Voorstel van wet tot wijziging van de Wet dieren in verband met de instelling van een Keuringsdienst roodvlees in slachterijen, met memorie van toelichting.

Van dit advies is een samenvatting gemaakt.

Bij Kabinetsmissive van 12 oktober 2016, no.2016001763, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet dieren in verband met de instelling van een Keuringsdienst roodvlees in slachterijen, met memorie van toelichting.

De uitvoering van de keuring van roodvlees na de slacht wordt verricht door keuringsassistenten van de B.V Kwaliteitskeuring Dierlijke sector (hierna: KDS). Zij werken onder verantwoordelijkheid van dierenartsen, die in dienst zijn van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA). In het belang van de volksgezondheid en de voedselveiligheid wordt voorgesteld een Keuringsdienst roodvlees in slachterijen op te richten. Deze publiekrechtelijke organisatie met eigen rechtspersoonlijkheid neemt de activiteiten van KDS over, alsmede de daarbij betrokken medewerkers, onder wie de keuringsassistenten. De dierenartsen blijven vooralsnog in dienst van de NVWA.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet in zijn huidige vorm aan de Tweede Kamer te zenden. De Afdeling onderschrijft de wenselijkheid van het terugbrengen van de keuringswerkzaamheden in het publieke domein, maar acht het wijzigen van de rechtsvorm van privaat naar publiek daarvoor ontoereikend omdat in de voorgestelde opzet de dagelijkse uitvoering van de keuringswerkzaamheden ongewijzigd blijft. Bovendien blijkt uit onderzoek dat de tekortkomingen in de praktijk niet zozeer het gevolg zijn van een gebrek aan formele waarborgen, als wel van een vertaling daarvan naar de werkvloer. Het handhaven van de organisatorische scheiding tussen de officiële dierenarts (in dienst van de NVWA) en de officiële keuringsassistent (in dienst van de Keuringsdienst) is in dat licht bezien onwenselijk, omdat de eerste verantwoordelijk is voor de uitvoering van de werkzaamheden van de laatste en hij die verantwoordelijkheid op deze manier niet voldoende kan waarmaken. Ten slotte is het uit een oogpunt van organisatie van het openbaar bestuur bezwaarlijk om een overheidsorganisatie op te richten die niet verantwoordelijk is voor de uitvoering van de aan hem opgedragen wettelijke taak. Gelet hierop adviseert de Afdeling om het voorstel te heroverwegen.

1.Inleiding
Aanleiding voor het wetsvoorstel is een aantal incidenten dat in de vleessector heeft plaatsgevonden. Naar aanleiding van die incidenten heeft de Onderzoeksraad voor de Veiligheid een rapport uitgebracht onder de titel "Risico’s in de vleesketen". (zie noot 1) In dit rapport constateert de Onderzoeksraad dat de wijze waarop de samenwerking tussen de NVWA en KDS is ingericht en in de praktijk wordt uitgevoerd, verwarring kan scheppen over de precieze verantwoordelijkheidsverdeling voor keuringsgerelateerde taken die KDS onder verantwoordelijkheid van de NVWA uitvoert. Zo wijst de Onderzoeksraad er op dat er een conflict kan ontstaan als het management van KDS een andere opdracht geeft aan de keuringsassistent dan de dierenarts. Er is namelijk niet voorzien in directe aansturing van de keuringsassistenten door de NVWA. Meer in het bijzonder stelt de Onderzoeksraad dat KDS bestuurlijk niet onafhankelijk is, maar verwevenheid kent met het vleesverwerkende bedrijfsleven. Voorts hebben de Europese Commissie en derde landen Nederland er herhaaldelijk op gewezen dat het beleggen van overheidstaken bij private organisaties op gespannen voet staat met uitgangspunten van onafhankelijk bestuur en leidt tot vermenging van private met publieke activiteiten.

