleid richt op een hoger eigen vermogen dan het door het ftk vereiste zal meer armslag hebben om tegenvallende ontwikkelingen op te vangen.(zie noot 8)
Een en ander komt mede tot uitdrukking in artikel 144, tweede lid, Pw, dat voorschrijft dat de parameters iedere drie jaren worden getoetst, rekening houdend met financieel-economische ontwikkelingen in het verleden en met realistische inzichten ten aanzien van financieel-economische verwachtingen voor de toekomst.

Voorgeschiedenis
Vóór 1 januari 2010 waren de parameters opgenomen in de Regeling parameters pensioenfondsen uit 2007. Deze regeling is vervallen per 1 januari 2010. Op de voet van artikel 144, derde lid, Pw, gelezen in samenhang met artikel 49a van de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet, en artikel 23 Besluit ftk is, ter voorbereiding van de vaststelling van de parameters die vanaf 1 januari 2010 voor een periode van drie jaar zouden moeten gelden, op 21 september 2009 advies uitgebracht door de CP.(zie noot 9) Binnen de CP bestond overeenstemming over het belang van realistische parameters. Ook was de CP unaniem van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van de bestaande parameters noodzakelijk is. De CP was echter verdeeld over de vraag hoe gefundeerde realistische inschattingen gemaakt kunnen worden voor het toekomstige aandelenrendement en in verband daarmee over de omvang en de daarbij te volgen waarderingssystematiek van de noodzakelijke aanpassing van de parameters. De meerderheid van de commissie (bestaande uit de voorzitter en de vertegenwoordigers van het Centraal Planbureau (CPB) en De Nederlandsche Bank (DNB)) stond een aanpassing van de parameters voor die verder ging dan het standpunt van de minderheid daarvan (bestaande uit de vertegenwoordigers van de Stichting van de Arbeid).
Bij de invoering van het huidige artikel 23a Besluit ftk is ervoor gekozen om de bestaande parameters voor 2010 te handhaven. Het kabinet heeft daarbij enerzijds overwogen dat de parameters zoals voorgesteld door de meerderheid van de CP moeilijk genegeerd kunnen worden. Het volgen van de zienswijze van de minderheid zou inhouden dat een wezenlijk risico wordt gelopen indien deze visie onjuist blijkt, welk risico achteraf moeilijk te repareren valt. Anderzijds betrok het kabinet in de overweging dat het opwaartse effect op de premies en daarmee op de lasten voor werkgevers en werknemers, het grootste is indien het advies van de meerderheid van de commissie met betrekking tot het toekomstige aandelenrendement zou worden gevolgd.(zie noot 10)
De actuele rentetermijnstructuur zal, aldus de toelichting bij het Besluit tot wijziging van het Besluit ftk, betrokken worden bij de evaluatie op grond van artikel 221 Pw(zie noot 11) die was voorzien voor 2010.(zie noot 12) Tegen de achtergrond van de onzekere economische situatie zou het kabinet, zo blijkt uit de toelichting, zo snel mogelijk, doch uiterlijk per 1 juli 2010, duidelijkheid bieden over de parameters die zullen gelden met ingang van 1 januari 2011, zodat deze van toepassing zijn op de premiebeslissing voor 2011, die reeds in het najaar van 2010 wordt genomen.

Het bij de Staten-Generaal voorgehangen besluit
Op grond van artikel 144, vijfde lid, Pw, dient een besluit waarmee de parameters worden gewijzigd te worden voorgehangen in de beide kamers der Staten-Generaal. Bij brief van 7 april 2010 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een concept voor een ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen in verband met vaststelling van de parameters voor fondsen aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer doen toekomen (voorgehangen besluit).
In dat besluit werd voorzien in aanpassing van de parameters op die punten waarover binnen de CP overeenstemming bestond. Wat betreft de parameters voor het aandelenrendement werd, gegeven de verdeeldheid binnen de CP, een rendement van 6,8% voor beide partijen aanvaardbaar geacht.(zie noot 13) Zo moest de kans op een kloof tussen verwachting en realisatie - waardoor het vertrouwen in het stelsel opnieuw wordt geschaad - worden geminimaliseerd.(zie noot 14) De in dat ontwerpbesluit op een aantal punten voorziene verlaging van de parameters ten opzichte van de thans geldende parameters, kan ingrijpende gevolgen hebben voor pensioenfondsen indien daardoor de feitelijke premie onder de kostendekkende premie komt te liggen. Dan is premieverhoging onvermijdelijk. Voor de fondsen die gebruik maken van de mogelijkheid om de kostendekkende premie te dempen, heeft de verlaging van de parameters niet zonder meer gevolgen voor hoogte van de feitelijke premies.(zie noot 15)
In het verslag van het schriftelijk overleg over het voorgehangen besluit wordt uitgebreid ingegaan op de gevolgen van de verlaging van de parameters.(zie noot 16) Hieruit komt onder andere naar voren dat de meeste fondsen (60%) geen gebruik maken van de mogelijkheid om de kostendekkende premie te verlagen op basis van een verwacht rendement, waardoor de hoogte van de parameters niet van invloed is op de hoogte van de premie. De meeste andere fondsen verlagen weliswaar de kostendekkende premie op basis van een verwacht rendement, maar het grootste deel hiervan hanteert een rendement dat lager blijft dan het nieuwe wettelijk maximum dat voortvloeit uit de verlaging van de maximale parameters. Blijft over 3% van het aantal fondsen dat 47% van het premievolume vertegenwoordigt. Deze groep verlaagt de kostendekkende premie op basis van een rendement dat op of bijna op het wettelijke toegestane maximum van de huidige parameters ligt. Door de verlaging van de maximale parameters zullen deze fondsen het gehanteerde rendement moeten verlagen waardoor de kostendekkende premie voor deze fondsen moet stijgen en tevens, zodra de premiemarge onvoldoende is, daarmee de feitelijke premie.(zie noot 17)
De Raad stelt vast dat met het voorgehangen besluit uitvoering werd gegeven aan zijn opmerking in zijn advies van 17 december 2009 met betrekking tot het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen in verband met vaststelling van de parameters voor fondsen.(zie noot 18)

