Ontwerpbesluit tot wijziging van onder meer het Eindexamenbesluit VO en het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB in verband met de invoering van een aangepast rekenexamen bij ernstige rekenproblemen en enkele tijdelijke aanpassingen in de uitslagregeling van het centraal examen rekenen naar aanleiding van de adviescommissies Bosker en Steur, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 3 juli 2015, no.2015001188, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van onder meer het Eindexamenbesluit VO en het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB in verband met de invoering van een aangepast rekenexamen bij ernstige rekenproblemen en enkele tijdelijke aanpassingen in de uitslagregeling van het centraal examen rekenen naar aanleiding van de adviescommissies Bosker en Steur, met nota van toelichting.

In 2010 is de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen in werking getreden. Deze wet is erop gericht de basiskennis van taal en rekenen in het onderwijs te vergroten. De gewenste kennis is vastgelegd in zogeheten referentieniveaus, die worden getoetst als verplicht onderdeel van het eindexamen. Die kennis moet eerst in het onderwijs worden opgebouwd; daarom worden de verplichte taal- en rekentoetsen geleidelijk ingevoerd. De rekentoets - alleen daarover gaat het ontwerpbesluit - maakt sinds het schooljaar 2013-2014 deel uit van het eindexamen in het voortgezet onderwijs (vo) en wordt in de verschillende typen van het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) ingevoerd in de schooljaren 2015-2016 en 2016-2017.

Het ontwerpbesluit bevat maatregelen die de invoering van de rekentoets moeten versoepelen. Zo komt er een rekentoets voor leerlingen met ernstige rekenproblemen (de rekentoets ER). Verder worden de gevolgen van invoering van de rekentoets in het vo en het mbo verzacht door een tijdelijk minder strenge normering. Daarnaast krijgen leerlingen meer mogelijkheden voor herkansing.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de regeling voor de rekentoets ER geen wettelijke grondslag heeft: de wet gaat er vanuit dat alle leerlingen van een bepaald schooltype één eindniveau voor rekenen moeten bereiken, dat toegang geeft tot het vervolgonderwijs. De rekentoets ER toetst niet of dat niveau is bereikt en voldoet derhalve niet aan het wettelijk stelsel. Daarom adviseert zij de rekentoets ER niet te regelen bij algemene maatregel van bestuur totdat een toereikende wettelijke grondslag daarvoor is gerealiseerd.

De Afdeling merkt verder op dat niet duidelijk is of iedere leerling het nu vastgestelde basisniveau kan halen en of dat basisniveau tevens voldoende is voor alle soorten vervolgopleiding. De invoering van een rekentoets voor leerlingen die grote moeite hebben met rekenen zou de aanleiding kunnen vormen om de uitgangspunten van de rekentoets opnieuw te doordenken.

1. Wettelijke grondslag

Dyscalculie bij de totstandkoming van de Wet referentieniveaus
Bij de invoering van referentieniveaus voor Nederlandse taal en rekenen is er vanuit gegaan dat beheersing van taal en rekenen tot de basisvaardigheden behoren die iedere leerling kan verwerven. Onderkend werd dat sommige leerlingen bij het verwerven van die basisvaardigheden problemen kunnen ondervinden, omdat zij last hebben van dyslexie of dyscalculie. De veronderstelling was echter dat zij met praktische hulpmiddelen de taal- en de rekentoets moeten kunnen afleggen. De regering achtte het voor leerlingen onontbeerlijk om een basisniveau te bereiken, niet alleen om met succes een vervolgopleiding te doorlopen, maar ook om adequaat te kunnen functioneren in de maatschappij. Daarom is geen onderscheid gemaakt in leerlingen die wel en leerlingen die geen baat zouden hebben bij een goede rekenbasis in hun vervolgopleiding. (zie noot 1) Dat is ook de reden dat het systeem van referentieniveaus is neergelegd in één wet die de onderwijssectoren overstijgt en niet is versleuteld naar de afzonderlijke onderwijswetten. (zie noot 2) Voor ieder onderwijstype is een referentieniveau vastgesteld, waarbij verschillende referentieniveaus mogelijk werden voor, onder meer, de schoolsoorten in het voortgezet onderwijs en voor de leerwegen in het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo). (zie noot 3) De rekentoets is daarmee een diploma-eis, ongeacht het vakkenpakket. Rekenen is aangemerkt als basisvaardigheid: een vaardigheid die elke leerling moet beheersen, ongeacht de richting of het profiel. (zie noot 4) De rekentoets is daarmee tevens een vereiste voor toelating tot het vervolgonderwijs. Weliswaar zal rekenvaardigheid voor een opleiding als wiskunde van meer direct belang zijn dan bij voorbeeld voor een talenstudie, maar voor de toelating tot het vervolgonderwijs maakt dat geen verschil. (zie noot 5)

Onderkend is dat er leerlingen zijn die het voor hen geldende referentieniveau alleen met extra inspanning zullen halen, omdat zij dyscalculie hebben. Daarom is in het (voortgezet) speciaal onderwijs voorzien in vrijstelling van de rekentoets voor leerlingen bij wie het ontbreekt aan voldoende intellectuele capaciteiten. Voor alle andere onderwijssoorten is er echter vanuit gegaan dat de leerlingen het voor hen geldende referentieniveau moeten en kunnen halen. Wel is voor leerlingen met dyscalculie voorzien in maatwerk, zowel in het onderwijs (extra begeleiding) als in de wijze van toetsing en examinering (meer tijd en meer hulpmiddelen). (zie noot 6)

Uitvoering van de wet
Op 26 september 2013 is in een voortgangsrapportage "Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen" geconstateerd dat er een groep leerlingen met dyscalculie is die het vastgestelde referentieniveau niet zal kunnen halen. Deze leerlingen kunnen - zo werd aangekondigd - vanaf 2016 een aangepaste toets afleggen met lagere exameneisen, de rekentoets ER. Ook zal de toegankelijkheid worden vergroot doordat meer gebruik mag worden gemaakt van hulpmiddelen zoals de rekenmachine en eventueel een formule- of rekenkaart. (zie noot 7)

De Commissie verantwoorde invoering rekentoets in vo en mbo (commissie-Steur) merkte in december 2014 op dat het bij de rekentoets ER zou gaan om een toets, bestaand uit een selectie van opgaven op het vereiste referentieniveau gecombineerd met opgaven uit een lager niveau. De commissie constateerde dat deze toetsen geen representatieve en complete set van opgaven bevatten om betrouwbaar het vereiste niveau te kunnen vaststellen.

