Ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (stroomlijning toelatingsprocedures), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 22 juli 2013, no.13.001582, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (stroomlijning toelatingsprocedures), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt er toe om de stapeling van toelatingsprocedures te voorkomen. Daartoe worden in asielprocedures humanitaire gronden ‘meegetoetst’ en worden bij een reguliere aanvraag op humanitaire gronden andere humanitaire gronden mede in de beoordeling betrokken. Voorts worden tweede en volgende aanvragen versneld afgedaan
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.

1. Effectieve rechtsbescherming
Het ontwerpbesluit voorziet in het versnellen van procedures en het tegengaan van het stapelen van procedures (tweede en vervolgprocedures) in het vreemdelingenrecht. Daartoe worden bij de behandeling van een asielverzoek aspecten van klemmende redenen van humanitaire aard bij de beoordeling betrokken (‘meegetoetst’). (zie noot 1) Dat betekent dat reguliere verblijfsgronden en asielgronden in één procedure zullen worden beoordeeld. Voorts wordt bij een verzoek om toelating op een humanitaire grond tevens beoordeeld of andere humanitaire gronden dan die waarop het verzoek is gebaseerd ertoe kunnen leiden dat de vreemdeling verblijf in Nederland wordt toegestaan

De Afdeling wijst er op dat het voornemen om toelatingsprocedures - met name in asielzaken - te verkorten en het ‘stapelen’ van procedures tegen te gaan al verschillende malen aanleiding is geweest tot wijziging van de vreemdelingenwetgeving en -regelingen. (zie noot 2) Zo is, om de toelatingsprocedures te verkorten en het ‘doorprocederen’ tegen te gaan, aan de Vreemdelingenwet 2000 de ‘waterscheiding’ ten grondslag gelegd, waarmee een (strikte) scheiding tussen toelating op reguliere en asielgronden is tot stand gebracht. Zowel materieel als procedureel zijn asielverzoeken gescheiden van aanvragen om toelating op reguliere gronden, zodat bij asielverzoeken geen reguliere verblijfsaspecten in de beoordeling worden betrokken en bij aanvragen op reguliere verblijfsgronden geen asielaspecten worden beoordeeld.

In het thans voorliggende voorstel wordt, om hetzelfde doel te bereiken, deze ‘waterscheiding’ grotendeels ongedaan gemaakt, of, zoals de toelichting het uitdrukt enigszins ‘verlegd’. (zie noot 3) Bij de uitvoering van eerdere voornemens tot verkorting van procedures is herhaaldelijk gebleken dat met name de asielpraktijk weerbarstig is.(zie noot 4) Dat heeft er toe geleid dat in tweede of vervolgprocedures aspecten aan de orde werden gesteld die van een eerdere beoordeling waren uitgesloten (zoals aspecten van reguliere gronden). Ook is in de praktijk veelvuldig gebleken dat feiten en omstandigheden zodanig waren gewijzigd dat opnieuw een aanvraag werd gedaan op andere of gewijzigde gronden. Daarbij is ook steeds een spanning geweest tussen de beoogde tijdwinst en de zorgvuldigheid die is vereist bij het onderzoek naar de aangevoerde feiten en omstandigheden.

De hiervoor geschetste weerbarstigheid van de praktijk draagt er toe bij dat de Afdeling niet overtuigd is van de zekerheid waarmee in de toelichting wordt gesteld dat tweede of vervolgprocedures in korte tijd kunnen worden afgedaan, omdat in beginsel in die gevallen slechts behoeft te worden beoordeeld of sprake is van nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden (‘nova’). De Afdeling stelt vast dat het onderzoek daarnaar ingewikkeld kan zijn en daarmee tijdrovend, terwijl niet steeds vaststaat dat een dergelijk verzoek als ‘herhaald verzoek’ volstrekt kansloos is en daarom onnodig beslag legt op de beschikbare tijd en middelen. Afgezien van evident kansloze zaken vanwege onbevoegdheid van de rechter of kennelijke niet ontvankelijkheid van partijen is het goed voorspellen van de uitkomst van een rechterlijke beslissing op het beroep of in hoger beroep zeer lastig. Zelfs bij een rechterlijke beslissing is niet altijd duidelijk of een zaak is ‘gewonnen’, zoals bij de vernietiging van het aangevochten besluit vanwege een gebrek in het besluit (motivering). Evenmin valt te voorspellen of de opdracht van de rechter om een nieuw besluit te nemen betekent dat een inwilligend besluit zal worden genomen of dat opnieuw een afwijzing op verbeterde of andere gronden volgt. In dat perspectief is niet goed in te zien hoe op voorhand een beroep als ‘kansloos’ kan worden bestempeld.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarop, gelet op het voorgaande, de verwachting is gebaseerd dat de voorgestelde maatregelen in de praktijk effectief zullen zijn.