Het ontwerpbesluit
Ten opzichte van het voorgehangen besluit is het thans bij de Raad voorliggende ontwerpbesluit aanzienlijk gewijzigd. Het betreft met name:
- De huidige parameters - van voor 2007 - blijven ook voor de premiestelling voor 2011 en 2012 nog van toepassing. De nieuwe parameters gelden weliswaar per 1 januari 2012, maar de kostendekkende premies voor het jaar 2012, die in het najaar van 2011 worden vastgesteld, blijven nog op basis van de oude parameters vastgesteld. Daardoor blijven deze oude parameters praktisch gezien van invloed op de kostendekkende premies tot 1 januari 2013.
- In het voorgestelde artikel 23b, eerste lid, onder c, Besluit ftk wordt voor de premiestelling vanaf 2013 voor het verwacht rendement op beursgenoteerde aandelen gerekend met een meetkundig gemiddelde van maximaal 7,0% per jaar, in plaats van de in het voorgehangen besluit voorgestelde 6,8% per jaar. Voor overige zakelijke waarden en indirect onroerend goed vindt een overeenkomstige aanpassing met 0,2% plaats.
- Pensioenfondsen die in 2011 of 2012 een herstelplan dienen op te stellen, dienen echter de nieuwe parameters reeds in acht te nemen. Dit geldt niet voor pensioenfondsen die al eerder een herstelplan hebben moeten opstellen.

In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt voor de aanpassingen ten opzichte van het voorgehangen besluit met name gewezen op het op 4 juni 2010 tussen sociale partners gesloten Pensioenakkoord voorjaar 2010 (het Pensioenakkoord). Dit akkoord bevat afspraken ten aanzien van de Algemene Ouderdomswet (AOW) en over onder meer noodzakelijke aanpassingen van de arbeidspensioenen in de tweede pijler die vóór 1 januari 2012 hun beslag moeten krijgen.(zie noot 19) Om een goede uitvoering van het akkoord mogelijk te maken, doen sociale partners een beroep op het kabinet om de huidige parameters te laten gelden tot 2012.(zie noot 20)
Voorts wordt erop gewezen dat, hoewel het economische herstel nog steeds fragiel is, de financiële markten in 2009 een krachtige opleving lieten zien, met een opwaarts effect op de wereldwijd historisch gemiddelde risicopremie op aandelen van 0,3%-punt (waarvan de minderheid van de CP, in tegenstelling tot de meerderheid CP, wil uitgaan).

2. Beoordeling van het ontwerpbesluit
Het ontwerpbesluit voorziet in continuering van de thans geldende parameters voor de premiestelling voor 2011 en 2012, alsmede in de vaststelling van de parameters voor de rendementen op beursgenoteerde aandelen, overige zakelijke waarden en indirect onroerend goed op 7,0% per 1 januari 2012. Daarmee wordt volgens de toelichting vooruitgelopen op de uitvoering van het tussen sociale partners gesloten Pensioenakkoord.
Het ontwerpbesluit geeft de Raad aanleiding het volgende op te merken.

a. Realistische parameters?
Het doel van het vaststellen van realistische parameters is, zoals hiervoor reeds aan de orde is geweest, zeker te stellen dat een realistisch beeld ontstaat van de verwachtingen over de huidige en toekomstige positie van het fonds, in het bijzonder voor deelnemers. Dit is van belang voor het vertrouwen in het stelsel. De vaststelling van de parameters moet daarom ook zijn gebaseerd op realistische inzichten ten aanzien van toekomstige financieel-economische verwachtingen.
De Raad betwijfelt of de parameters zoals opgenomen in het ontwerpbesluit voldoen aan de eis dat deze alle realistisch zijn. Pensioenfondsen worden in de eerste plaats in de gelegenheid gesteld in 2011 en 2012 (voor het bepalen van de kostendekkende premie) nog gebruik te maken van de oude parameters. Van die parameters stelde de CP echter al in september 2009 unaniem dat deze niet langer realistisch zijn. Verder is voor de nieuwe parameters per 1 januari 2012 van belang dat de meerderheid van de CP (de voorzitter en de vertegenwoordigers van DNB en CPB) van oordeel is dat deze evenmin realistisch zijn.