"Dit is voor een examenonderdeel een unieke situatie; voor alle andere vakken waarvoor leerlingen met een beperking een aangepast examen maken, is er geen sprake van aanpassingen in het niveau." (zie noot 8)

In december 2014 kondigde de regering aan dat de ER-rekentoets niet in alle gevallen toegang tot het vervolgonderwijs kan garanderen:
- voor de entree-opleiding in het mbo is een entree-basisdiploma aangekondigd voor leerlingen die (nog) niet kunnen voldoen aan de eisen voor taal en rekenen, en een entree-doorstroomdiploma voor leerlingen die daar wel aan kunnen voldoen; alleen het laatste soort diploma zal toegang geven tot het vervolgonderwijs (mbo-2),
- scholen voor mbo-2 kunnen in individuele gevallen afwijken van het geldende referentieniveau en direct een lichtere toets aanbieden. Doorstromen naar mbo-3 is dan niet mogelijk,
- leerlingen die in het voortgezet onderwijs een Rekentoets ER hebben gemaakt, zijn toelaatbaar voor alle opleidingen in het mbo,
- in principe is iedereen met het juiste diploma toelaatbaar tot het hoger onderwijs, dus ook leerlingen die hun diploma hebben behaald op basis van een Rekentoets ER. De regering wil hierop een uitzondering maken voor doorstroom naar de pabo. De wet- en regelgeving zal hierop worden aangepast,
- de VSNU, Vereniging Hogescholen en de MBO Raad willen mogelijk ook voor andere opleidingen dan de pabo vooropleidingseisen stellen. Dat zou betekenen dat leerlingen die hun diploma op basis van een Rekentoets ER hebben gehaald geen toelatingsrecht hebben tot die opleidingen. De regering wil hierover in gesprek gaan met de sectorraden. (zie noot 9)

In een volgende voortgangsreportage, die op 25 juni 2015 aan de Tweede Kamer werd gestuurd, meldde de regering dat de Rekentoets ER sinds schooljaar 2013-2014 als ewordt afgenomen in het vo en mbo. (zie noot 10) "Het resultaat voor de Rekentoets ER telt mee net zoals dat voor andere leerlingen met de reguliere rekentoets het geval is."

Het ontwerpbesluit
Het ontwerpbesluit voorziet in een rekentoets ER voor leerlingen met ernstige rekenproblemen in het vo en het mbo, als alternatief voor de gewone rekentoets. De toets mag alleen worden afgelegd als een leerling:
- ernstige rekenproblemen heeft,
- zichzelf heeft ingespannen om de vereiste rekenvaardigheden te leren en daarbij gebruik heeft gemaakt van door de school geboden extra ondersteuning, en
- bekend is met de mogelijke gevolgen van het afleggen van de Rekentoets ER. (zie noot 11)
Op de cijferlijst wordt dan achter het woord "rekentoets" vermeld: ER. (zie noot 12)

Volgens de toelichting zal het College voor toetsen en examens de rekentoets ER voor beide voor het vo en het mbo relevante referentieniveaus (2F en 3F) ontwikkelen. In de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen zijn de referentieniveaus beschreven waarmee de beheersing van het rekenen door leerlingen aan het einde van een onderwijssoort kan worden aangetoond en vergeleken. Dit - zo stelt de toelichting - verandert niet door de onderhavige wijzigingen. Wat met deze wijziging wordt geregeld, is dat leerlingen met ernstige rekenproblemen de rekentoets ER kunnen afleggen. Deze aangepaste toets kan hun beheersing van het rekenen het beste in beeld brengen, aldus de toelichting. (zie noot 13)

Echter, volgens het College voor toetsen en examens staat de Rekentoets ER voor het vo die in maart en juni 2015 is afgenomen op een lager niveau dan de reguliere toets:

"De aangepaste toets bevat ten opzichte van 3F resp. 2F eenvoudiger rekenopgaven. Te denken valt voor 2F aan de 50% eenvoudigste opgaven van de huidige 2F-voorbeelden, en voor 3F aan een mix van eenvoudige 3F-opgaven en opgaven vergelijkbaar met 2F." (zie noot 14)

In een brochure van het College voor toetsen en examens staat vermeld:

"Deels geldt dat kandidaten met dyscalculie en ernstige rekenproblemen met een andere aanpak en hulpmiddelen beter kunnen laten zien wat zij op rekengebied kunnen. Deels echter geldt dat zij door hun beperking niet goed aan de eisen kunnen voldoen (gewoon zwakker zijn in rekenen, dat vloeit zelfs voort uit de definitie van dyscalculie) en daarvoor is geen compensatie of dispensatie mogelijk. Bij dyscalculie en ernstige rekenproblemen raakt de beperking meer de kern van de vereiste vaardigheid. De kandidaat heeft ’gewoon’ veel moeite om aan de standaard eisen te voldoen.
Om niet onnodig wegen te blokkeren, is daarom bij dyscalculie en ernstige rekenproblemen gekozen voor een op onderdelen fundamenteel andere aanpak. Wie ernstige rekenproblemen heeft, wordt in staat gesteld om een rekentoets af te leggen met lagere eisen. Daarnaast stelt een aantal hulpmiddelen de kandidaten in de gelegenheid beter te laten zien wat ze kunnen. De toets is op die hulpmiddelen aangepast." (zie noot 15)