De keuring in de roodvleessector wordt verricht door de "officiële assistent" onder formele verantwoordelijkheid van de "officiële dierenarts". (zie noot 2) De keuringsassistenten zijn in dienst van KDS. De dierenartsen in dienst van de NVWA en functioneren onder volledige verantwoordelijkheid van de Minister van EZ aangezien de NVWA een agentschap is. Het belangrijkste motief om de keuringsassistenten in 2006 los te maken van de NVWA en onder te brengen in een private onderneming was kostenbeheersing. De keuringsassistent beslist in de praktijk of het vlees een gezondheidsmerk krijgt en tot de markt wordt toegelaten, dan wel afwijkingen vertoont en geïnspecteerd moet worden door de dierenarts. (zie noot 3) De assistent is daarom van cruciale betekenis bij de keuring van vlees. De keuringsassistent voert zijn taak uit te midden van slachthuismedewerkers in de slachterij zelf. Die ondernemingen streven primair naar winst en hebben daarnaast een zeker belang bij voedselveiligheid. De onafhankelijke positie die dierenarts en keuringsassistent op de werkvloer moeten hebben, blijkt in de praktijk kwetsbaar. Zo constateert de Onderzoeksraad dat grote slachterijen belang hebben bij een hoge bandsnelheid van de slachtlijn, waardoor keuringssassistenten niet voldoende tijd hebben om hun werk zorgvuldig uit te voeren en druk voelen bij geconstateerde onregelmatigheden om de band niet te stoppen. (zie noot 4)

Om voor consumenten en voor derde landen bij export buiten twijfel te stellen dat de keuring op onafhankelijke wijze geschiedt, is het volgens de regering noodzakelijk afscheid te nemen van de private structuur. Hoewel het volgens de toelichting voor de hand ligt om de taken die KDS thans in opdracht van de NVWA uitvoert toe te delen aan de NVWA, wordt voorgesteld de keuringsassistenten onder te brengen in de bij wet op te richten Keuringsdienst roodvlees in slachterijen met eigen rechtspersoonlijkheid. Het per direct onderbrengen van alle keuringswerkzaamheden bij de NVWA zou een te zware wissel trekken op het Plan van Aanpak NVWA en op het voornemen om de keuring en toezicht binnen de NVWA te scheiden. Het streven is er op gericht per 2021 de andere keuringstaken van de NVWA en van de Keuringsdienst samengevoegd en gescheiden van het toezicht bij de NVWA, in een ander agentschap of in een zelfstandig bestuursorgaan onder te brengen. Uit een oogpunt van continuïteit, kwaliteit en kostenefficiëntie is het de bedoeling dat tot die tijd de bestaande werkwijze zoveel mogelijk wordt gehandhaafd. Hierdoor kan de nieuwe Keuringsdienst de door KDS aangegane verplichtingen en rechten jegens derden voortzetten. Naast de keuringsassistenten komen ook de medewerkers van CoMore B.V., die bij KDS bedrijfsvoerings- en managementtaken verrichten, in dienst van de Keuringsdienst. (zie noot 5) Voorts is met de vleessector de afspraak gemaakt dat de doelstellingen die zien op flexibiliteit, kostenbeheersing en efficiency van kracht blijven. (zie noot 6)

2.Nut en noodzaak
De Afdeling onderkent dat de bestaande situatie, waarin de keuringsassistenten werknemers zijn van een commerciële, aan de vleessector gelieerde onderneming vanwege feitelijk bestaande risico’s, maar ook uit oogpunt van beeldvorming, bezwaarlijk is. Zij onderschrijft op zichzelf dan ook de inzet op het terugbrengen van de keuringstaken in het publieke domein, maar maakt de volgende opmerkingen.

a. Het louter omzetten van een privaatrechtelijke organisatie in een publiekrechtelijke, zonder verdere inhoudelijke wijzigingen, is ontoereikend om de deugdelijkheid van de keuringen te waarborgen. De toelichting zet uiteen dat in de relevante Europese verordeningen, in de bestaande afspraken, en in het convenant met de sector en in de overeenkomst tussen NVWA en KDS de nodige formele waarborgen zijn opgenomen voor de onafhankelijkheid van de keuringsassistent. Desondanks zijn bij audits door de NVWA herhaaldelijk serieuze tekortkomingen geconstateerd. (zie noot 7) Zoals uit het onderzoek van de Onderzoeksraad blijkt zijn de vragen rond de deugdelijkheid van de keuringen dan ook niet uitsluitend of zelfs niet primair het gevolg van de private rechtsvorm, maar van een vertaling van de formele waarborgen naar de dagelijkse praktijk op de werkvloer en de druk van overheid en de vleessector om de keuringen zo efficiënt en kosteneffectief mogelijk te kunnen uitvoeren. In aanmerking genomen dat in de gekozen opzet de keuringsassistenten en het management van KDS overgaan naar de Keuringsdienst en afspraken over een zo effectief mogelijke inzet van assistenten gelijk blijven, bergt dit het aanzienlijke gevaar in zich dat er in de praktijk weinig verandert. Wat betreft de NVWA is in het Plan van Aanpak NVWA (december 2013) wel een aantal maatregelen aangekondigd, maar tot die maatregelen was al besloten voordat het onderzoek van de Onderzoeksraad werd gepubliceerd. De Afdeling concludeert daarom dat niet dragend is gemotiveerd dat de gekozen aanpak zonder aanvullende maatregelen effectief zal zijn in het aanpakken van de geconstateerde problemen.

