Advies W06.15.0130/III

Datum: maandag 15 juni 2015
Soort: Algemene maatregel van bestuur
Ministerie: Financiën
Vindplaats: Staatscourant 2015, nr. 20233

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft in verband met de invoering van houdende regels met betrekking tot het aanzetten van cliënten met een beleggingsverzekering tot het maken van een weloverwogen keuze met betrekking tot die beleggingsverzekering, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 21 april 2015, no.2015000693, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft in verband met de invoering van houdende regels met betrekking tot het aanzetten van cliënten met een beleggingsverzekering tot het maken van een weloverwogen keuze met betrekking tot die beleggingsverzekering, met nota van toelichting.

Het voorstel legt in het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft (hierna: BGfo) de verplichting neer voor levensverzekeraars om cliënten met een beleggingsverzekering die is afgesloten vóór 1 januari 2013 te "activeren".

De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat de noodzaak van het ontwerpbesluit niet is gebleken, nu op basis van de bestaande regels het beleid tot activering van cliënten reeds in gang is gezet en daar inmiddels goede vorderingen mee zijn gemaakt. Zij adviseert bij de huidige stand van zaken het ontwerpbesluit vooralsnog niet vast te stellen.

1. Noodzaak
Vanaf 1 januari 2013 is beleid in gang gezet om klanten met een beleggingsverzekering te activeren. De Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM) heeft zich, aldus de toelichting, vanaf die datum expliciet tot verzekeraars gericht met de oproep om klanten te activeren en verzekeraars waren voldoende bekend met deze verplichtingen. Voor beleggingsverzekeringen die na 1 januari 2013 zijn afgesloten wordt activering niet nodig geacht omdat de regelgeving inmiddels is aangescherpt en deze verzekeringen zo recent zijn afgesloten dat het reëel is om te veronderstellen dat het doel van de verzekering dat de klant bij het afsluiten van de verzekering had nog aansluit bij het beeld van de klant op dit moment.

Met activeren wordt volgens de toelichting bedoeld het aanzetten tot en ondersteunen van klanten zodat die inzicht krijgen in de financiële situatie van hun polis, overzicht krijgen van hun verbetermogelijkheden en, indien gewenst, stappen ondernemen om hun situatie te verbeteren. Dit moet ervoor zorgen dat de klant een bewuste keuze maakt met betrekking tot de polis. (zie noot 1) De achtergrond van het voorstel is erin gelegen dat er veel mis is gegaan bij in het verleden afgesloten beleggingsverzekeringen: te hoge en intransparante kosten, gebrekkige informatieverstrekking, hefboom- en inteereffecten en tegenvallende beleggingsresultaten, zo vermeldt de toelichting. (zie noot 2)

In maart 2014 is door de AFM een rapportage opgesteld waaruit naar voren kwam dat verzekeraars nog een lange weg te gaan hadden met de voornemens tot activering. (zie noot 3) In oktober 2014 is door de AFM geconstateerd dat de resultaten per 30 juni 2014 teleurstellend waren. (zie noot 4) In de meest recente rapportage van maart 2015 wordt evenwel geconstateerd dat de situatie per eind 2014 aanzienlijk is verbeterd en is vastgesteld dat het merendeel van de verzekeraars voor het verstrijken van de deadline de ambities hebben verwezenlijkt. (zie noot 5) Alleen de resultaten van REAAL blijven significant achter bij die van de andere verzekeraars; tegen die verzekeraar bereidt de AFM een klacht voor bij de Tuchtraad Financiële Dienstverlening (Assurantiën), zo blijkt uit de rapportage.

Tegen deze achtergrond moet worden geconstateerd dat het ontwerpbesluit niet voorziet in het wegnemen van een lacune: kennelijk lukt het inmiddels - zij het met enige vertraging - ook zonder wetgeving om verzekeraars te bewegen tot de gewenste activering van hun klanten. Daarbij is ook niet duidelijk of het nodig is om in het ontwerpbesluit een specifieke juridische grondslag te creëren voor de activeringsverplichting. De Wet op het financieel toezicht (Wft) bevat immers dienaangaande verschillende algemene en specifieke bepalingen waarin de zorgplicht van verzekeraars ten opzichte van hun cliënten tot uitdrukking komt. Dat artikel 4.25 Wft een specifieke grondslag biedt voor het stellen van regels bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de in acht te nemen zorgvuldigheid waaraan een financiële onderneming zich moet houden bij de behandeling van de deelnemer, de consument of de cliënt, maakt dit niet anders.

Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van de noodzaak voor het onderhavige ontwerpbesluit. Zij adviseert bij gebreke daarvan bij de huidige stand van zaken het ontwerpbesluit vooralsnog niet vast te stellen.

2. Bevoegdheden AFM
Onverminderd het vorenstaande wijst de Afdeling op het volgende.
De AFM krijgt in het ontwerpbesluit de bevoegdheid randvoorwaarden te stellen aan de opties die door verzekeraars moeten worden geboden. De AFM heeft in het beleid dat nu al wordt uitgevoerd hieraan uitwerking gegeven. Voorts is een consultatiedocument openbaar gemaakt met een concept-nadere regeling. (zie noot 6) Deze uitwerking strekt zo ver, dat op onderdelen spanning ontstaat met privaatrechtelijke uitgangspunten, in het bijzonder dat contractuele verhoudingen niet éénzijdig worden aangepast. Het meest duidelijk komt dit naar voren bij niet-opbouwende polissen (dit zijn polissen met een beleggingscomponent, waarbij geen vermogen wordt opgebouwd (zie noot 7)). De AFM stelt in wezen als eis dat alleen als de klant dat expliciet naar voren brengt, de polis ongewijzigd zou mogen doorlopen, en dat niet-reageren niet zo mag worden uitgelegd dat de klant akkoord gaat met het ongewijzigd laten doorlopen van de polis. In dat verband wordt, indien de cliënt niet kan worden bereikt of de cliënt geen weloverwogen keuze kenbaar maakt, als een passende oplossing beschouwd dat de levensverzekeraar ervoor zorg draagt dat de beleggingsverzekering zodanig wordt aangepast dat het niet-opbouwende karakter ervan wordt weggenomen. (zie noot 8) Dit betekent dat de verzekeraar voor de onmogelijke opdracht kan komen te staan om hetzij een onvindbare cliënt op te sporen cq. een niet-reagerende cliënt een weloverwogen keuze te ontlokken, hetzij een éénzijdige aanpassing van de polis door te voeren. Dit terwijl het éénzijdig aanpassen van een eerder aangegane contractuele relatie, afhankelijk van de overeengekomen polisvoorwaarden, in veel gevallen civielrechtelijk niet mogelijk zal zijn.

De Afdeling begrijpt de wens om in het bijzonder ten aanzien van niet-opbouwende beleggingsverzekeringen te komen tot aanpassing van de desbetreffende polissen, maar dit mag er niet toe leiden dat verzekeraars tot het onmogelijke worden gehouden.
De Afdeling adviseert dit aspect nader te bezien en hierop in de toelichting nader in te gaan.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.15.0130/III

- In het opschrift "houdende" schrappen.


Nader rapport (reactie op het advies) van 3 juli 2015

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) aanleiding tot het maken van opmerkingen over de noodzaak van het ontwerpbesluit en de bevoegdheden van de Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM). De Afdeling wijst erop dat de noodzaak van het ontwerpbesluit niet is gebleken, nu op basis van de bestaande regels het beleid tot activering van cliënten reeds in gang is gezet en daar inmiddels goede vorderingen mee zijn gemaakt. Zij adviseert bij de huidige stand van zaken het ontwerpbesluit vooralsnog niet vast te stellen.

1. Noodzaak
Gelet op de verbeterde resultaten van levensverzekeraars blijkens de rapportage van de AFM van maart 2015 (zie noot 9) die zonder regelgeving tot stand zijn gekomen en de bestaande zorgplichten in de Wet op het financieel toezicht (hierna: Wft) is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van de noodzaak voor het onderhavige ontwerpbesluit. Zij adviseert bij gebreke daarvan bij de huidige stand van zaken het ontwerpbesluit vooralsnog niet vast te stellen.