2. Werklast
Het beoordelen van reguliere verblijfsgronden bij asielverzoeken en het (ambtshalve) beoordelen van ook andere humanitaire gronden buiten de aangevoerde grond zoals voorgesteld, heeft tot gevolg dat de hoeveelheid te beoordelen feiten en omstandigheden en de complexiteit van de aanvraag zullen toenemen. Dit betekent dat de beoordeling, zowel in de administratieve fase als in (hoger) beroep bij de rechter, meer tijd en menskracht zal vergen. Bijgevolg zal de werklast voor de gehele keten toenemen, zoals in de toelichting wordt (ond)erkend. (zie noot 5) De toelichting vermeldt voorts dat nu reeds ambtshalve wordt ‘meegetoetst’ en dat de effecten ervan merkbaar zouden moeten zijn. De toelichting laat in het midden of deze effecten zich ook daadwerkelijk voordoen. Naar het oordeel van de Afdeling behoeft het voorstel op dit punt een nadere onderbouwing.

In dit verband wijst de Afdeling voorts op het in de consultatiefase van het ontwerpbesluit geuite bezwaar van de Raad voor de Rechtspraak en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de verwachting van de regering dat de voorgenomen maatregelen zullen leiden tot een afname van het aantal vervolgaanvragen. (zie noot 6) De toelichting volstaat in reactie hierop met de stelling dat "er bij een eventuele vervolgaanvraag sprake moet zijn van nieuwe feiten en omstandigheden waardoor de kans dat onnodige vervolgaanvragen worden ingediend, wordt verkleind". (zie noot 7) Hierdoor is onduidelijk welke gevolgen de voorgestelde maatregelen zullen hebben voor de werklast van bestuursorganen en de rechter. In het bijzonder besteedt de toelichting onvoldoende aandacht aan de vraag of de meeromvattende beoordeling van eerste verzoeken en de daardoor grotere werklast (volledig) worden gecompenseerd door het uitblijven van tweede en vervolgaanvragen nu die volgens het voorstel grotendeels ‘overbodig’ zullen worden.(zie noot 8)

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan. In het bijzonder adviseert zij de te verwachten gevolgen van het voorstel te onderbouwen met onder meer (recente) cijfers over het aantal ingewilligde vervolgaanvragen in verhouding tot het aantal (definitief geworden) afwijzingen en op basis daarvan een gefundeerde prognose op te nemen in de toelichting

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.13.0238/II

- De aanbiedingsbrief, het ontwerpbesluit en de toelichting zijn ondertekend door de Minister van V&J, in de aanhef van het ontwerpbesluit wordt de Staatssecretaris vermeld. De ondertekening en de aanhef met elkaar in overeenstemming brengen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 13 december 2013

1.Effectieve rechtsbescherming
De Beleidsvisie stroomlijning toelatingsprocedures betreft een pakket van maatregelen dat tot doel heeft het stapelen van (onnodige) procedures te voorkomen, de procedures te stroomlijnen en de doorlooptijden te verkorten. Iedere maatregel draagt afzonderlijk bij aan het bereiken van de genoemde doelstellingen, maar juist de samenhang van alle maatregelen zal uiteindelijk tot een optimaal resultaat leiden. Zo wordt de eendagstoets geïntroduceerd om de doorlooptijd van tweede en volgende aanvragen te versnellen. Echter, ook het meetoetsen van humanitair-reguliere gronden bij de eerste asielaanvraag of de eerste humanitair-reguliere aanvraag draagt bij aan het verkorten van vervolgprocedures. Immers door alle beleidskaders met een humanitair karakter al mee te toetsen, wordt een dossier opgebouwd waardoor bij een eventuele vervolgaanvraag snel beoordeeld kan worden wat er is gewijzigd ten opzichte van de eerdere situatie. Ook de schriftelijke aanmelding die voorafgaat aan de indiening van de tweede of volgende asielaanvraag, draagt hieraan bij. De nog grondigere voorbereiding die daardoor mogelijk wordt, leidt ertoe dat de huidige achtdaagse algemene asielprocedure (AA-procedure) waarin volgens de huidige praktijk een groot deel van de tweede en volgende aanvragen in principe wordt behandeld, kan worden verkort tot een eendagstoets.