De Raad merkt op dat, waar in het voorgehangen besluit met de keuze voor een verwacht aandelenrendement van 6,8% nog recht werd gedaan aan het advies van beide standpunten in de CP(zie noot 21), het ontwerpbesluit het standpunt van de meerderheid negeert, en kiest voor aansluiting bij het standpunt van de minderheid.
De opwaartse aanpassing van het historisch gemiddelde, waar in de toelichting op wordt gewezen, vergroot nog de afstand tussen beide standpunten in de CP. Deze aanpassing wordt in de toelichting gemotiveerd met een verwijzing naar gunstige rendementen op vermogen in 2009. Dit wordt tot uitdrukking gebracht in de derde kolom in tabel 1. De Raad merkt daarbij op dat de veel minder gunstige ontwikkeling van de beleggingsrendementen in de eerste maanden van 2010 het risico illustreert dat ontstaat indien de parameters worden onderbouwd met een verwijzing naar de ontwikkelingen in één bepaald jaar.

Met de verwijzing naar het Pensioenakkoord in de toelichting wordt bovendien een voorschot genomen op de aanvaarding en implementatie van dit akkoord na het aantreden van het nieuwe kabinet. De Raad meent dat ten aanzien daarvan terughoudendheid gepast is. De voorgestelde plannen kunnen immers aanzienlijke gevolgen hebben voor zowel het pensioenstelsel als voor de overheidsfinanciën. Mede met het oog op de houdbaarheidseffecten, die nog moeten worden doorgerekend door het CPB, en de afweging met andere maatregelen die genomen zullen moeten worden om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren, zal nog moeten worden bezien of met het door sociale partners voorgestelde scenario voor de AOW zal kunnen worden volstaan. Reeds daarom is het niet zonder risico om daarop thans een voorschot te nemen.
Daarnaast is de Raad er vooralsnog niet van overtuigd dat met de verwijzing naar het Pensioenakkoord is voldaan aan het wettelijk vereiste van de vaststelling van parameters, gebaseerd op een realistische inschatting ten aanzien van toekomstige financieel-economische verwachtingen.

b. Twee parameters tegelijkertijd
Ingevolge artikel II van het ontwerpbesluit geldt voor pensioenfondsen waarvoor vanaf 2011 en 2012 wordt vastgesteld dat zij een herstelplan dienen op te stellen, dat de nieuwe parameters van toepassing zijn. Voor pensioenfondsen die geen herstelplan hoeven op te stellen of voor wie al eerder was vastgesteld dat zij een herstelplan moeten opstellen, blijven nog tot 2012 de thans bestaande parameters gelden (en wordt de kostendekkende premie voor 2011 en 2012 nog op basis van de oude parameters vastgesteld).
Artikel 144 Pw voorziet echter niet in het tegelijkertijd hanteren van twee verschillende parameters. Het is in dit verband bovendien moeilijk voor te stellen dat twee van elkaar afwijkende parameters tegelijkertijd kunnen worden beschouwd als zijnde gebaseerd op realistische inzichten ten aanzien van toekomstige financieel-economische verwachtingen (als bedoeld in artikel 144, tweede lid, Pw). In dit verband wijst de Raad er nog op, dat bij de totstandkoming van de Pw is benadrukt dat het financieel toetsingskader uitgaat van een consistent geheel met één set parameters; de regering zag toen a priori geen reden waarom in het kader van de parameters aan het rendement dat bij een herstelplan ingeboekt mag worden, andere eisen gesteld zouden moeten worden dan aan het rendement dat bij de kostendekkende premie wordt gebruikt.(zie noot 22) Voorts valt niet in te zien waarom een pensioenfonds dat een herstelplan indient vanaf 2011, als gevolg van de nieuwe parameters eerder voor de keuze wordt geplaatst om premies te verhogen of rechten te verminderen dan andere fondsen met een herstelplan van voor 2011, terwijl die fondsen in feite in vergelijkbare omstandigheden verkeren.

c. Positie DNB
DNB heeft als taak toezicht te houden op pensioenfondsen met het oog op de continuïteit en de houdbaarheid van het stelsel op lange termijn. DNB heeft in het kader van haar deelname aan het werk van de CP reeds te kennen gegeven dat parameters als de thans voorgestelde niet realistisch moeten worden geacht.(zie noot 23) Het ontwerpbesluit brengt DNB in een positie dat deze toezicht dient te houden met het oog op de continuïteit en de houdbaarheid van het pensioenstelsel op basis van parameters waarvan niet verzekerd is dat zij deze zelf realistisch acht. Voor 2011 en 2012 (kostendekkende premie) dient DNB zelfs toezicht te houden op basis van parameters uit 2007 waarvan de CP unaniem van oordeel is dat deze niet realistisch zijn. Dat zet de toezichthoudende taak van DNB onder druk.
Dit alles zou anders zijn indien DNB, daarover geraadpleegd, zou hebben laten weten de nieuwe parameters verantwoord en aanvaardbaar te achten. Uit de toelichting blijkt daarvan echter niet.