b. De verhouding tussen dierenarts en keuringsassistent is gedetailleerd vastgelegd in de Europese regelgeving. De verantwoordelijkheid voor de keuring ligt nadrukkelijk volledig bij de dierenarts, die echter niet steeds aanwezig hoeft te zijn als de keuringsassistent de procedures volgt. (zie noot 8) De verordening geeft daarbij gedetailleerd aan in welke gevallen de dierenarts in elk geval wel zelf moet optreden. (zie noot 9) De keuringsassistent kan de dierenarts dus ‘bijstaan’ bij de uitvoering van diens taken en handelt dan volledig onder gezag en verantwoordelijkheid van de dierenarts. (zie noot 10)

In het voorstel blijft de bestaande scheiding tussen dierenarts en keuringsassistent ongewijzigd omdat ze in verschillende organisaties werkzaam blijven. De huidige praktijk wijst uit dat een dergelijke scheiding niet zonder bezwaren is. De keuringsassistent staat in de huidige organisatie onder gezag van de dierenarts, maar ook onder dat van het management van KDS. Er is geen directe aansturing door het management van de NVWA van de keuringsmedewerkers. Voorts is al onderkend dat in de praktijk een conflict kan ontstaan als het management van de (private) keuringsinstantie een andere opdracht geeft aan de medewerker dan de toezichthouder van de NVWA. (zie noot 11) Deze situatie wijzigt niet wezenlijk door de dierenartsen in dienst van de NVWA te laten blijven en de assistenten onder te brengen in de nieuwe Keuringsdienst. Intensief contact tussen beide organisaties kan deze problemen wel reduceren, maar niet opheffen. Uit het rapport ‘Risico’s in de vleesketen’ volgt dat een belangrijk deel van de misstanden door het management van KDS of door de verantwoordelijke dierenarts voorkomen had kunnen worden. De Afdeling concludeert dat het continueren van de bestaande situatie, waarin dierenartsen en keuringsassistenten in gescheiden organisaties werkzaam zijn en onder verschillend gezag staan, niet bijdraagt aan een oplossing voor de geconstateerde problemen.

c. De beslissing om de keuringstaken van de NVWA en de keuringsassistenten niet onder te brengen in één publiekrechtelijke organisatie, heeft geleid tot de keuze voor oprichting van een rechtspersoon met een wettelijke taak. Anders dan gebruikelijk bij overheidsorganen draagt de Keuringsdienst geen eigen verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de kernactiviteit - de keuring - nu die verantwoordelijkheid op grond van Europees recht bij de dierenarts berust. (zie noot 12) De Keuringsdienst heeft daardoor slechts een tot ondersteuning van de kernactiviteit beperkte verantwoordelijkheid. Het gaat in essentie om het ter beschikking stellen van personeel voor de uitvoering van de wettelijke taak van een ander overheidsorgaan. Normaal gesproken wordt dit gerekend tot de verantwoordelijkheid van de overheidsorganisatie die de wettelijke taak heeft. Het wetsvoorstel doorbreekt dit zodat de Keuringsdienst te kenschetsen is als een overheidsorganisatie met een ‘sui generis’ karakter.

Het belang van een begrijpelijke organisatie van openbaar bestuur en een zorgvuldige toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden maakt dat aan de motivering van het instellen van een aparte publiekrechtelijke organisatie zware eisen moeten worden gesteld. Hoewel, zoals eerder vermeld, het volgens de toelichting voor de hand ligt om de taken die KDS thans in opdracht van de NVWA uitvoert toe te delen aan de NVWA, wordt hiervoor op dit moment niet gekozen omdat, blijkens de toelichting, dit niet wenselijk is in de periode van uitvoering van het Plan van Aanpak NVWA. (zie noot 13) De Afdeling concludeert dat deze keuze ertoe leidt dat een zelfstandige publiekrechtelijke organisatie wordt opgericht die weliswaar lijkt op een zbo, maar anders dan gebruikelijk voor de uitvoering van de werkzaamheden zelf geen verantwoordelijkheid draagt omdat die bij de dierenarts blijft berusten. Het oprichten van een organisatie met een dergelijk ‘sui generis’ karakter is in beginsel onwenselijk.