Beoordeling
De Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet educatie en beroepsonderwijs bepalen dat het eindexamen een rekentoets omvat, waarbij de referentieniveaus rekenen die voor de desbetreffende schoolsoorten of leerwegen zijn vastgesteld in acht worden genomen. (zie noot 16) De Afdeling stelt vast dat de nu in gebruik zijnde rekentoets ER feitelijk niet toetst aan de wettelijk voorgeschreven referentieniveaus. Voor zover de toelichting stelt dat met de rekentoets ER het wettelijke uitgangspunt van toetsing aan de referentieniveaus niet verandert, is die stelling dan ook onjuist.

Het wettelijk stelsel gaat er echter van uit dat voor iedere onderwijssoort in het vo en het mbo één referentieniveau voor rekenen geldt. Wie het diploma haalt, moet geacht worden aan dat referentieniveau te voldoen. Hij voldoet daarmee bovendien aan de toelatingseis voor rekenvaardigheid voor het vervolgonderwijs; hij mag niet geweigerd worden omdat hij een lichtere rekentoets heeft gedaan. Ook niet door de Pabo. Dat is een breuk met het wettelijk stelsel.

Invoering van een lichtere rekentoets is op zichzelf voorstelbaar; in de praktijk wordt er al mee geëxperimenteerd. Wel zal dan de wet moeten worden gewijzigd, zodat voor één onderwijssoort niet meer onder alle omstandigheden één referentieniveau is voorgeschreven. Bovendien kan dan worden geregeld in welke gevallen de toegang tot het vervolgonderwijs wordt beperkt voor leerlingen die een lichtere rekentoets hebben gedaan.

De Afdeling adviseert de in de praktijk ontwikkelde rekentoets ER pas te regelen in een ontwerpbesluit nadat een daarvoor toereikende wettelijke grondslag is gerealiseerd.

Onverminderd het voorgaande maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

2. Aard en betekenis van de rekentoets
Zoals eerder aangegeven is er bij de invoering van referentienieveaus voor Nederlandse taal en rekenen vanuit gegaan dat deze behoren tot de basisvaardigheden die iedere leerling moet kunnen verwerven. De eerste cohorten leerlingen hebben ervaring opgedaan met de rekentoets; de resultaten zijn niet al te gunstig. (zie noot 17) Dat vormt nu al aanleiding om serieus werk te maken van een andere rekentoets en met die andere toets te experimenteren. Dit roept de vraag op of het uitgangspunt van de referentieniveaus voor rekenen correct is. Dat uitgangspunt is dat iedere leerling rekenvaardigheden op een basisniveau kan leren, en dat dat niveau tevens voldoende is voor de toelating tot vervolgonderwijs, zoals het universitair onderwijs. Dat er nu behoefte is aan een andere rekentoets voor leerlingen met ernstige rekenproblemen zou aanleiding kunnen zijn om dat uitgangspunt opnieuw te toetsen.

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan.

3. Toelating tot de Rekentoets ER

a. Eindexamens
De directeur van de school geeft alleen toestemming voor het afleggen van de Rekentoets ER als een leerling:
- ernstige rekenproblemen heeft,
- zichzelf heeft ingespannen om de vereiste rekenvaardigheden te leren,
- daarbij gebruik heeft gemaakt van door de school geboden extra ondersteuning, en
- bekend is met de mogelijke gevolgen van het afleggen van de Rekentoets ER. (zie noot 18)

Volgens de toelichting zal de school de onderbouwing van haar beslissing moeten documenteren om toezicht door de Inspectie van het Onderwijs mogelijk te maken. De Inspectie ziet in beginsel niet toe op individuele gevallen, maar kan zulke beslissingen wel betrekken in haar oordeel omtrent de grote lijnen of een school op de juiste manier tot haar beslissingen is gekomen. (zie noot 19)

De eerste drie genoemde criteria zijn vaag en onbepaald: wanneer zijn rekenproblemen ernstig, wanneer heeft de leerling zich voldoende ingespannen, welke extra ondersteuning moet de school bieden en welk gebruik moet de leerling daar minimaal van hebben gemaakt? De beoordeling of een leerling de Rekentoets ER mag doen zal de school de nodige hoofdbrekens geven.

Voorkomen moet worden dat teveel kinderen de Rekentoets ER mogen doen (overdiagnostisering). Met dat gevaar moet echter wel rekening worden gehouden, nu de criteria vaag zijn, er geen wetenschappelijke consensus is over de inhoud van de begrippen dyscalculie en ernstige rekenproblemen, en het label "dyscalculie" belonend kan werken. De enige rem op calculerend gedrag bij ouders en leerlingen is dat op de cijferlijst zal worden vermeld dat de Rekentoets ER is afgelegd.