Feitelijk zal de eendagstoets een aantal dagen korter zijn dan de AA-procedure, nu het afnemen van een nader gehoor en het uitreiken van een voornemen tot afwijzing dan wel inwilligende beschikking weliswaar in één dag plaatsvindt, maar er dag twee en drie beschikbaar zijn voor respectievelijk het uitbrengen van een zienswijze en een beschikking. Zaken die zich hiervoor lenen, zullen zoveel mogelijk worden afgedaan in de eendagstoets, maar dat neemt niet weg dat het mogelijk is om in zaken waarin een tijdrovender onderzoek nodig is, de behandeling voor te zetten in de AA-procedure of de verlengde asielprocedure (VA-procedure). De winst van de eendagstoets is, naast een kortere doorlooptijd, met name gelegen in het feit dat op deze wijze een signaal wordt afgegeven dat het niet ‘loont’ om een tweede of volgende aanvraag in te dienen als daar geen goede reden voor is.

De nota van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering in bovenbedoelde zin aangevuld (paragraaf 1).

2. Werklast
Vanaf 2009 is een stijging van het aantal tweede en volgende aanvragen zichtbaar. Uit de Rapportage vreemdelingenketen over de tweede helft van 2011 blijkt dat er in 2011 sprake was van een stijging van 68% ten opzichte van 2010. Uit de cijfers over 2012 blijkt dat de stijging 26% is ten opzichte van 2011. Deze toename was reden om deze categorie binnen de Beleidsvisie stroomlijning toelatingsprocedures extra aandacht te geven. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een aantal maatregelen waarvan de verwachting is dat die leiden tot minder ‘onnodige’ tweede en volgende aanvragen. Deze verwachting hangt niet enkel samen met het feit dat er bij een vervolgaanvraag sprake moet zijn van nieuwe feiten en omstandigheden waardoor de kans dat onnodige vervolgaanvragen worden ingediend, wordt verkleind, maar vloeit met name voort uit het feit dat er meerdere maatregelen zijn voorgesteld die in gezamenlijkheid zullen leiden tot het gewenste resultaat. Zo dragen de snelheid waarmee een vervolgaanvraag in de toekomst zal worden behandeld en de gedifferentieerde vergoeding bij vervolgaanvragen ook bij aan de verwachte afname van het aantal tweede en volgende aanvragen. Of deze afname betekent dat de grotere werklast voor de rechtspraak als gevolg van de meeromvattende beoordeling hierdoor (volledig) zal worden gecompenseerd, is lastig in cijfers weer te geven.

Voor de berekening van de werklast van de rechtbanken zijn globale cijfermatige prognoses van de verwachte gevolgen van de maatregelen met de Raad voor de rechtspraak gedeeld, waarbij als startpunt de Meerjaren Productie Prognose gold, en de verwachte gevolgen zich beperkten tot een inschatting van het wegvallen van eerste asielaanvragen en vervolgaanvragen asiel en het wegvallen van aanvragen humanitair-regulier. De aannames die destijds zijn gehanteerd betreffen: 10% minder eerste asielaanvragen, 20% minder tweede en volgende asielaanvragen en 20% minder humanitair- reguliere aanvragen. Van belang hierbij is uiteraard dat deze verwachting is gegeven in het licht van de situatie destijds. Deze situatie is inmiddels gewijzigd: er is sprake van een hogere instroom en deze is ook anders samengesteld, waardoor er andere beleidsaandachtspunten zijn. In de huidige setting zijn deze aannames niet als zodanig bruikbaar, en gelet op het feit dat de realisatie van beoogde instroomeffecten altijd mede afhankelijk is van externe omstandigheden die niet, of slecht, beïnvloedbaar zijn, is het ook moeilijk om daar opnieuw, voor de langere termijn, iets over te zeggen. De voortdurend veranderende situatie in de belangrijkste landen van herkomst (factoren zoals economie, ecologie, oorlog/geweld, vervolging, etc.) is voortdurend van invloed op de omvang en de samenstelling van de instroom. Jurisprudentiële ontwikkelingen kunnen ook een bepalende rol spelen in de mate waarin tweede en volgende aanvragen worden gedaan.

