Samenvatting advies Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet

Datum publicatie: dinsdag 5 februari 2019 - Datum advies: vrijdag 3 augustus 2018

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. Het wetsvoorstel is op 5 februari 2019 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.

Stelselherziening omgevingsrecht

Het parlement heeft de Omgevingswet in 2016 aangenomen. De Omgevingswet treedt naar verwachting in 2021 in werking. Het wetsvoorstel waar dit advies over gaat, vult de Omgevingswet aan met het onderwerp grondeigendom. Het wetsvoorstel bevat regels over het vestigen van een voorkeursrecht, over onteigening en over het inrichten van gebieden. De regeling over grondexploitatie in de Omgevingswet wordt geschrapt. Ter vervanging bevat het wetsvoorstel een regeling over kostenverhaal.
De adviesopmerkingen van de Afdeling advisering zien vooral op onteigening en kostenverhaal.

Onteigening

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat een grondeigenaar in beroep en daarna in hoger beroep kan tegen een onteigeningsbeschikking. De eigenaar kan bedenkingen tegen de beschikking naar voren brengen in de bekrachtigingsprocedure bij de rechtbank, en tegen de uitspraak van de rechtbank kan de eigenaar in hoger beroep gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Rechtsbescherming 'in twee instanties' ligt in dit geval minder voor de hand. Een onteigeningsbeschikking is namelijk in veel gevallen gebaseerd op een omgevingsplan, waartegen alleen beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor een eigenaar is het makkelijker als hij zijn bedenkingen tegen de onteigeningsbeschikking en zijn beroepsgronden tegen het omgevingsplan tegelijkertijd aan één rechter kan voorleggen, zodat hij niet twee aparte gerechtelijke procedures hoeft te voeren. De Afdeling advisering raadt de regering daarom aan de rechtsbescherming tegen de onteigeningsbeschikking te laten aansluiten bij die tegen het omgevingsplan. De totale onteigeningsprocedure zal daardoor korter duren.
Verder staat in de toelichting op het wetsvoorstel dat de rechter de onteigeningsbeschikking intensief zal toetsen. Het lijkt de Afdeling verstandig dat ook in het wetsvoorstel vast te leggen. De bekrachtigingsprocedure is namelijk uniek. Daarnaast grijpt onteigening in op een fundamenteel recht (het eigendomsrecht), dat de Grondwet en het Eerste Protocol bij het EVRM beschermen.

Kostenverhaal

Kostenverhaal gaat over kosten die worden gemaakt bij de aanleg van bijvoorbeeld een woonwijk of een bedrijventerrein. Dat zijn onder andere kosten voor riolering, openbare parkeervoorzieningen en straatmeubilair. De vraag is hoe die kosten moeten worden verdeeld over de gemeente en de projectontwikkelaars in het gebied. Anders dan de huidige wet en de Omgevingswet bevat het wetsvoorstel geen rekensystematiek voor het berekenen en verdelen van kosten. Gemeenten mogen zelf rekenregels bedenken en deze in het omgevingsplan vastleggen. Het wetsvoorstel bevat hiervoor geen kaders. Het zou daardoor makkelijker moeten worden gebieden 'organisch' te ontwikkelen.

De Afdeling advisering stelt in haar advies dat het wetsvoorstel de bestuurlijke lasten voor gemeenten groter maakt, omdat het opstellen van rekenregels veel en specialistisch werk is. Verder leidt dit ertoe dat niet alleen tússen, maar ook bínnen gemeenten verschillen in de wijze van kostenverhaal zullen ontstaan. Dit doet afbreuk aan de rechtszekerheid en zal leiden tot meer gerechtelijke procedures. Ook heeft dit invloed op kostenverhaal via overeenkomsten tussen gemeenten en projectontwikkelaars. 

De Afdeling advisering adviseert de regering om opnieuw te bezien of zij gemeenten de rekenregels voor kostenverhaal wil laten opstellen. Als de regering bij deze keuze blijft, dan adviseert de Afdeling advisering om gemeenten in het wetsvoorstel handvatten te bieden, zodat zij op vergelijkbare wijze rekenregels zullen opstellen.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport (de reactie) van de minister.