Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit geluidhinder en het Activiteitenbesluit milieubeheer (toelaatbare geluidsbelasting van woonschepen bij gezoneerde industrieterreinen en inrichtingen), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 3 februari 2015, no.2015000176, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit geluidhinder en het Activiteitenbesluit milieubeheer (toelaatbare geluidsbelasting van woonschepen bij gezoneerde industrieterreinen en inrichtingen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in verlenging van de overgangstermijn die geldt voor ligplaatsen van woonschepen binnen gezoneerde industrieterreinen. (zie noot 1) In 2012 zijn de ligplaatsen voor woonschepen als ‘geluidsgevoelig’ gekwalificeerd, hetgeen betekent dat geluidnormen van toepassing zijn geworden en dat in geval van overschrijding van deze geluidsnormen maatregelen moeten worden getroffen. Daarvoor gold een overgangstermijn, die voor ligplaatsen van woonschepen binnen gezoneerde industrieterreinen wordt verlengd.
Daarnaast wordt in het ontwerpbesluit de geluidsnormering voor woonschepen in de nabijheid van inrichtingen generiek aangepast, zodat in de praktijk wordt voorkomen dat (veel) individuele, gemeentelijke maatwerkvoorschriften moeten worden gesteld. (zie noot 2)

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar sluit niet uit dat de kwalificatie ‘geluidsgevoelig’ van ligplaatsen van woonschepen nabij bedrijven niet realistisch is. De Afdeling acht een nadere motivering wenselijk van de keuze om de gelding van deze kwalificatie uit te stellen respectievelijk de als gevolg van de kwalificatie geldende geluidsnormering aan te passen. Daarbij dienen de belangen van woonschipbewoners uitdrukkelijk te worden meegewogen. De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

1. Kwalificatie van ligplaatsen van woonschepen als geluidsgevoelig
Bij de invoering van geluidproductieplafonds in 2012 zijn ligplaatsen van woonschepen gekwalificeerd als geluidsgevoelig. (zie noot 3) Omdat dit in het verleden niet het geval was, hebben geluidsaspecten bij de locatiekeuze nauwelijks een rol gespeeld. Daardoor zijn veel ligplaatsen gesitueerd in de directe nabijheid van geluid producerende bedrijven (al dan niet op een (gezoneerd) industrieterrein). Om te voorkomen dat deze bedrijven(terreinen) en de bevoegde overheden zouden worden geconfronteerd met een aanscherping van de geluidsnormering waar zij zich niet op hebben kunnen voorbereiden, is destijds een overgangstermijn geboden om te kunnen voldoen aan de nieuwe geluidnormen. Deze overgangstermijn eindigt op 1 juli 2015.

Het ontwerpbesluit voorziet voor ligplaatsen van woonschepen binnen gezoneerde industrieterreinen die voor 1 juli 2012 zijn bestemd of aangewezen in een verlenging van de overgangstermijn tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet. (zie noot 4) Het treffen van maatregelen is voor deze categorie woonschepen volgens de toelichting vaak niet of moeilijk uitvoerbaar of ondoelmatig gebleken. Naar verwachting treedt de Omgevingswet medio 2018 in werking. Het streven is aansluiting te zoeken bij de (ruimere) geluidsnormering voor woonschepen in de nabijheid van rijkswegen. (zie noot 5)

De tweede categorie ligplaatsen waarop het ontwerpbesluit ziet betreft de ligplaatsen van woonschepen nabij individuele inrichtingen die voor 1 juli 2012 zijn bestemd of aangewezen. Het ontwerpbesluit voorziet voor deze categorie in aanpassing van de geluidsnormering. Met deze verhoging wordt aangesloten bij de normering die geldt voor geluidsgevoelige objecten op industrieterreinen. Volgens de toelichting ontstaat aldus een goed uitvoerbare regeling. (zie noot 6)