De achterliggende gedachte van alle maatregelen is het voorkomen van stapeling van ‘onnodige’ procedures. Hierbij speelt het inwilligingspercentage bij tweede en volgende procedures een rol. In 2012 zijn in totaal 3.460 tweede of opvolgende asielaanvragen ingediend, in 2013 (t/m 17 juli) zijn dit er 1.550. Van het totaal aantal tweede of volgende aanvragen ligt het inwilligingspercentage op 38% in 2013, tegen een percentage van 23% in 2012. Dit percentage is (deels) verklaarbaar doordat inwilligingen vaak het gevolg zijn van bijzondere ontwikkelingen, zoals gewijzigd landenbeleid naar aanleiding van een gewijzigde situatie in het land van herkomst of een uitspraak van een (inter)nationale rechter. Dit neemt niet weg dat er dus in 2012 en 2013 sprake was van een percentage ‘niet ingewilligd’ in tweede en volgende aanvragen van respectievelijk 77% en 62%. Hoewel op basis van dit percentage niet kan worden geconcludeerd dat in al deze gevallen er geen gegronde redenen waren een tweede of volgende aanvraag in te dienen, geeft dit afwijzingspercentage van tweede en volgende aanvragen wel een indicatie van de grootte van de groep, waarbij in ieder geval vragen gesteld kunnen worden over de noodzaak van het indienen van de tweede of volgende aanvraag. Om meer duidelijkheid te krijgen over onder andere de samenstelling van de categorie afgewezen tweede en volgende aanvragen, zal in het eerste kwartaal van 2014 op basis van een representatieve steekproef een onderzoek gedaan worden naar de redenen voor indiening van een tweede en volgende aanvraag en naar de gronden van afwijzing en inwilliging, in eerste aanleg en (hoger) beroep.

De nota van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering in bovenbedoelde zin aangevuld (paragraaf 3).

3. Overige wijzigingen
De redactionele opmerking van de Afdeling is verwerkt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt het ontwerpbesluit nog op een viertal punten aan te passen:
- In de tekst van artikel 3.6, derde lid, is duidelijker tot uitdrukking gebracht dat toepassing van artikel 3.6, eerste lid, bij afwijzing van een aanvraag voor een reguliere verblijfsvergunning op humanitaire gronden ook achterwege blijft als bij een eerdere aanvraag weliswaar is getoetst aan de gronden, bedoeld in het artikel 3.6, eerste lid, maar niet alle gronden in de beoordeling zijn betrokken.
- In mijn brief van 13 september 2013 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1721) is aangekondigd dat de ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in asielprocedures wordt afgeschaft. De voor een buitenschuldvergunning vereiste pogingen om terug te keren, zijn immers moeilijk te rijmen met de wens in Nederland bescherming te krijgen. Artikel 3.6a, eerste lid, is met het oog daarop aangepast.
- In artikel 3.106 is een nieuw tweede lid ingevoegd, waarin wordt geregeld dat een aan een minderjarige vreemdeling verleende afgeleide asielvergunning (nareis) uitsluitend in het eerste jaar na verlening kan worden ingetrokken op grond van verbreking van de gezinsband (het nieuwe artikel 32, eerste lid, onderdeel e, van de Vreemdelingenwet 2000). Daarna is intrekking op deze grond niet meer mogelijk, ook niet als de desbetreffende vreemdeling zelfstandig gaat wonen en in eigen onderhoud voorziet. Deze regeling sluit aan het reguliere beleidskader (artikel 3.50 van het Vreemdelingenbesluit 2000).
- In artikel 3.118b is een nieuw zevende lid ingevoegd, waarin wordt vastgelegd dat de eendagstoets ook van toepassing is als reeds eerder een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is ingetrokken of reeds eerder een aanvraag voor verlenging van een dergelijke vergunning is afgewezen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

---

(1) Het ambtshalve ‘meetoetsen’ geschiedt alleen wanneer het asielverzoek wordt gedaan binnen zes maanden na (eerste) inreis in Nederland.
(2) Memorie van Toelichting bij de Vreemdelingenwet 2000, Kamerstukken II 1998/99, 26 732 nr. 3, blz. 2 met verwijzing naar het destijds gesloten regeerakkoord.
(3) Toelichting op het ontwerpbesluit, Algemeen deel, onder 2, kopje ‘waterscheiding’.
(4) De beoordeling van asielverzoeken binnen 24 uur, later 48 uur (aanvankelijk alleen bedoeld voor kennelijk niet ontvankelijke en kennelijk ongegronde asielverzoeken) heeft in de rechtspraktijk en de literatuur weerstand opgeroepen omdat een snelheid van beslissen ten koste zou gaan van de zorgvuldigheid.
(5) Toelichting, Algemeen, onder ‘werklast’.
(6) Zie de bijgevoegde reacties van de Raad voor de Rechtspraak van 26 september 2012 en van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn brieven van 15 oktober 2012 en 16 december 2011 (opgenomen in de bijlagen bij de toelichting).
(7) Toelichting, Algemeen, onder ‘werklast’.
(8) In de Rapportage Vreemdelingenketen van januari-december 2012 (Ministerie van V&J, april 2013) wordt in par. 3.2 gemeld dat sinds 2009 een sterke stijging is opgetreden in het aantal tweede en vervolgaanvragen en dat in het afgelopen jaar (2012) sprake was van een stijging van 25%.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 274 kB)