De Afdeling constateert terecht dat de resultaten van verzekeraars aanzienlijk zijn verbeterd volgens de rapportage van de AFM van maart 2014. (zie noot 10) De resultaten van levensverzekeraars die waren weergegeven in de rapportage van de AFM van oktober 2014, en eerdere rapportages, waren echter teleurstellend te noemen. (zie noot 11) Naar aanleiding daarvan is aangekondigd dat regelgeving zou worden voorbereid, onder andere om de AFM meer instrumenten te geven. (zie noot 12)
Het kabinet hoopt dat de verbeterde resultaten zich doorzetten en dat bij volgende rapportages van de AFM de resultaten van levensverzekeraars als goed zijn te kwalificeren en verwacht dat dit besluit en de aankondigde nadere regeling, hierbij ondersteund zullen werken. Bovendien zou afwachten met regelgeving tot gevolg kunnen hebben dat de AFM bij een volgende rapportage niet meer kan doen dan dat constateren wat de resultaten zijn. Indien op dat moment alsnog regelgeving tot stand komt kan de AFM pas bij een latere meting sancties opleggen om naleving af te dwingen. Gezien de grote belangen voor deze cliënten en de geruime tijd die levensverzekeraars al gehad hebben om te werken aan het activeren van cliënten, acht het kabinet verdere vertraging ongewenst. Het besluit zal daarom zo snel mogelijk in werking treden.

2. Bevoegdheden AFM
De Afdeling maakt opmerkingen over de invulling van de normen in het ontwerpbesluit in een nadere regeling door de AFM. Daarbij wordt met name aandacht gevraagd voor niet opbouwende polissen. De Afdeling begrijpt de wens om in het bijzonder ten aanzien van niet opbouwende beleggingsverzekeringen te komen tot aanpassing van de desbetreffende polissen, maar is van mening dat dit er niet toe mag leiden dat levensverzekeraars tot het onmogelijke worden gehouden. De Afdeling adviseert dit aspect nader te bezien en hierop in de toelichting nader in te gaan.

Een niet opbouwende beleggingsverzekering is een beleggingsverzekering waarbij de toekomstige inleg naar verwachting niet leidt tot vermogensopbouw. Deze beleggingsverzekeringen doen daarom (in de meeste gevallen) niet langer waarvoor ze bedoeld zijn. Juist het aspect dat deze cliënten in het verleden hebben gekozen voor een beleggingsverzekering, waarbij die keuze achteraf niet logisch lukt, maakt dat voor deze categorie beleggingsverzekeringen het belangrïjk is dat levensverzekeraars in actie komen.

Het ontwerpbesluit legt levensverzekeraars de inspanningsverplichting op om alle cliënten met een beleggingsverzekering te activeren. Deze verplichting ziet ook op cliënten met een niet opbouwende beleggingsverzekering. In de nadere regeling Directie Financiële Markten wordt door de AFM (in lijn met de huidige praktïjk) invulling gegeven aan de activeringsverplichting. Daarbij wordt ook bepaald welk percentage cliënten per categorie beleggingsverzekeringen in ieder geval zou moeten zijn geactiveerd om te spreken van voldoende inspanningen. Gezien de grote kans dat een niet opbouwende beleggingsverzekering niet (meer) past bij de doelstellingen van de cliënt, wordt voor deze categorie in de concept-nadere regeling geëist dat voor 100% van de cliënten één maand na inwerkingtreding van de regelgeving een oplossing is gevonden. Bij de inspanningen gericht op het activeren zijn verschillende scenario’s denkbaar. Enerzijds, en bij voorkeur, kan de levensverzekeraar succesvol de cliënt aanzetten tot het maken van een weloverwogen keuze (tot stopzetting, aanpassing of voortzetting van die beleggingsverzekering). Anderzïjds kan de situatie ontstaan waarin het de levensverzekeraar, om welke reden dan ook, niet lukt om de cliënt te activeren. Wanneer dat niet lukt doordat de cliënt aantoonbaar en expliciet te kennen heeft gegeven dat hij alle medewerking aan het maken van een weloverwogen keuze weigert, mag de levensverzekeraar deze cliënten ook meetellen als geactiveerd.
Hierbij heeft de AFM toegelicht dat het gaat om cliënten die zich schriftelijk of telefonisch in niet mis te verstane bewoordingen uitlaten over het feit dat zij ten aanzien van hun beleggingsverzekering niet meer benaderd willen worden door de levensverzekeraar of bijvoorbeeld bij alle pogingen tot telefonisch contact de verbinding verbreken. Als de levensverzekeraar zich verder voldoende heeft ingespannen en deze groep cliënten maar een zeer beperkt percentage van het totaalresultaat beslaat, mag de levensverzekeraar deze cliënten meetellen als geactiveerd.