De toelichting op het ontwerpbesluit geeft als reden voor de verlenging van de overgangstermijn respectievelijk het aanpassen van de geluidsnormering dat uit overleg met de vertegenwoordigers van de betrokken overheden en bedrijven blijkt dat de uitvoering van deze geluidregelgeving - nog steeds - op veel problemen stuit. (zie noot 7) Dat het treffen van adequate geluidsvoorzieningen ten behoeve van woonschepen bij industrieterreinen en inrichtingen op aanzienlijke problemen stuit was bij de kwalificatie als geluidsgevoelig in 2012 echter al bekend. (zie noot 8) Om die reden was destijds voorzien in de overgangstermijn tot 1 juli 2015.
De Afdeling sluit niet uit dat de kwalificatie in 2012 van ligplaatsen van woonschepen bij industrieterreinen en individuele inrichtingen als geluidsgevoelig niet realistisch was en is. Wellicht is het treffen van geluidswerende/geluidsbeperkende maatregelen en gevelisolatie geheel niet mogelijk, zodat het generiek loslaten van de aan die kwalificatie verbonden strenge geluidnormering noodzakelijk is. De toelichting geeft daar ook blijk van, maar verbindt daar geen consequenties aan. (zie noot 9) Als dat de achtergrond is van het ontwerpbesluit, ligt het echter veeleer voor de hand die kwalificatie in te trekken dan de daarbij behorende normering te ecarteren door uitstel of verhoging.

De Afdeling adviseert op deze mogelijkheid in de toelichting in te gaan, en zo nodig het besluit aan te passen.

2. Belangenafweging vereist
Nu het ontwerpbesluit de kwalificatie van ligplaatsen van woonschepen bij industrieterreinen en inrichtingen als geluidsgevoelig handhaaft, vergt het verder uitstellen respectievelijk (deels) ongedaan maken van de gevolgen van de kwalificatie ‘geluidsgevoelig’ een nadere rechtvaardiging. Deze ontbreekt in de toelichting. Dit klemt temeer nu het ontwerpbesluit niet ziet op vanaf 1 juli 2012 bestemde of aangewezen ligplaatsen voor woonschepen. Daarvoor geldt de hoofdregel dat zij per 1 juli 2015 geluidsgevoelig zijn en dat dan de daarvoor geldende geluidregelgeving onverkort van toepassing zal zijn. (zie noot 10) Uit de toelichting blijkt niet waarom voor deze ligplaatsen de geluidsnormering wel haalbaar wordt geacht.

In de toelichting wordt evenmin duidelijk gemaakt waarom de eertijds beoogde bescherming tegen geluidhinder van de voor 1 juli 2012 ontstane ligplaatsen thans - nu de uitvoeringsproblemen reeds bij het toekennen van de kwalificatie waren voorzien, en met het oog daarop in een overgangstermijn van drie jaar is voorzien - toch niet noodzakelijk blijkt te zijn. Het uitgangspunt van de modernisering van de geluidsnormering (SWUNG-1) was dat het aantal woonsituaties waarin de geluidsbelasting te hoog was zoveel mogelijk zou worden gereduceerd. Dit deed zich onder meer voor bij woonschepen en om die reden is er destijds voor gekozen de ligplaatsen van woonschepen te kwalificeren als geluidsgevoelig.

Met het thans voorgestelde beschermingsniveau lijkt dit uitgangspunt te worden verlaten. In de toelichting ontbreken overwegingen waaruit kan worden afgeleid dat voldoende rekening is gehouden met de belangen van de bewoners van woonschepen. (zie noot 11) Volstaan wordt met de constatering dat de betreffende ligplaatsen meestal reeds langere tijd bestaan en deze woonsituaties doorgaans niet hebben geleid tot veel klachten of knelpunten. (zie noot 12) Om die reden acht de regering een hogere geluidsbelasting bij deze woonschepen vanuit het oogpunt van milieubescherming verdedigbaar.

De constatering dat weinig wordt geklaagd wordt echter niet toegelicht met onderzoek waaruit dit zou blijken en mist overtuigingskracht, aangezien het beschermingsniveau generiek geldt, onafhankelijk van de huidige bewoners. Dat de huidige bewoners geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om te reageren op het voorontwerp, doet daaraan niet af.

Voor de bewoners van woonschepen binnen een gezoneerd industrieterrein geldt bovendien dat de voorgestelde wijziging met zich brengt dat de periode waarin de verscherpte geluidsnormering niet geldt wordt verlengd tot een niet vaststaand tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, en het alsdan te bereiken beschermingsniveau ongewis is. (zie noot 13) In de toelichting wordt aan dit element van rechtsonzekerheid geen aandacht geschonken.

Voor de ligplaatsen nabij een individuele inrichting geldt daarnaast dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de mogelijkheid dat een minder vergaande aanpassing van de beoogde normering voldoende zou kunnen zijn noch worden redenen gegeven waarom niet is voorzien in een verlenging van de overgangstermijn. (zie noot 14) Tenslotte wordt in de toelichting geen indicatie gegeven van de omvang van het aantal gevallen waarin - als het ontwerpbesluit niet tot stand zou worden gebracht - individuele, gemeentelijke maatwerkvoorschriften met aangepaste geluidsnormen moeten worden gesteld. De Afdeling wijst erop dat aanscherping van de norm in het individuele geval, gelet op het algemeen belang van de bescherming van het milieu, de voorkeur verdient boven generieke aanpassing van de geluidsnormering, zolang geen sprake is van een onevenredige administratieve of bestuurlijke lastendruk. In de toelichting ontbreekt een overtuigende analyse waaruit volgt dat hiervan sprake zou zijn.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Voorhangprocedure
Het ontwerpbesluit is voorgehangen bij de beide Kamers der Staten-Generaal. (zie noot 15) De toelichting maakt hiervan geen melding. Ook is niet toegelicht wat de uitkomsten van de voorhang zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de uitkomsten van de voorhangprocedure.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.15.0018/IV

- In Artikel II, in de voorgestelde wijziging van artikel 2.17, eerste lid, (nieuw) onderdeel e, sub 2, "op" steeds vervangen door: voor. Dit gelet op de voorgestelde wijziging van artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d. Dit geldt ook voor de voorgestelde wijzigingen in artikel 2.17, vierde lid, (nieuw) onderdeel d, sub 2, vijfde lid, (nieuw) onderdeel f, sub 2 en het zesde lid, (nieuw) onderdeel e, sub 2.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 20 mei 2015

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van enkele opmerkingen omtrent het ontwerpbesluit en de toelichting bij het ontwerpbesluit.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering merk ik het volgende op.

1. Kwalificatie van ligplaatsen van woonschepen als geluidsgevoelig
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat niet kan worden uitgesloten dat de kwalificatie in 2012 van ligplaatsen van woonschepen bij industrieterreinen en inrichtingen als geluidsgevoelig niet realistisch was en is. De Afdeling merkt voorts op dat, als het zo is dat het generiek loslaten van de aan de kwalificatie van geluidsgevoeligheid verbonden strengere geluidnormering hierdoor noodzakelijk is, het veeleer voor de hand ligt om die kwalificatie in te trekken in plaats van de daarbij behorende normering te ecarteren door uitstel of verhoging.

In de toelichting bij het ontwerpbesluit is aangegeven dat de kwalificatie van geluidsgevoeligheid en de hiermee samenhangende aanscherping van de geluidruimte met betrekking tot ligplaatsen voor woonschepen, die op 1 juli 2012 waren opgenomen in het bestemmingsplan of die op die datum waren aangewezen in een gemeentelijke verordening en nadien alsnog zijn opgenomen in een bestemmingsplan, leidt tot uitvoeringsproblemen. Deze problemen zijn echter niet van dien aard dat de kwalificatie van geluidsgevoeligheid met betrekking tot deze ligplaatsen voor woonschepen moet worden ingetrokken. De verwachting is dat ten aanzien van deze ligplaatsen kan worden voldaan aan de soepeler normen waarvan in het ontwerpbesluit wordt uitgegaan. Er is derhalve geen aanleiding om de kwalificatie geluidsgevoeligheid ten aanzien van deze ligplaatsen voor woonschepen in te trekken.

2. Belangenafweging vereist
De Afdeling advisering van de Raad van State stelt vast dat het ontwerpbesluit niet ziet op vanaf 1 juli 2012 bestemde of aangewezen ligplaatsen voor woonschepen. De Afdeling advisering merkt op dat uit de toelichting niet blijkt waarom voor deze ligplaatsen de geluidsnormering wel haalbaar wordt geacht.

In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt aangegeven dat de geconstateerde uitvoeringsproblemen zich voordoen bij op 1 juli 2012 reeds bestemde of aangewezen ligplaatsen voor woonschepen. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat deze uitvoeringsproblemen zich ook voordoen bij vanaf 1 juli 2012 bestemde of aangewezen ligplaatsen voor woonschepen. Bij deze woonschepen hebben bedrijven en overheden zich immers wel kunnen voorbereiden op de strengere geluidnormering per 1 juli 2015. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

De Afdeling advisering stelt dat met het ontwerpbesluit het uitgangspunt van de modernisering van de geluidsnormering (SWUNG-1) dat het aantal woonsituaties waarin de geluidsbelasting te hoog was zoveel mogelijk zou worden gereduceerd lijkt te worden verlaten. Voorts stelt de Afdeling advisering dat in de toelichting overwegingen ontbreken waaruit kan worden afgeleid dat voldoende rekening is gehouden met de belangen van de bewoners van deze woonschepen.

Anders dan de Afdeling advisering veronderstelt, wordt voornoemd uitgangspunt niet verlaten. Ook met de in het ontwerpbesluit opgenomen nieuwe geluidsnormen met betrekking tot ligplaatsen voor woonschepen nabij inrichtingen wordt de geluidsbelasting zoveel mogelijk terug gedrongen, zij het dat deze normen minder ver gaan dan in 2012 nog werd beoogd. Met de nieuwe normering wordt aangesloten bij het bestaande beschermingsniveau zoals dat geldt voor geluidgevoelige objecten die zijn gelegen op bedrijventerreinen.

De Afdeling advisering merkt voorts op dat voor de bewoners van woonschepen binnen een gezoneerd industrieterrein het ontwerpbesluit met zich mee brengt dat de periode waarin de verscherpte geluidsnormering niet geldt wordt verlengd tot een niet vaststaand tijdstip, te weten de inwerkingtreding van de Omgevingswet, en dat dit rechtsonzekerheid met zich mee brengt.

Alhoewel inderdaad onwenselijk, is deze periode van rechtsonzekerheid naar mijn oordeel niet te vermijden. Het per 1 juli 2015 onverkort in werking laten treden van de verscherpte geluidsnormering zou leiden tot regelgeving die op onderdelen niet goed uitvoerbaar en handhaafbaar is. Voor de nodige aanpassingen van die geluidsnormering is een wijziging op wetsniveau noodzakelijk die niet meer voor 1 juli 2015 kon worden gerealiseerd.

De Afdeling advisering merkt voorts op dat voor de ligplaatsen nabij een individuele inrichting in de toelichting niet wordt ingegaan op de mogelijkheid dat een minder vergaande aanpassing van de beoogde normering voldoende zou kunnen zijn en dat evenmin redenen worden gegeven waarom niet is voorzien in een verlenging van de overgangstermijn.

Ten aanzien van deze ligplaatsen is er voor gekozen om de geluidgevoeligheid – en dus de bescherming van de bewoners van de desbetreffende woonschepen - niet uit te stellen, maar om te kiezen voor een soepeler norm. Niet uitgesloten kan worden dat een iets minder vergaande versoepeling van de geluidsnorm voldoende zou kunnen zijn, maar het nadeel daarvan zou zijn dat dit het normenhuis ten aanzien van geluid verder compliceert, terwijl in het kader van de Omgevingswet het streven juist is om dit normenhuis verder te harmoniseren. Bovendien kan de gemeente door middel van maatwerkvoorschriften daar waar mogelijk lagere waarden voorschrijven. De toelichting is op dit punt aangevuld.

Tot slot merkt de Afdeling advisering op dat in de toelichting bij het ontwerpbesluit geen indicatie wordt gegeven van de omvang van het aantal gevallen waarin – als het ontwerpbesluit niet tot stand zou worden gebracht – individuele gemeentelijke maatwerkvoorschriften met aangepaste geluidsnormen moeten worden gesteld.

Door IPO en VNG is onderzoek gedaan naar het aantal gevallen waarin, na de verhoging van de grenswaarden, de geluidgevoeligheid van ligplaatsen voor woonschepen tot problemen leidt. Uit dit onderzoek blijkt dat ongeveer 300 bedrijven, bij één of meerdere ligplaatsen, niet kunnen voldoen aan de per 1 juli 2015 geldende geluidnormen van het Activiteitenbesluit. De toelichting is op dit punt aangevuld.

3. Voorhangprocedure
In de toelichting is melding gemaakt van de voorhangprocedure bij de beide Kamers der Staten-Generaal en van de uitkomsten daarvan.

4. Redactionele opmerkingen
De redactionele opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn overgenomen.

Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om in de toelichting bij het ontwerpbesluit enkele kleine redactionele verbeteringen aan te brengen.

Ik moge U hierbij het (gewijzigde) ontwerpbesluit en de (gewijzigde) nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) Artikel 1.2, zevende lid, van het Besluit geluidhinder.
(2) Artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
(3) Invoeringswet geluidproductieplafonds van 24 november 2011, Stb. 2012, 267, en Invoeringsbesluit geluidproductieplafonds van 4 april 2012, Stb. 2012, 164.
(4) Artikel 1.2, zevende lid, van het Besluit geluidhinder.
(5) Nota van toelichting, paragraaf 3. ‘Omgevingswet’ en Kamerstukken II 2014/15, 29 383, nr. 232, blz. 8
(6) Nota van toelichting, paragraaf 2. ‘Inhoud van het besluit’, onder ‘Inrichtingen’.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 1. ‘Inleiding’.
(8) Stb. 2012, 164, p. 17 en nota van toelichting, paragraaf 2.’Inhoud van het besluit’, onder ’Inrichtingen’.
(9) Nota van toelichting, paragraaf 1 en 2.
(10) De Staatssecretaris bevestigt dit in Kamerstukken II 2014/15, 29 383, nr. 232, blz. 8. Dit betekent onder meer dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de gevel van een dergelijk woonschip tussen 7.00-19.00 uur dan niet meer mag bedragen dan 50 dB(A).
(11) Uit de beantwoording van vragen hieromtrent blijkt enkel dat de Staatssecretaris het niet noodzakelijk achtte om met de (georganiseerde) woonbootbewoners te overleggen: Kamerstukken II 2014/15, 29 383, nr. 232, blz. 7.
(12) Nota van toelichting, paragraaf 2.’ Inhoud van het besluit’.
(13) De toelichting geeft aan dat wordt gestreefd naar aansluiting bij de geluidsnormering voor woonschepen nabij rijkswegen, nota van toelichting, paragraaf 3. Omgevingswet. Waartoe dit streven leidt is niet op voorhand duidelijk.
(14) De toelichting volstaat met de constatering dat -anders dan bij de gezoneerde industrieterreinen - hiervoor niet is gekozen, nota van toelichting, paragraaf 2.’ Inhoud van het besluit’, Inrichtingen’.
(15) Kamerstukken II 2014/15, 29 383, nr. 227.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 588 kB)