d. Vaststelling parameters eens per drie jaar
Artikel 144 Pw stelt een aantal eisen aan de vaststelling van parameters.
Ingevolge artikel 144, tweede lid, Pw dienen zij iedere drie jaren te worden getoetst op onder andere de vraag of zij nog realistisch zijn. Dit impliceert dat de parameters zo nodig ook daadwerkelijk dienen te worden aangepast aan de laatste inzichten. Bij de vaststelling van de parameters voor 2010 is dit niet gebeurd om de onder paragraaf 1 (voorgeschiedenis) weergegeven redenen. Met het voorgehangen besluit werd beoogd alsnog aan deze bepaling uitvoering te geven.
Gelet op het ontwerpbesluit worden de parameters voor 2011 en 2012 opnieuw niet aangepast, zodat voor het bepalen van de kostendekkende premie voor 2011 en 2012, die in het najaar van 2010 respectievelijk 2011 wordt berekend, nog steeds de oude parameters zullen worden gehanteerd.
Het gevolg is dat per saldo over de gehele periode van drie jaar geen aanpassing van de parameters plaatsvindt. Daarmee wordt voorbijgegaan aan de in artikel 144, tweede lid, Pw, voorgeschreven actualisatie iedere drie jaren waarbij rekening moet worden gehouden met realistische inzichten ten aanzien van toekomstige financieel-economische verwachtingen. Het ontwerpbesluit is daarmee in die zin in strijd.
De mededeling in de toelichting dat de nieuwe parameters pas van invloed zijn op de kostendekkende premies die gelden voor 2013 is, gelet op de omstandigheid dat voor de jaren 2013, 2014 en 2015 weer een nieuwe toetsing dient plaats te vinden, opmerkelijk. Aan deze wijziging dient de hiervoor genoemde toetsing vooraf te gaan. Als die toetsing zou leiden tot een wijziging van het Besluit ftk, dient aan de CP een oordeel daarover te worden gevraagd. Door nu met de voorgestelde wijziging de parameters voor na 2012 te wijzigen, wordt voorbij gegaan aan deze wettelijke bepalingen.

Dat fondsen die niet in herstel verkeren, gedwongen worden om kort achter elkaar de pensioencontracten aan te passen, is het gevolg van de keuze die de regering heeft gemaakt bij de invoering van artikel 23a van het Besluit ftk per 1 januari 2010. Daarbij is duidelijk aangegeven dat in juli 2010 duidelijkheid zou worden gegeven over een eventuele aanpassing van de parameters. Anders dan in de nota van toelichting wordt gesteld, kan daarin geen rechtvaardiging worden gevonden om de aanpassing van de parameters uit te stellen tot na 1 januari 2012, zodat pas voor het eerst in 2013 de contracten zullen moeten worden aangepast.

e. Consultatie Staten-Generaal
In de toelichting wordt vermeld dat het ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 144 Pw is voorgehangen bij het Parlement en dat de Tweede Kamer hierover schriftelijke vragen heeft gesteld, welke op 17 mei 2010 zijn beantwoord.(zie noot 24)
De Raad merkt op dat het daar ging om het voorgehangen besluit en dat ook de vermelde beantwoording van de schriftelijke vragen nog geheel uitging van dat concept. Het ontwerpbesluit, dat, zoals hiervoor in dit advies is aangegeven, ten opzichte van het voorgehangen besluit aanzienlijk is aangepast, is daarbij nog niet aan de orde gekomen. Dat is pas nadien, naar aanleiding van het Pensioenakkoord van 4 juni 2010, bij brief van 14 juni 2010, gebeurd.(zie noot 25) De Raad stelt vast dat op dat moment de voorhangtermijn bij de Eerste Kamer der Staten-Generaal reeds was verstreken. Dat deze Kamer geen opmerkingen heeft gemaakt bij het voorgehangen besluit, hoeft geenszins te betekenen dat dit ook niet zou zijn gedaan bij het daarna ingrijpend gewijzigde ontwerpbesluit.
De in het ontwerpbesluit ten opzichte van het voorgehangen besluit aangebrachte wijzigingen kunnen naar het oordeel van de Raad niet worden geacht een nadere uitwerking te zijn van de voorhangprocedure bij de Staten-Generaal. Het ontwerpbesluit is op essentiële punten immers anders dan het voorgehangen besluit. Dit geldt in het bijzonder voor de beslissing om de huidige parameters te handhaven voor 2011 en 2012, terwijl de CP al in september 2009 unaniem had geoordeeld dat die parameters niet realistisch zijn. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat niet aan het vereiste van artikel 144, vijfde lid, Pw is voldaan. Dat over de wijzigingen op 14 juni 2010 een brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is verzonden en in een overleg met die Kamer op 16 juni 2010 een en ander is uiteengezet(zie noot 26) en dat een overeenkomstige brief op 22 juni 2010 aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal is verzonden, doet aan deze conclusie niet af.

f. Conclusie
Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel dat de met het aangepaste ontwerpbesluit voorgestelde parameters niet voldoen aan de eis dat parameters zijn gebaseerd op realistische inzichten ten aanzien van financieel-economische verwachtingen voor de toekomst. Het tussen de sociale partners gesloten Pensioenakkoord kan daaraan niet afdoen, voor zover dit akkoord niet berust op inzichten als hiervoor bedoeld. Met het ontwerpbesluit wordt voorts onvoldoende recht gedaan aan de rol van de DNB en de Staten-Generaal, in hun onderscheiden verantwoordelijkheden.

De Raad adviseert het ontwerpbesluit ten aanzien van zowel het uitstel van de invoering van de nieuwe parameters voor de premiestelling voor de jaren 2011 en 2012, als wat betreft de nieuwe parameters vanaf 2012 in het licht van het voorgaande te heroverwegen en aan te passen.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 15 juli 2010

De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit de volgende opmerkingen.

2a. Realistische parameters?
De Raad betwijfelt of de parameters zoals opgenomen in het ontwerpbesluit realistisch zijn en merkt daarbij het volgende op.

i. Bestaande parameters blijven van kracht voor de jaren 2011 en 2012
De Raad noemt realistische parameters van belang voor het vertrouwen in het stelsel en verwijst naar de Commissie Parameters die in zijn advies van september 2009 unaniem heeft vastgesteld dat de bestaande parameters niet realistisch zijn. De Raad vraagt daarbij vooral aandacht voor de kostendekkende premie en geeft in overweging om het uitstel van de invoering van de nieuwe parameters voor de berekening van de kostendekkende premie voor de jaren 2011 en 2012 te heroverwegen.

Allereerst moet worden opgemerkt dat de parameters conform het advies van de Commissie worden aangepast. Dit is anders dan wordt gevraagd in het Pensioenakkoord. Het uitstel is slechts procedureel en niet fundamenteel.
Het uitstel hangt samen met de totstandkoming van nieuwe pensioencontracten die, zoals het Pensioenakkoord stelt, sporen met de realiteit op de financiële markten. Oogmerk van het akkoord dat sociale partners hebben gesloten, is dat de pensioencontracten vanaf 2012, uitgaande van een stabiele kostendekkende premie, zijn aangepast aan de stijgende levensverwachting en schokbestendig zijn gemaakt voor ontwikkelingen op de financiële markten. De parameters zijn vooral nodig om de lange termijn gevolgen van pensioencontracten door te rekenen. In het licht van de grootschalige herziening van de contracten, die het gevolg zal zijn van het Pensioenakkoord, is het nu niet opportuun om de lange termijn gevolgen van de huidige contracten in beeld te brengen. Dit geldt voor het effect op de kostendekkende premie, als ook voor de consistentietoets.
Om sociale partners behulpzaam te zijn om de komende tijd de gewenste aanpassingen in de pensioencontracten tot stand te brengen verschaft het ontwerpbesluit rust zowel voor de besturen van pensioenfondsen en gepensioneerden door niet dwingend voor te schrijven dat de kostendekkende premie voor 2012 reeds in het najaar van 2011 moet worden bepaald op basis van de parameters die vanaf 1 januari 2012 gaan gelden. Indien dit uitstel niet zou worden verleend (waardoor de nieuwe parameters voor wat betreft de kostendekkende premie voor 2012 al in 2011 gaan gelden), zouden pensioenfondsen zich gedwongen kunnen zien om eerst de bestaande pensioencontracten aan de nieuwe parameters aan te passen, alvorens de uitwerking van de nieuwe pensioencontracten ter hand te nemen. De vertraging en de onrust die dit geeft, worden met het ontwerpbesluit voorkomen.
Ten aanzien van de kostendekkende premie waar de Raad expliciet op wijst, valt nog op te merken dat de gevolgen van de nieuwe parameters op korte termijn bijzonder klein zouden zijn geweest. Zoals moge blijken uit de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit, vertegenwoordigen de pensioenfondsen die als gevolg van de nieuwe parameters worden gedwongen om de feitelijke premie te verhogen, minder dan 1% van de totale premiesom van jaarlijks circa 25 miljard euro. Bij deze premieverhoging gaat het in totaal om een bedrag van 20 miljoen euro.
Uit de Pensioenwet volgt impliciet dat de komst van nieuwe parameters als zodanig geen aanleiding vormt tot herziening van een goedgekeurd herstelplan, en dus ook niet van het premie- en indexatiebeleid dat daar onderdeel van uitmaakt, althans zolang de feitelijke dekkingsgraad niet achterblijft bij het overeengekomen herstelpad. Met het ontwerpbesluit wordt dit nog eens geëxpliciteerd. Tevens legt dit besluit vast dat fondsen in herstel vanaf 1 januari 2014 wel de nieuwe parameters moeten gaan hanteren bij toepassing van de consistentietoets.
Een en ander betekent dat uitstel van de invoering van de nieuwe parameters voor de berekening van de kostendekkende premie voor de jaren 2011 en 2012 materieel vooralsnog beperkte gevolgen heeft.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is de nota van toelichting langs bovenstaande lijnen aangepast. Daarbij zijn tevens nieuwe cijfers van DNB over de premiegevolgen verwerkt.

ii. Opwaartse bijstelling aandelenrendement
De Raad merkt op dat met de opwaartse bijstelling van het verwacht aandelenrendement het standpunt van de meerderheid van de Commissie Parameters wordt genegeerd en wordt gekozen voor aansluiting bij het standpunt van de minderheid. Onder verwijzing naar de ontwikkeling van de beleggingsrendementen in de eerste maanden van 2010 wijst de Raad op het risico dat ontstaat indien de parameters worden onderbouwd met een verwijzing naar de ontwikkelingen in één bepaald jaar.

Allereerst kan worden geconstateerd dat ook de Raad van mening is dat met de keuze voor een verwacht aandelenrendement van 6,8% recht werd gedaan aan het advies van beide standpunten in de Commissie Parameters. Het standpunt van de minderheid was gebaseerd op historische rendementscijfers over de periode 1900-2008 waarin de gemiddelde risicopremie is uitgekomen op 3,4%. Inmiddels zijn cijfers beschikbaar gekomen voor de periode 1900-2009, waaruit blijkt dat de wereldwijd historisch gemiddelde risicopremie is gestegen tot 3,7%.
In de nota van toelichting wordt aangegeven, dat de nieuwe cijfers geen aanleiding geven tot herziening van het standpunt van de meerderheid. Dit standpunt is gebaseerd op wetenschappers die in de nieuwe cijfers geen aanleiding zien om de door hen voor de toekomst verwachte risicopremie bij te stellen. Dit ligt anders voor het standpunt van de minderheid dat expliciet is verankerd aan de wereldwijd historisch gemiddelde risicopremie.
Bij toepassing van dezelfde systematiek als die ten grondslag ligt aan de keuze voor 6,8% resulteert - zo blijkt uit de nota van toelichting - een rendement van 6,95%, dat is afgerond op 7%. Daarmee wordt bij het verwerken van de cijfers voor 2009 op gelijke wijze recht gedaan aan beide standpunten als bij de keuze voor 6,8%. Van een keuze voor aansluiting bij het minderheidsstandpunt is geen sprake. De presentatie van de gevolgde systematiek is in de nota van toelichting verhelderd.
Het is uitdrukkelijk niet zo dat de parameters worden onderbouwd met de verwijzing naar één jaar. Maar verwerking van de cijfers voor 2009 ligt in de methode van de minderheid om tot een inschatting van realistische aandelenrendementen te komen wel voor de hand. Overigens is het periodiek vaststellen van de parameters - om de drie jaar - een garantie tegen het al te vaak bijstellen van de parameters.

iii. Voorschot op aanvaarding en implementatie Pensioenakkoord
De Raad is van mening dat ten aanzien van het Pensioenakkoord terughoudendheid gepast is en noemt het niet zonder risico om daarop thans een voorschot te nemen.

Onderkend wordt dat met het ontwerpbesluit een voorschot wordt genomen op de aanvaarding en implementatie van dit akkoord na het aantreden van het nieuwe kabinet. Van een andere kant moet ook worden geconstateerd dat het voorgehangen ontwerpbesluit obstakels opwerpt voor een goede uitvoering van het Pensioenakkoord zoals is toegelicht in de brief die de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 14 juni 2010 aan de voorzitter van de Tweede Kamer heeft gestuurd (Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 145).
Om de genoemde risico’s zoveel mogelijk te beperken is het ontwerpbesluit aangehouden totdat het principeakkoord na de ledenraadpleging van FNV, CNV en MHP half juli definitief is geworden.

2b. Twee parameters tegelijkertijd
Onder verwijzing naar artikel II van het ontwerpbesluit dat bepaalt dat pensioenfondsen waarvoor in het jaar 2011 wordt vastgesteld dat zij een herstelplan dienen op te stellen, vanaf dat moment de nieuwe parameters moeten hanteren, merkt de Raad op dat artikel 144 van de Pensioenwet niet voorziet in het tegelijkertijd hanteren van twee verschillende parameters.

Artikel II verplicht de pensioenfondsen die in de loop van 2011 een nieuw herstelplan moeten opstellen (met een looptijd tot maximaal vijftien jaar), bij dit herstelplan gebruik te maken van de realistisch geachte parameters die gaan gelden vanaf 1 januari 2012. Daarmee wordt voorkomen dat nieuwe herstelplannen worden gebaseerd op parameters die niet langer als realistisch kunnen worden beschouwd, maar uit een oogpunt van bestuurlijke inpassing nog wel in 2011 van kracht zijn.
Hoewel artikel 144 van de Pensioenwet (alsmede artikel 139 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling) niet expliciet voorziet in het tegelijkertijd hanteren van verschillende parameters, sluit dit artikel niet uit dat de regels die worden gesteld, recht doen aan een gefaseerde invoering van nieuwe parameters. Ook de Commissie Parameters heeft in dit verband gewezen op het verschil tussen de vaststelling van realistische parameters en de bestuurlijke inpassing ervan. Die bestuurlijke inpassing blijkt ook uit artikel 23c van het ontwerpbesluit dat geldt voor fondsen met een goedgekeurd herstelplan. Dit artikel bepaalt dat de komst van nieuwe, realistische parameters voor deze fondsen geen aanleiding geeft tot herziening van het herstelplan. Die noodzaak ontstaat pas als de gerealiseerde dekkingsgraad onder het afgesproken herstelpad komt te liggen. Tot dat moment is er in principe geen noodzaak om af te wijken van het beleid dat is gebaseerd op de oude parameters. Ook in die zin kunnen oude en nieuwe parameters naast elkaar bestaan.

2c. Positie DNB
Volgens de Raad brengt het ontwerpbesluit DNB in een positie waarin deze toezicht moet houden op basis van parameters waarvan niet verzekerd is dat zij deze zelf realistisch acht.

In een voetnoot wijst de Raad erop dat in het voorstel van de Pensioenwet alleen aan DNB advies zou worden gevraagd over de hoogte van de parameters, en dat met het aangepaste ontwerpbesluit hieraan geen recht wordt gedaan. Van belang is echter dat bij de behandeling van de Pensioenwet de Tweede Kamer bij amendement heeft bepaald dat een commissie bestaande uit twee leden die DNB en CPB vertegenwoordigen, twee leden op voordracht van de Stichting van de Arbeid en een onafhankelijke voorzitter om de drie jaar de parameters moeten toetsen op realiteitsgehalte (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 413, nr. 64). Daarmee is DNB als toezichthouder voor de opgave geplaatst om binnen de commissie tot een unaniem advies te komen over welke parameterwaarden realistisch moeten worden geacht. Bij een verdeeld advies is het vervolgens aan de minister om op basis van dit verdeelde advies nieuwe, zo realistisch mogelijke parameters vast te stellen.