Volgens de toelichting zal moeten worden aangetoond dat de leerling aanhoudend slecht scoort op het gebied van rekenen terwijl hij zich hiervoor wel in voldoende mate heeft ingespannen; en dat zijn slechte resultaten blijken uit rapportages uit het voorafgaand onderwijs of de in het huidig onderwijs gemeten vorderingen. (zie noot 20)

De Afdeling adviseert deze elementen uit de toelichting in het ontwerpbesluit op te nemen en in de toelichting op de bewijsproblemen in te gaan.

b. Staatsexamens
Bij staatsexamens beslist het College voor toetsen en examens of de leerling de Rekentoets ER mag doen. Bij die beslissing gelden dezelfde criteria als die welke door de school worden gehanteerd, met één uitzondering: niet hoeft te worden aangetoond dat de leerling gebruik heeft gemaakt van door de school geboden extra ondersteuning. (zie noot 21)

Deze regeling roept vragen op. De leerling die het staatsexamen doet, kan bij rekenproblemen geen gebruik maken van de ondersteuning van de school, maar als hij daardoor achterstand oploopt mag hij eerder meedoen met de Rekentoets ER. Voorts is onduidelijk hoe het College voor toetsen en examens beoordeelt dat de leerling ernstige rekenproblemen heeft en zichzelf heeft ingespannen om de vereiste rekenvaardigheden te leren, nu het College niet de daartoe benodigde contacten heeft met leerlingen die het staatsexamen doen.

De Afdeling adviseert op deze vragen in de toelichting in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

c. Administratieve lasten
De invoering van de rekentoets ER zal leiden tot extra administratieve lasten voor de scholen. Zij zullen moeten beoordelen of een leerling voor deelname aan de rekentoets ER in aanmerking komt, voorts zullen zij gegevens over leerlingen moeten bijhouden en tegenover de Inspectie voor het Onderwijs desgevraagd tekst en uitleg moeten kunnen geven. Voor deze extra lasten worden de scholen niet gecompenseerd.

In de toelichting worden deze lasten geschat op circa € 740.000 voor alle mbo-scholen en € 855.000 voor het voortgezet onderwijs. Daarbij wordt er vanuit gegaan dat het gaat om één uur extra per jaar voor de 10% van de leerlingen die voor de rekentoets in aanmerking komen. (zie noot 22)

De Afdeling adviseert in de toelichting meer precies op de extra administratieve lasten voor de scholen in te gaan en tevens aan te geven op welke wijze deze worden gecompenseerd.

4. Een 4 voor de rekentoets
In het schooljaar 2016-2017 moeten de leerlingen in het vmbo tenminste een 5 voor de rekentoets halen om te kunnen slagen. Als echter tenminste 5% niet aan die eis voldoet, kan bij koninklijk besluit worden bepaald dat het cijfer 4 genoeg is om te kunnen slagen. Voor mbo, havo en vwo geldt dezelfde regeling in het schooljaar 2015-2016. Deze overgangsregeling betekent dat de uitslag zelf de norm bepaalt waaraan voldaan moet worden om het diploma te verkrijgen en dat de norm derhalve niet voor de aanvang van de toets vastligt. In de toelichting wordt niet ingegaan op de mogelijkheid dat leerlingen bij hun leergedrag reeds inspelen op de mogelijkheid dat het minimum verlaagd wordt tot een 4. Ook kan de vraag worden gesteld of uit het behalen van een 4 voor een toets een bepaalde mate van bekwaamheid spreekt. De eenvoudige vermelding dat de leerling aan de toets heeft deelgenomen lijkt dan voldoende.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

5. Terminologie
De term "rekentoets ER" bevat een afkorting die niet voor iedereen meteen duidelijk is. Uit oogpunt van toegankelijkheid van regelgeving verdient het aanbeveling deze toets aan te duiden met een term die zonder nadere uitleg min of meer begrijpelijk is. (zie noot 23)

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.15.0213/I

- In artikel I, onderdeel B zo mogelijk rechtstreeks verwijzen naar het onderdeel rekenen in artikel 1 van het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB en naar de referentieniveaus rekenen in artikel 3, aanhef en onderdelen h tot en met l, van het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen, en de verwijzingen naar wetsarikelen schrappen (aanwijzing 78, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).
- In artikel I, onderdelen C, D en E telkens bepalen dat vrijgesteld is de kandidaat die de rekentoets heeft afgelegd zoals vastgesteld voor het eindexamen kaderberoepsgerichte, gemengde of theoretische leerweg.
- Het voorgestelde artikel 46, vijfde lid, van het Eindexamenbesluit VO schrappen, nu dit al voortvloeit uit het gewijzigde vierde lid en uit artikel 51a, eerste lid.
- Artikel 55a van het Eindexamenbesluit VO invoegen direct na artikel 46 van dat besluit, nu het gaat om een variant op de gewone rekentoets met andere inhoud, niet om een afwijkende wijze van examineren. Om dezelfde reden artikel 33a van het Staatsexamenbesluit VO invoegen direct na artikel 23a van dat besluit.
- In artikel 24, vierde lid, van het Staatsexamenbesluit VO "wordt het cijfer voor het centraal examen afgerond overeenkomstig het tweede lid en vormt als gevolg hiervan het eindcijfer" wijzigen in: vormt het cijfer voor het centraal examen, afgerond overeenkomstig het tweede lid, het eindcijfer.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 11 november 2015

1. Wettelijke grondslag
De Afdeling adviseert een wettelijke grondslag te creëren voor de rekentoets ER in het voortgezet onderwijs en het centraal examen ER voor het onderdeel rekenen in het beroepsonderwijs, omdat de rekentoets ER niet zou toetsen conform de wettelijk voorgeschreven referentieniveaus. (zie noot 24)
In het voortgezet onderwijs (vo) en het beroepsonderwijs (mbo) geldt voor rekenen het referentieniveau 2F of 3F, afhankelijk van de soort opleiding. De doorontwikkelde rekentoetsen 2ER en 3ER, bestemd voor afname vanaf het schooljaar 2015-2016, voldoen inmiddels aan de wettelijke referentieniveaus 2F respectievelijk 3F. Hierdoor is geen nieuwe wettelijke grondslag nodig voor deze aangepaste rekentoets ten behoeve van leerlingen met ernstige rekenproblemen waaronder dyscalculie.
Mogelijk heeft de Afdeling zich gebaseerd op inmiddels achterhaalde informatie op internet die nog betrekking had op de toets tijdens de pilotfase, toen hij nog in ontwikkeling was. In de pilotfase bestond de rekentoets ER deels uit opgaven uit een lager referentieniveau en was er inderdaad - zoals de Afdeling opmerkt - sprake van een toets waarmee niet kan worden aangetoond dat het referentieniveau zoals vastgesteld voor de betreffende schoolsoort of opleiding die de leerling volgt, wordt beheerst.
Inmiddels is op grond van een nadere analyse van rekenproblemen van leerlingen, onder andere in het pilotproject, gebleken dat het mogelijk is een rekentoets ER samen te stellen waarmee kan worden aangetoond dat het referentieniveau wordt beheerst. Het College voor toetsen en examens (CvTE) heeft thans een goed beeld van het type opgaven dat binnen de referentieniveaus past en toch geschikt is voor deze leerlingen, en van de normering die daarbij hoort. Naar verwachting is daarbij de slaagkans ongeveer gelijk aan die van de overige leerlingen bij de reguliere rekentoets.

In de rekentoets ER wordt de leerling bij de geautomatiseerde rekenvaardigheden meer ondersteuning geboden. Er wordt echter evenveel inzicht en vaardigheid van de leerling verwacht als bij de reguliere rekentoets. De rekentoets ER sluit daarmee aan bij het cognitieve (reken-)niveau van de leerling behorende bij de gevolgde schoolsoort of opleiding en stelt deze leerlingen in staat te laten zien wat zij kunnen, waarbij tegelijkertijd de eisen van het betreffende referentieniveau in acht worden genomen.

Dat betekent dat vanaf het schooljaar 2015-2016 de ‘2ER-toets’ binnen referentieniveau 2F ligt en de ‘3ER-toets’ binnen 3F.

In de meest recente berichtgeving is hierover het volgende gecommuniceerd:
- Op de website rijksoverheid.nl (https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/taal-en-rekenen/vraag-en-antwoord) staat vermeld dat de rekentoets ER niet gemakkelijker is, maar wel beter te maken voor een leerling met dyscalculie of andere ernstige problemen met rekenen.
- Het CvTE heeft inmiddels ook duidelijk gemaakt dat de rekentoets ER vanaf dit schooljaar voldoet aan het bij de opleiding behorende referentieniveau: http://www.examenblad.nl/onderwerp/er-toets/2016, en https://www.examenbladmbo.nl/onderwerp/er-examen-mbo/2015-2016.

Wij onderschrijven overigens het standpunt van de Afdeling dat de invoering van een examen dat niet toetst of het op grond van het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen vereiste referentieniveau voor een onderwijssoort, leerweg of beroepsopleiding wordt beheerst, een specifieke wettelijke grondslag vergt. Voor de toekomstige rekentoets 2A, die rekenvaardigheden beoordeelt maar onder het referentieniveau 2F blijft, is er daarom sprake van een noodzaak tot wetswijziging. Die rekentoets is bedoeld voor leerlingen in een of meer leerwegen van het vmbo, de entreeopleiding en mbo-2 (basisberoepsopleiding). Een conceptversie van dat wetsvoorstel is in het voorjaar van 2015 openbaar gemaakt in het kader van de internetconsultatie. Dat wetsvoorstel zal binnenkort worden aangeboden aan de Raad van State voor advisering.

2. Aard en betekenis van de rekentoets
De Afdeling vraagt zich af in hoeverre het uitgangspunt nog correct is dat Nederlandse taal en rekenen behoren tot basisvaardigheden die iedere leerling zou moeten kunnen verwerven, gelet op de behoefte aan en introductie van een rekentoets ER voor leerlingen met ernstige rekenproblemen.
De rekentoets ER is een alternatieve toets die rekening houdt met de specifieke beperkingen van leerlingen met ernstige rekenproblemen. Zoals hiervoor aangegeven wordt met de rekentoets ER nog steeds het betreffende referentieniveau in acht genomen. Het CvTE en Stichting Cito nemen dit als uitgangspunt bij de ontwikkeling van de opgaven voor de rekentoets ER. De leerlingen die met goed gevolg een rekentoets ER zullen hebben afgelegd, beschikken daarmee over de benodigde rekenvaardigheden voor toekomstige vervolgopleidingen of betreding van de arbeidsmarkt. De enige uitzondering hierop is de lerarenopleiding basisschool (pabo), waarvoor door middel van het hierboven genoemde wetsvoorstel beoogd wordt te regelen dat geen direct recht op toelating meer zal bestaan indien de rekentoets ER is afgelegd. De nota van toelichting is in voormelde zin aangevuld.