Bij de overige cliënten waarbij het de levensverzekeraar niet lukt om de cliënt te activeren is van belang dat het bij niet opbouwende polissen gaat om cliënten die nog premie betalen. De verzekeraar ontvangt dus nog premies en zou daardoor ook weinig problemen moeten ondervinden bij het contact opnemen met de cliënt. De overblijvende groep cliënten bestaat derhalve uit de groep die op grond van de contactverzoeken van de verzekeraar niet overtuigd is van de urgentie van het probleem voor die cliënten zelf. Bij die groep (nog) niet geactiveerde cliënten die nog overblijven kan de levensverzekeraar, om aan de verplichtingen van het besluit te voldoen, er op grond van de nadere regeling voor kiezen om een andere passende oplossing te bieden, totdat er een structurele oplossing gevonden is. Een andere passende oplossing dient in ieder geval het niet opbouwende karakter van de beleggingsverzekering weg te nemen. Hiervoor hoeft de overeenkomst niet te worden gewijzigd, hetgeen in veel gevallen civielrechtelijk ook niet mogelijk is. Bij een passende oplossing liggen verlaging van het kostenniveau (zoals verschillende verzekeraars ook al hebben gedaan bij de introductie van kostenplafonds) of het doen van een extra storting(en) in de beleggingsverzekering namelijk meer voor de hand. Hierbij wordt opgemerkt dat oplossingen op verantwoorde wijze mogelijk moeten zijn.

3. Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de toelichting bij het vierde lid van artikel Bib van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen nader te verduidelijken op welke momenten van levensverzekeraars transparantie over hun resultaten wordt verwacht en op welke specifiek inspanningsresultaten wordt gedoeld. Verder is de inwerkingtreding van het ontwerpbesluit aangepast, aangezien inwerkingtreding per 1 juli 2015 vermoedelijk niet meer haalbaar is.
Om het besluit zo snel mogelijk in werking te laten treden is gekozen voor inwerkingtreding op de dag na plaatsing in het Staatsblad.

Ik moge U hierbij het gevoegde gewijzigde ontwerp besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Financiën


(1) Inleiding.
(2) Problematiek beleggingsverzekeringen.
(3) AFM, rapportage Nazorg beleggingsverzekeringen, maart 2014 (Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 29 507, 122).
(4) AFM, Rapportage nazorg beleggingsverzekeringen, oktober 2014 (Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 29 507, 123).
(5) AFM, Rapportage nazorg beleggingsverzekeringen, maart 2015 (Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 29 507, 127).
(6) AFM, Consultatiedocument Nadere regeling gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft betreffende regels met betrekking tot het aanzetten van cliënten met een beleggingsverzekering tot het maken van een weloverwogen keuze met betrekking tot doe beleggingsverzekering.
(7) Dat wil zeggen een beleggingsverzekering die is afgesloten vóór 1 januari 2013, waarbij de verwachte aangroei in vermogen lager is dan de door de cliënt naar verwachting nog in te leggen premies.
(8) Artikel 5:5 van de concept-nadere regeling.
(9) https://www.afm,nh/ni-nh/professfonaisfnieuws/2015/mrt/nazorg-beiegglngsverzekeringen.
(10) Kamerstukken 112014/15, 29 507, nr. 127.
(11) Kamerstukken 112011/15, 29 507, nr. 123.
(12) Kamerstukken 112014/15,29 507, nrs. 123 en 124.


Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting