Ontwerp-Verzamelbesluit SZW 2017.
- Kenmerk
- W12.16.0363/III
- Datum advies
- 9 december 2016
- Vindplaats
- Staatscourant 2017, nr. 109
- Sociale zaken en Werkgelegenheid
- Algemene maatregel van bestuur
Ontwerpbesluit tot wijziging van Besluit SUWI en enkele andere AMvB’s van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in verband met de toegang tot het doelgroepregister, het opnemen van leerlingen uit het praktijkonderwijs in het doelgroepregister zonder voorafgaande beoordeling en andere kleine technische wijzigingen (Verzamelbesluit SZW 2017), met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 9 november 2016, no.2016001942, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van Besluit SUWI en enkele andere AMvB’s van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in verband met de toegang tot het doelgroepregister, het opnemen van leerlingen uit het praktijkonderwijs in het doelgroepregister zonder voorafgaande beoordeling en andere kleine technische wijzigingen (Verzamelbesluit SZW 2017), met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit beoogt, naast enige technische wijzigingen, de toegang tot het doelgroepregister banenafspraak (hierna: doelgroepregister) te verruimen en leerlingen uit het praktijkonderwijs zonder voorafgaande beoordeling in het doelgroepregister op te nemen.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering van het ontwerpbesluit aangewezen waar het gaat om het risico van verdringing en uitbreiding van de doelgroep. Zij adviseert voorts om deze beleidsinhoudelijke wijzigingen in een separaat besluit op te nemen.
1. Uitbreiding van de doelgroep
In het kader van de doelgroepbeoordeling banenafspraak beoordeelt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) of een persoon arbeidsmogelijkheden heeft en op basis van bepaalde drempelfuncties het wettelijk minimumloon kan verdienen. Als een persoon niet in staat is om - met aanpassingen of begeleiding - ten minste één drempelfunctie uit te voeren, behoort deze tot de doelgroep van de banenafspraak. (zie noot 1) Het ontwerpbesluit schrapt het criterium "begeleiding", zodat de doelgroep wordt uitgebreid met personen die met begeleiding wel, maar zonder begeleiding niet het minimumloon kunnen verdienen. Naar verwachting betreft dit ongeveer 1.200 mensen per jaar die door deze wijziging alsnog tot de doelgroep gaan behoren. Voorts maakt het ontwerpbesluit het mogelijk, dat leerlingen afkomstig uit het praktijkonderwijs zonder beoordeling van hun arbeidsvermogen door het UWV worden opgenomen in het doelgroepregister; op dit moment is nog een beoordeling door het UWV vereist. Hiermee komen deze (ex)-leerlingen uit het praktijkonderwijs in dezelfde positie als de (ex-)leerlingen van het voortgezet speciaal onderwijs en hebben zij daardoor meer kansen bij een werkgever dan op dit moment, aldus de toelichting. (zie noot 2)
De Afdeling merkt over deze uitbreiding van de doelgroep van de banenafspraak het volgende op.
a. Verdringing
De doelgroep van de banenafspraak is beperkt geformuleerd, om zo diegenen te ondersteunen die het nu het lastigst hebben op de arbeidsmarkt. (zie noot 3) De voorgestelde aanpassingen leiden tot een verruiming van de doelgroep. De Afdeling heeft er in haar advies over het voorstel van Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten op gewezen dat deze wet het risico in zich draagt dat invoering van het voorliggende voorstel leidt tot verdringing van andere kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. (zie noot 4) De voorgestelde verruiming van de doelgroep kan een verdere verdringing tot gevolg hebben van de kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt, die niet onder de doelgroep vallen omdat zij mogelijk het wettelijk minimumloon zouden kunnen verdienen. Voor hen nemen de kansen op de arbeidsmarkt met dit voorstel nog verder af. Deze verdringing kan zich bovendien ook voordoen ten aanzien van degenen die reeds tot de doelgroep behoren, doordat de werkgever ruimere mogelijkheden krijgt om meer inzetbare werknemers aan te trekken, ten koste van de meest kwetsbaren in de doelgroep.
b. Doorgaande uitbreiding
Voorts wijst de Afdeling erop dat uitbreiding van de doelgroep een "sneeuwbaleffect" kan veroorzaken. Zo is recent een bepaling ingevoegd waarbij (ex-)leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs (vso) aangewezen worden als personen die zonder toetsing van de UWV onder de doelgroep van de banenafspraak vallen. (zie noot 5) Gelet op de kwetsbare positie van deze personen heeft de Afdeling over die keuze geen inhoudelijke opmerking gemaakt. Thans wordt - onder verwijzing naar de vso-groep - voorgesteld ook de (ex)-leerlingen uit het praktijkonderwijs zonder UWV-toetsing tot de doelgroep te rekenen. In de toelichting wordt niet aangegeven om welke aantallen leerlingen uit het praktijkonderwijs het gaat. Voorts wordt niet ingegaan op het feit dat leerlingen uit het praktijkonderwijs meer arbeidskansen hebben dan de voormalige vso-leerlingen en het risico dat die laatsten door het ontwerpbesluit minder kansen op de arbeidsmarkt hebben. (zie noot 6) Evenmin wordt meer in het algemeen ingegaan op de mogelijkheid dat door een voortschrijdende uitbreiding van de doelgroep, ten koste van onder de doelgroep vallende kwetsbare personen, bijvoorbeeld personen die op eigen kracht net het wettelijk minimumloon zouden kunnen verdienen, verdringing op de arbeidsmarkt zal plaatsvinden.
c. Conclusie
De toelichting maakt niet duidelijk dat deze problemen van verdringing en voortschrijdende doelgroepuitbreiding zijn onderkend.
De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog op het aspect van verdringing als gevolg van de voortschrijdende doelgroepuitbreiding in te gaan en het voorstel in dat licht nader te motiveren.
2. Verzamelbesluit
Het ontwerpbesluit is een verzamelbesluit, waarin een aantal technische wijzigingen van amvb’s op het terrein van de sociale zekerheid is opgenomen.
Daarnaast bevat het ontwerpbesluit beleidsinhoudelijke wijzigingen met betrekking tot de verruiming van de toegang tot het doelgroepregister en het in dat register opnemen van leerlingen uit het praktijkonderwijs zonder voorafgaande beoordeling.
De Afdeling merkt op dat genoemde beleidsinhoudelijke wijzigingen niet goed passen in een verzamelbesluit.
Mede in het licht van de bespreking van genoemde beleidsinhoudelijke wijzigingen in dit advies is de Afdeling van oordeel dat de aard van deze wijzigingen behandeling in een afzonderlijk besluit rechtvaardigen. (zie noot 7)
De Afdeling adviseert de bepalingen die betrekking hebben op de verruiming van de toegang tot het doelgroepregister en het in dat register opnemen van leerlingen uit het praktijkonderwijs zonder voorafgaande beoordeling te schrappen uit het ontwerpbesluit en op te nemen in een separaat besluit.
3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W12.16.0363/III
- In de aanhef de verwijzing naar artikel 33, negende lid, wijzigen in 33, elfde lid, en voorts ook melding maken van artikel 73a, derde lid, Wet SUWI.
- In artikel I, onderdeel A, de aanduiding 1A wijzigen in: 1a.
- In artikel III, onderdelen A en C, derde lid, rekening houden met het gebruik van een hoofdletter bij de aanduiding van de Sociale Verzekeringsbank.
- In artikel VIII tot uitdrukking brengen dat artikel IV, onderdeel A, terugwerkt tot 1 januari 2008 en in de toelichting vermelden dat deze correctie geen enkel gevolg heeft voor betrokkenen. Verder de verwijzing in artikel VIII naar onderdeel B wijzigen in onderdeel C.
Nader rapport (reactie op het advies) van 19 december 2016
1. Uitbreiding van de doelgroep
De Afdeling plaatst opmerkingen bij de uitbreiding van de doelgroep banenafspraak als gevolg van het schrappen van het criterium "begeleiding". Hierdoor wordt de doelgroep uitgebreid met personen die met begeleiding wel, maar zonder begeleiding niet het minimumloon kunnen verdienen. Daarnaast maakt het ontwerpbesluit het mogelijk, dat leerlingen afkomstig uit het praktijkonderwijs zonder beoordeling van hun arbeidsvermogen door het UWV worden opgenomen in het doelgroepregister. Volgens de Afdeling kan de voorgestelde verruiming van de doelgroep een verdere verdringing tot gevolg hebben van de kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt, die niet onder de doelgroep vallen omdat zij mogelijk het wettelijk minimumloon zouden kunnen verdienen. De conclusie van de Afdeling is dan ook dat de toelichting niet duidelijk maakt dat deze problemen van verdringing en voortschrijdende doelgroepuitbreiding zijn onderkend. De afdeling adviseert daarom om de nota van toelichting hierop aan te passen.
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is paragraaf 2.1 van de nota van toelichting aangevuld met een passage waarin uitgebreid ingegaan wordt op het aspect van verdringing als gevolg van de twee aanpassingen in de beoordelingen die een uitbreiding van de doelgroep banenafspraak tot gevolg hebben.
2. Verzamelbesluit
De Afdeling adviseert de bepalingen die betrekking hebben op de verruiming van de toegang tot het doelgroepregister en het in dat register opnemen van leerlingen uit het praktijkonderwijs zonder voorafgaande beoordeling te schrappen uit het ontwerpbesluit en op te nemen in een separaat besluit. Dit advies van de Afdeling is niet overgenomen. Uit oogpunt van doelmatigheid en spoedeisendheid zijn deze twee samenhangende onderwerpen meegenomen in dit ontwerpbesluit. Bij de beoordeling of onderhavige wijzigingen kunnen worden meegenomen in het verzamelbesluit is geconcludeerd dat de twee onderdelen inhoudelijke samenhang hebben; beide wijzigingen betreffen een aanpassing in de beoordeling van de doelgroep voor de banenafspraak. Daarnaast zijn deze twee aanpassingen niet van een dergelijke omvang en complexiteit dat zij een afzonderlijk besluit rechtvaardigen. Tot slot wordt er op gewezen dat er geen sprake is van politiek omstreden onderdelen.
Ter verduidelijking dat het in dit ontwerpbesluit om twee beleidsmatige onderwerpen en enkele technische wijzigingen gaat, is in het opschrift het woord ‘andere’ geschrapt.
3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage
Aan de opmerkingen in de redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is gevolg gegeven.
Ik moge U hierbij, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(1) Artikel 3.5, zesde en zevende lid, van het Besluit SUWI.
(2) Paragraaf 2.1 van de toelichting.
(3) Kamerstukken II 2013/14, 33 981, nr. 3, paragraaf 2.2.
(4) Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33 981, nr. 4, blz. 5.
(5) Aldus artikel 2.24, eerste lid, van het Besluit Wfsv, zoals ingevoegd bij het Besluit van 21 april 2016, Staatsblad 2016, 169.
(6) Zie paragraaf 2.1 van de toelichting.
(7) Voor een eerdere opmerking van de Afdeling over de inhoud van (verzamel)besluiten zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 10 april 2015 over het ontwerpbesluit tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen I en II bij de Crisis- en herstelwet en tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (tiende tranche) (W14.15.0059/IV), Stcrt. 2015, nr. 31131.