De Afdeling merkt voorts terecht op dat de rekenresultaten tot nu toe niet overal even gunstig zijn. Mede in aanmerking genomen de motie Jadnanansing (Kamerstukken II 2015-2016, 31 332, nr. 63) heeft dit ons ertoe bewogen een wijziging in het voorziene overgangsrecht door te voeren. Voor het vmbo, het havo en het gehele mbo wordt met dit besluit geregeld dat het resultaat van de rekentoets nog geen gevolgen heeft voor de uitslag van het examen. Zoals eerder geregeld maken alle leerlingen in vmbo en havo reeds de rekentoets. In mbo-4 wordt de rekentoets verplicht vanaf het schooljaar 2015-2016. De overige beroepsopleidingen beginnen het schooljaar erop met de rekentoets. Het hoogst behaalde cijfer voor de toets wordt vermeld als eindwaardering op de resultatenlijst in het mbo of als eindcijfer op de cijferlijst in het voortgezet onderwijs.
Bij nader inzien kiezen wij daarmee in het mbo voor een systematiek zoals die de afgelopen jaren ook in het voortgezet onderwijs aan de orde was en handhaven wij die systematiek voor leerlingen in het vmbo en havo. Zodra in het voortgezet onderwijs de overgrote meerderheid van de leerlingen de rekentoets met goed gevolg aflegt voor het behalen van het diploma, kan ook in het mbo het resultaat voor de rekentoets medebepalend gaan worden voor het behalen van het diploma. Op dat moment stromen immers vanuit het vmbo of havo alleen nog maar leerlingen in die over voldoende rekenvaardigheden beschikken. Die instromers beheersen daarmee het gewenste rekenniveau dat ook nodig is voor het behalen van het diploma in het mbo. Daarmee wordt bereikt dat in het mbo alleen de rekenvaardigheid behoeft te worden onderhouden volgens het referentieniveau dat bij de beroepsopleiding hoort (2F). Alleen bij een overgang van vmbo naar mbo-4 dienen de rekenvaardigheden naar een hoger niveau (namelijk van 2F naar 3F) te worden gebracht. De nota van toelichting is in voormelde zin aangevuld.

3. Toelating tot de rekentoets ER

a. Eindexamens
De Afdeling stelt dat het label ‘dyscalculie’ belonend zou kunnen werken, dat er calculerend gedrag zou kunnen optreden bij ouders en leerlingen en dat de enige rem daarop is dat op de cijferlijst ‘rekentoets ER’ wordt vermeld. Hieraan ligt de aanname ten grondslag dat de rekentoets ER gemakkelijker zou zijn dan de reguliere rekentoets. Zoals hiervoor aangegeven was dat aanvankelijk ook het geval tijdens de pilotfase. Inmiddels is gebleken dat de rekentoets ER zodanig kan worden samengesteld dat deze wel bij het referentieniveau past en toch voor leerlingen met ernstige rekenproblemen eenvoudiger te maken is.
Naar verwachting zal er geen sprake zijn van een aanzuigende werking, omdat de rekentoets ER niet beter maakbaar of haalbaar is dan de reguliere rekentoets. Sterker nog, door zijn samenstelling zal de rekentoets ER door leerlingen zónder ernstige rekenproblemen over het algemeen juist als moeilijker worden ervaren dan de reguliere rekentoets. De verklaring hiervoor is dat de rekentoets ER voornamelijk contextopgaven bevat, terwijl dat over het algemeen juist de opgaven zijn die minder goed worden gemaakt door leerlingen zonder rekenproblemen. De nota van toelichting is in voormelde zin aangevuld.

De Afdeling noemt de criteria voor deelname aan de rekentoets ER ‘vaag en onbepaald’ en adviseert om elementen uit de toelichting op te nemen in het ontwerpbesluit en in de toelichting in te gaan op bewijsproblemen.
Wij zijn het met de Afdeling eens dat het criterium ‘aantoonbaar gebleken ernstige rekenproblemen’ geconcretiseerd kan worden. In het Eindexamenbesluit VO en het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB (dus niet voor de staatsexamens) zal daarom worden bepaald dat de erkenning van ernstige rekenproblemen en daarmee de toestemming voor de rekentoets ER in ieder geval gebaseerd moet worden op concrete resultaten uit het voorgaande of huidige onderwijs. Aanhoudend zeer lage resultaten bij rekenproefwerken of -toetsen vormen immers de meest concrete indicatie dat er sprake is van ernstige rekenproblemen. Daartoe zijn de artikelen 46a van het Eindexamenbesluit VO en artikel 12c van het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB aangepast, alsmede de toelichting bij die artikelen.
Voor het overige is het niet wenselijk de criteria verder te concretiseren. In de pilotfase is met vergelijkbare criteria gewerkt. Die ervaringen geven geen aanleiding tot nadere uitwerking. Het zou onverstandig zijn om op voorhand mogelijk goed werkbare oplossingen als gevolg van te rigide criteria uit te sluiten. Het CvTE heeft overigens een voorbeelddossier ontwikkeld ten behoeve van registratie van de beslissing door de scholen.
Wij willen de scholen, binnen de door dit wijzigingsbesluit gestelde kaders, ruimte bieden om zelf een goede afweging te maken bij de vraag of een leerling in aanmerking komt voor de rekentoets ER. Het bieden van ruimte aan scholen sluit aan bij de verantwoordelijkheid die bij de scholen ligt om passende oplossingen te vinden voor leerlingen met ernstige rekenproblemen, die verschillende oorzaken kunnen hebben en zich op verschillende manieren kunnen voordoen. Om die reden schrijven wij bijvoorbeeld niet de minimale inspanningsverplichting voor leerling en leraar in uren voor, of de minimaal vereiste waardering in cijfers of het aantal slechte cijfers dat recht geeft op het afleggen van de rekentoets ER. Dat is aan de school om te concretiseren.

b. Staatsexamens
De Afdeling adviseert om het verschil in criteria in het ontwerpbesluit voor deelname aan de rekentoets ER in het reguliere onderwijs en de rekentoets als staatsexamen toe te lichten, alsmede hoe het CvTE in het geval van de rekentoets als staatsexamen de criteria moet beoordelen.
Het criterium dat wel in het Eindexamenbesluit VO maar niet in het Staatsexamenbesluit VO wordt opgenomen, is dat de leerling gebruik moet hebben gemaakt van door de school geboden extra ondersteuning. De reden hiervan is dat een deelnemer aan staatsexamens niet recentelijk op een school lessen hoeft te hebben gevolgd. Er is nu eenmaal sprake van onvergelijkbare situaties.
Het CvTE zal aan iedereen die aangeeft de rekentoets ER als staatsexamen te willen afleggen, steeds vragen waar zijn of haar ernstige rekenproblemen uit bestaan, wat hij tot nu toe heeft gedaan om de vereiste rekenvaardigheden te leren en of hij bekend is met de mogelijke gevolgen van het afleggen van de rekentoets ER. De deelnemer zal dit dus bij het CvTE aannemelijk moeten maken. Het advies van de Afdeling is opgevolgd en de nota van toelichting is in voormelde zin aangevuld.
Gelet op het ontbreken van een schoolomgeving en de grotere afstand tussen het CvTE en de staatsexamenkandidaat, is het CvTE overigens in mindere mate in staat een goede beoordeling van de persoonlijke omstandigheden uit te voeren. Dit is inherent aan een staatsexamen.