2d. Vaststelling parameters eens per drie jaar
De wettelijk voorgeschreven driejaarlijkse toets op het realiteitsgehalte van de parameters impliceert volgens de Raad dat de parameters zo nodig ook daadwerkelijk worden aangepast aan de laatste inzichten. De Raad constateert dat het ontwerpbesluit daarmee in strijd is. De mededeling in de toelichting dat de nieuwe parameters pas van invloed zijn op de kostendekkende premies die gelden voor 2013 noemt de Raad opmerkelijk omdat voor 2013, 2014 en 2015 een nieuwe toetsing dient plaats te vinden.

Hierboven is erop gewezen dat de vaststelling van realistische parameters moet worden onderscheiden van de bestuurlijke inpassing. In het ontwerpbesluit heeft dit onderscheid vorm gekregen door prioriteit toe te kennen aan de totstandkoming van nieuwe pensioencontracten die uitvoering geven aan het Pensioenakkoord en die gezien hun beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2012 reeds gebaseerd zullen moeten zijn op de dan geldende parameters.
Omdat de meeste pensioenfondsen onder een herstelregime vallen waardoor de aanpassing aan de nieuwe parameters geleidelijk kan plaatsvinden, is uit een oogpunt van rust ervan afgezien om (voor de overige fondsen) het proces van aanpassing van pensioencontracten onder druk te zetten door te bepalen dat de kostendekkende premie voor 2012 in de loop van 2011 reeds op basis van de nieuwe parameters vastgesteld moet worden. Dit heeft tot gevolg dat de nieuwe parameters pas gaan gelden voor de kostendekkende premie voor 2013 die in het najaar van 2012 moet worden bepaald.
Wel gaan de nieuwe parameters gelden voor pensioenfondsen die in de loop van 2011 een nieuw herstelplan moeten indienen. Handhaving van de huidige parameters die de Commissie Parameters unaniem als te optimistisch inschat, zou tot gevolg hebben dat problemen middels nieuwe herstelplannen opnieuw naar de toekomst doorgeschoven kunnen worden.
Een en ander betekent dat de nieuwe parameters in de loop van 2011 effectieve invloed uitoefenen op nieuwe pensioencontracten en nieuwe herstelplannen. Door deze focus kunnen oude pensioencontracten geleidelijk plaats maken voor nieuwe.

2e. Consultatie Staten-Generaal
De wijzigingen die in het ontwerpbesluit zijn aangebracht ten opzichte van het voorgehangen besluit kunnen naar het oordeel van de Raad niet worden opgevat als een nadere uitwerking van de voorhangprocedure. Het ontwerpbesluit is op essentiële punten anders dan het voorgehangen besluit en vraagt derhalve om een nieuwe voorhangprocedure.

In zijn advies maakt de Raad melding van de schriftelijke vragen die de Tweede Kamer tijdens de voorhangperiode heeft gesteld en die de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid per brief van 17 mei 2010 heeft beantwoord. Hoewel de Raad terecht opmerkt dat de beantwoording nog geheel uitging van het voorgehangen besluit, moet worden opgemerkt dat de Tweede Kamer per omgaande heeft verzocht om een algemeen overleg ná het verkiezingsreces (dus ruim na het verstrijken van de voorhangperiode) in het vertrouwen dat in elk geval tot en met dit overleg geen onomkeerbare stappen zullen worden genomen die de oordeels- en besluitvorming over het ontwerpbesluit kunnen doorkruisen. Daarmee vroeg de Tweede Kamer de facto om een verlenging van de voorhangprocedure.
Nadat de datum van het overleg was vastgesteld op 16 juni heeft de Tweede Kamer de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid per brief van 10 juni verzocht om uiterlijk 14 juni zijn visie te geven op de voorgestelde parameters tegen de achtergrond van het Pensioenakkoord waarin sociale partners een beroep doen op de overheid om de huidige parameters te laten gelden tot 2012. De minister heeft in het algemeen overleg van 16 juni zijn voornemens die in dit ontwerpbesluit zijn neergelegd, mondeling toegelicht. De leden van de diverse fracties hebben hier instemmend op gereageerd.
Een en ander illustreert dat de uitkomsten van dat overleg zijn te beschouwen als een nadere uitwerking van de voorhangprocedure. In de nota van toelichting is dit geëxpliciteerd.
De Eerste Kamer is hierover per brief van 22 juni geïnformeerd. Het gewijzigde ontwerpbesluit opnieuw voorhangen bij de Eerste Kamer zou het karakter van de voorhangprocedure te buiten gaan. De procedure voorziet immers niet in interactie tussen beide Kamers.
Voorts kan nog worden opgemerkt dat de opwaartse bijstelling van het verwachte aandelenrendement mede is ingegeven door de vraag die de fractie van de PvdA in het schriftelijke overleg heeft gesteld, naar de mate waarin het gemiddelde aandelenrendement over het jaar 2009 is meegenomen in de vaststelling van de nieuwe parameters.

2f. Conclusie
Het kabinet is van mening dat met het aangepaste ontwerpbesluit de nieuwe, zo realistisch mogelijke parameters in de loop van 2011 effectief gaan gelden voor de dan op te stellen nieuwe pensioencontracten en nieuwe herstelplannen. Daarmee levert het ontwerpbesluit een bijdrage aan de toekomstbestendigheid van het stelsel van aanvullende pensioenen. Door de oude pensioencontracten zoveel mogelijk met rust te laten kan optimaal worden ingespeeld op de uitdagingen zoals verwoord door de commissies Frijns en Goudswaard.
Uit het vorenstaande blijkt dat daarbij voldoende recht is gedaan aan de rol van DNB en de Staten-Generaal, in hun onderscheiden verantwoordelijkheden.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

---

(1) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 133.
(2) Besluit van 23 december 2009 tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen in verband met vaststelling van de parameters voor fondsen (Stb. 622).
(3) Toelichting bij het in de vorige voetnoot genoemde besluit.
(4) Het voorgestelde artikel 23b, eerste lid, onderdelen c, d en e, van het Besluit ftk. Hierna wordt slechts gesproken over het aandelenrendement. De overige waarden betreffen afgeleiden.
(5) Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 17, blz. 76.
(6) Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 17, blz. 83 en Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 24, blz. 46.
(7) De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft dit ook aangegeven in het schriftelijk overleg over het concept-besluit dat is voorgehangen bij beide kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 144, blz. 2).
(8) Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 17, blz. 80.
(9) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 133. De commissie bestaat uit een onafhankelijke voorzitter (de heer prof.dr. F.J.H. Don), vertegenwoordigers van DNB en CPB en twee vertegenwoordigers van de Stichting van de Arbeid. De Commissie Parameters wordt thans ook genoemd de Commissie Don.
(10) Toelichting bij het Besluit van 23 december 2009 tot wijziging van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen in verband met vaststelling van parameters voor fondsen (Stb. 622).
(11) De evaluatie betreft de doeltreffendheid en de effecten van de Pensioenwet in de praktijk op het terrein van communicatie, toezicht en administratieve lasten.
(12) Zie de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 25 mei 2009 hierover (Kamerstukken II 2008/09, 30 413, nr. 127).
(13) Zowel de meerderheid als de minderheid gaat uit van aanvaardbare "bandbreedtes" voor rendementen op beleggingen, welke elkaar dicht naderen. In het ontwerpbesluit is gekozen voor een parameter tussen het voor de meerderheid maximaal aanvaardbare rendement (6,7%) en het voor de minderheid als ondergrens aanvaardbare rendement (6,9%); en daarmee voor 6,8%.
(14) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 144, blz. 3.
(15) Zo ook : Advies van de Commissie Parameters, dd. 21 september 2009 (Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 133, blz.23 e.v.).
(16) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 144, blz. 7-11.
(17) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 144, blz. 8.
(18) W12.10.0519/III. De Raad adviseerde concreet aan te geven wanneer een voorstel tot wijziging van die parameters mag worden verwacht, zodat de nieuwe parameters bij de premiestelling voor 2011 effect zouden hebben.
(19) In het Pensioenakkoord wordt voor de AOW uitgegaan van een vijfjaarlijkse toets, waardoor de AOW-leeftijd meegroeit met de stijgende levensverwachting. Een eerste stap wordt gezet in 2020 (66). In 2015 wordt in deze methodiek beslist over een volgende stap naar 67 in 2025. De AOW uitkering wordt in het voorstel gekoppeld aan de ontwikkeling van de lonen. In verband met de franchise bij aanvullende pensioenen wordt het stelsel van de tweede pijler op deze wijze ontlast.
Wat betreft de aanvullende pensioenen wordt een modernisering voorgesteld, die er - zeer kort gezegd - op neerkomt, dat de pensioenopbouw voorwaardelijk wordt ten aanzien van de stijgende levensverwachting. De pensioenambities worden bovendien afgestemd op de feitelijke pensioenpremies en de feitelijk behaalde rendementen. Het gevolg van deze voorstellen is dat de stijgende levensverwachting en de risico's van pensioenfondsen in belangrijke mate voor rekening en risico van de deelnemers komen.
(20) Bij de fundamenteel anders op te zetten pensioencontracten horen ook daarop toegesneden nieuwe parameters. Het advies van de commissie-Don van september 2009 heeft vanzelfsprekend hiermee nog geen rekening kunnen houden. Als logisch gevolg hiervan zullen naar het oordeel van sociale partners de huidige parameters moeten blijven gelden tot 2012, aldus het Pensioenakkoord 2010, blz. 7.
(21) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 144, blz.3.
(22) Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 24, blz. 45-46.
(23) Overigens merkt de Raad in dit verband op, dat in het voorstel van de Pensioenwet alleen aan DNB advies zou worden gevraagd over de hoogte van de parameters: "DNB beschikt van oudsher over een uitgebreide wetenschappelijke staf die een reputatie heeft hoog te houden als het gaat om vraagstukken op het terrein van macro-economie en financiële markten. De regering heeft er dan ook alle vertrouwen in dat de voorgestelde parameters in lijn zijn met wat daarover bekend is in de wetenschap."(Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 17, blz. 83). Met het aangepaste ontwerpbesluit wordt hieraan geen recht gedaan.
(24) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 144.
(25) Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 145.
(26) Zie Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 145.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (doc, 100 kB)