Ook indien ongestoorde uitvoering van het Plan van Aanpak NVWA doorslaggevend belang wordt gehecht, dwingt dat nog niet tot de conclusie dat oprichting van een nieuwe aparte publiekrechtelijke organisatie nodig is. De keuringsassistenten kunnen immers ook bij een andere - nieuwe of bestaande - organisatie worden ondergebracht. Ook volgt hieruit niet dat de organisatie geen deel uit zou kunnen maken van het ministerie. Een andere mogelijkheid is om de dierenartsen los te maken van de NVWA. De keuze voor een ‘sui generis’ organisatie klemt des te meer nu deze slechts beoogd is als overgangssituatie met een beperkte duur waarna beide functies wel in één organisatie zullen worden ondergebracht.

d. Alles overwegende concludeert de Afdeling dat het wetsvoorstel onvoldoende maatregelen bevat die de geconstateerde problemen kunnen oplossen. Daarnaast leidt het ertoe dat de bestaande, onwenselijke organisatorische scheiding tussen dierenartsen en keuringsassistenten in stand wordt gehouden. Dit heeft tevens tot gevolg dat een nieuwe publiekrechtelijke organisatie wordt opgericht met een onduidelijke afbakening van verantwoordelijkheden en dat uitsluitend voor een korte termijn. De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel te heroverwegen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.16.0325/IV

- De materie uit artikel II, tweede volzin, (overheidswerknemer voor het ABP) als bepaling van blijvende betekenis die ook geldt voor nieuwe werknemers opnemen in de Wet Dieren zelf (niet in een romeins genummerd artikel).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 18 juni 2018

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is voor het kabinet reden geweest om het voorstel van wet te heroverwegen. De bezwaren van de Afdeling kunnen niet met een aanpassing van het voorstel worden ondervangen.

De Afdeling doet als alternatief de suggestie om de keuringsassistenten die nu bij de B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) werken en de officiële dierenartsen in dienst van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in één organisatie samen te voegen. Dat vind ik niet wenselijk. De reden daarvoor is dat de NVWA werkt aan de versterking van toezicht en handhaving, in welk kader de keurings- en toezichtstaken binnen de NVWA recentelijk zoveel mogelijk zijn gescheiden. De organisatorische veranderingen en de uitvoering van het verbeterplan van de NVWA zouden worden belemmerd als de keuringswerkzaamheden die KDS en de NVWA uitvoeren op dit moment in één organisatie zouden worden samengebracht.

Het voorgaande laat onverlet dat ik maatregelen nodig acht om de constateringen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid te ondervangen. Over de invulling van die maatregelen laat ik eerst nader onderzoek doen voordat daarover een besluit kan worden genomen.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U in overweging geven het hierbij gevoegde voorstel van wet overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

---

(1) Verder: OvV rapport. Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 26 991, nr. 413.
(2) Gedefinieerd in artikel 2 van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (PB 2004, L 139) (Verder: Vo. 854/2004).
(3) Toelichting, paragraaf 2.4.
(4) In het OvV rapport, blz. 44-45. De NVWA voert specifiek beleid bij intimidatie in slachthuizen dat nog is aangescherpt (Kamerstukken II 2013/14, 33 835, nr. 1, blz. 11).
(5) Artikel II van het wetsvoorstel, Toelichting, paragraaf 4.
(6) Toelichting, paragraaf 4.
(7) OvV rapport, blz. 72.
(8) Bijlage I, Sectie III, Hoofdstuk II, onder 2, onderdeel b, van Vo.854/2004.
(9) Bijlage I, Sectie III, Hoofdstuk II, onder 3, van Vo.854/2004.
(10) Artikel 5, vierde lid, van Vo. 854/2004.
(11) Kamerstukken II 2013/14, 33 835, nr. 1, blz. 9.
(12) Rechtspersonen met een wettelijke taak hebben een eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid (www.rekenkamer.nl).
(13) Toelichting, paragraaf 2.3.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 270 kB)