c. Administratieve lasten
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling om meer precies op de extra administratieve lasten voor de scholen in te gaan, is paragraaf 3.5 van de toelichting verduidelijkt. Daarin is nu duidelijker aangegeven dat voor het leerlingdossier het verzamelen, ordenen en vastleggen relevant is en zo nodig het toegankelijk maken van de gegevens voor de Inspectie van het Onderwijs. Aangezien de scholen de ruimte hebben om het leerlingdossier zelf vorm te geven, is het niet mogelijk deze handelingen nog concreter te omschrijven. Deze lasten zijn noodzakelijk, waarbij wij hebben getracht deze zo laag mogelijk te houden. Naast een lastenverzwaring vindt in het vo een lastenverlichting plaats doordat scholen het door de leerling behaalde resultaat op de rekentoets niet meer na elke afname hoeven door te geven aan DUO maar alleen het cijfer dat op de cijferlijst zal worden vermeld. Dit wordt separaat geregeld. In het mbo is de werkwijze al zo dat resultaten pas bij diplomering hoeven te worden doorgegeven aan DUO en niet tussentijds. Tot slot wordt er in het algemeen gestreefd naar lastenverlichtingen, bijvoorbeeld in het kader van de Regeldrukagenda Onderwijs.

4. Een 4 voor de rekentoets
De Afdeling wijst erop dat leerlingen er op zouden kunnen inspelen dat als gevolg van het alsnog in werking treden van het vangnet geen 5 maar een 4 is vereist voor de rekentoets. Daarnaast is de vraag welke bekwaamheid nog spreekt uit het behalen van een 4 en of alleen vermelding van deelname aan de toets dan niet voldoende is.

We zijn het met de Afdeling eens dat er met een eindcijfer 4 geen sprake is van voldoende beheersing van het vereiste referentieniveau rekenen. De periode waarin het vangnet geldt, waarbij een 4 voldoende is voor het behalen van het diploma, is echter beperkt tot een jaar. Bovendien is het vangnet alleen relevant voor vwo-leerlingen. Het is onderdeel van een overgangsperiode en bedoeld voor het eerste cohort leerlingen in het vwo voor wie het resultaat van de rekentoets meetelt voor het diploma.
Daarnaast loopt een leerling, die slechts een 4 nastreeft en er dus op gokt dat het vangnet in werking zal treden, een groot risico. Van tevoren is niet bekend of het vangnet in werking zal treden. Als de rest van de leerlingen goede cijfers haalt, zal het vangnet niet in werking treden. Een leerling kan er vooraf dus nooit op vertrouwen dat een 4 voor de rekentoets genoeg is voor het behalen van het diploma.
Overigens wijzen wij erop dat er ook andere eindexamenonderdelen in het voortgezet onderwijs zijn waar een 4 is toegestaan, mits dat cijfer wordt gecompenseerd met hogere cijfers voor andere vakken. Het uitsluitend vermelden dat een leerling aan de rekentoets heeft deelgenomen, zou een negatief effect hebben op de motivatie van leerlingen om de rekenvaardigheden te verhogen. De nota van toelichting is in voormelde zin aangevuld.

5. Terminologie
De suggestie van de Afdeling om voor de rekentoets ER een andere term te hanteren die zonder nadere uitleg begrijpelijk is, nemen wij niet over. Niet alleen het ministerie van OCW, maar ook het CvTE en het Steunpunt taal en rekenen gebruiken deze term al een flinke tijd in hun externe communicatie over deze toets. Ook op scholen begint deze term steeds meer ingeburgerd te raken. Indien er nu voor een andere term wordt gekozen, zou dat juist verwarring opleveren en zou dat opnieuw uitgebreide communicatie vragen. Daarnaast past de afkorting ‘ER’ in het rijtje van andere reeds in gebruik zijnde afkortingen zoals ‘F’ en "S" als verbijzondering achter de drie bestaande referentieniveaus 1, 2 en 3 voor rekenen.

6. Redactionele bijlage
Op twee na zijn de redactionele opmerkingen van de Afdeling overgenomen. De eerste opmerking inzake de rechtstreekse verwijzing naar diverse andere besluiten, wordt niet overgenomen nu de gebruikte formulering elders in het Eindexamenbesluit VO en het Staatsexamenbesluit VO ook zo voorkomt. Een andere formulering zou vragen oproepen. De tweede opmerking betreft enkele aanvullende vrijstellingen met betrekking tot het niet opnieuw hoeven af te leggen van de rekentoets in het vmbo. Deze wordt nu niet overgenomen, zolang de juridische mogelijkheid nog bestaat verschillende rekentoetsen 2F voor de verschillende leerwegen in het vmbo te hanteren.

7.Overige wijzigingen
Teneinde te voorkomen dat leerlingen in mbo-4 die een pilotexamen rekenen hebben afgelegd vorig schooljaar en daarbij geen eindwaardering 6 of hoger hebben behaald, nu geen diploma kunnen behalen, omdat ze dit schooljaar opnieuw de rekentoets moeten afleggen, terwijl het resultaat dit jaar geen rechtsgevolgen heeft voor de diploma, is artikel 19, tweede lid, onderdeel b, van het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB aangepast. Dezelfde regel geldt dan mutatis mutandis voor leerlingen mbo-2 en mbo-3 die dit schooljaar een pilotexamen rekenen afleggen, maar volgend jaar kunnen afstuderen. Ook zij mogen dan met een onvoldoende voor het pilotexamen rekenen hun diploma behalen in 2016-2017 zonder opnieuw de rekentoets te hoeven afleggen.

Zolang het behaalde eindcijfer van de rekentoets in het vmbo en het havo niet meetelt voor het kunnen behalen van een diploma, wordt de rekentoets buiten beschouwing gelaten bij de vaststelling van het judicium cum laude. Dit wordt geregeld door de artikelen 64 Eindexamenbesluit VO en 43d Staatsexamenbesluit VO. Zij vormen hiermede een tijdelijke afwijking van het tweede en derde lid van de artikelen 52a Eindexamenbesluit VO en 30a Staatsexamenbesluit VO. Voor het vwo geldt dit overgangsrecht niet.

Ook in het schooljaar 2015-2016 krijgt de leerling die het eindexamen of het staatsexamen vmbo, basisberoepsgerichte leerweg, heeft afgelegd het resultaat van de rekentoets vermeld op een bijlage bij de cijferlijst. Dit is geregeld in de artikelen 62 Eindexamenbesluit VO en 43b Staatsexamenbesluit VO. Daarmee wordt het beleid voortgezet dat sinds schooljaar 2013-2014 geldt voor deze leerweg.

De artikelen 65b Eindexamenbesluit VO, 43g Staatsexamenbesluit VO en 18c, derde lid, Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB regelen dat een artikel of onderdeel van het overgangsrecht bij koninklijk besluit kan vervallen. Zo kan een gedifferentieerd beleid worden gevoerd door stapsgewijs het overgangsrecht per leerweg vmbo, soort beroepsopleiding of voor het havo te laten vervallen.

Voorts is niet meer voorzien in mede-ondertekening van het besluit door de Staatssecretaris van Economische Zaken, aangezien dit besluit het voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs in algemene zin betreft en niet specifiek het groene onderwijs betreft. In dit verband verwijzen wij tevens naar de recente brief aan de Tweede Kamer over het groene onderwijs (Kamerstukken II 2015-2016, 34 284, nr. 1). Om deze reden zijn dit nader rapport en het ontwerpbesluit tot stand gekomen in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken in plaats van "mede namens".
Wij mogen U hierbij, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Kamerstukken II 2009/10, 32 290, nr. 6, blz. 16.
(2) Kamerstukken II 2009/10, 32 290, nr. 3, blz. 3, 7.
(3) Kamerstukken II 2009/10, 32 290, nr. 3, blz. 8. Artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.
(4) Kamerstukken II 2009/10, 32 290, nr. 3, blz. 15.
(5) Artikelen 8.21 en 8.22 van de Wet educatie en beroepsonderwijs; artikelen 7.24 en 7.25 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
(6) Kamerstukken II 2009/10, 32 290, nr. 3, blz. 18.
(7) Kamerstukken II 2013/14, 31 332, nr. 21, blz. 10.
(8) Doordacht doorzetten naar een hoger rekenniveau. Rapport van de Commissie verantwoorde invoering rekentoets in vo en mbo (commissie-Steur), december 2014, blz. 18-19 (Kamerstukken II 2014/15, 31 332, nr. 36, bijlage).
(9) Kamerstukken II 2014/15, 31 332, nr. 36, blz. 10-12.
(10) Kamerstukken II 2014/15, 31 332, nr. 51, blz. 4-5.
(11) Artikel 55a van het Eindexamenbesluit VO; artikel 33a van het Staatsexamenbesluit VO; artikel 12b van het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB.
(12) Artikelen 52, zesde lid, en 53, vijfde lid, van het Eindexamenbesluit VO; artikel 30, zevende lid, van het Staatsexamenbesluit VO.
(13) Toelichting, paragraaf 1.1 (Rekentoets ER).
(14) http://www.examenblad.nl/onderwerp/pilot-dyscalculie-rekentoets-vo/2015.
(15) College voor Toetsen en Examens, Kandidaten met een beperking centrale examens vo en rekentoets vo 2015, september 2014, blz. 22.
(16) Artikel 29, vijfde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs; artikel 7.2.4 lid 2a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs zoals dat komt te luiden na inwerkingtreding van artikel 6 van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.
(17) Tussenresultaten zijn te vinden in Kamerstukken II 2014/15, 31 332, nr. 51, blz. 3 en 4. Op het vmbo haalt de helft tot twee-derde van de leerlingen de rekentoets, bij het havo iets meer dan de helft. Die cijfers zijn echter geflatteerd, omdat sommige leerlingen de rekentoets ER afleggen; die toets blijkt in het vmbo ook voor grote problemen te zorgen.
(18) Artikel 55a van het Eindexamenbesluit VO; artikel 12c van het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB.
(19) Toelichting, paragraaf 3.1 (Gevolgen voor scholen van invoering van de rekentoets ER).
(20) Toelichting op artikel I, onderdeel M, en artikel II, onderdeel J.
(21) Artikel 33a, tweede lid, van het Staatsexamenbesluit VO.
(22) Toelichting, paragraaf 3.5 (Administratieve lasten en regeldruk).
(23) Zie ook de aanwijzingen 54 en 60 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(24) Waar hierna rekentoets of rekentoets ER staat vermeld, wordt ook bedoeld het centraal examen (ER) rekenen in het mbo; met leerling wordt ook bedoeld de deelnemer/student in het mbo, met schooljaar ook studiejaar en met school ook de mbo-instelling.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 335 kB)