Voorstel van wet tot wijziging van de Provinciewet in verband met het verminderen van het aantal leden van provinciale en gedeputeerde staten.

Bij Kabinetsmissive van 5 juli 2013, no.13.001392, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Provinciewet in verband met het verminderen van het aantal leden van provinciale en gedeputeerde staten, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot een vermindering van het aantal leden van provinciale en gedeputeerde staten met 25 procent. Deze maatregelen moeten leiden tot minder politieke verbrokkeling, debatten op hoofdlijnen en snellere en kwalitatief betere besluitvorming.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de onderbouwing van het voorstel in het licht van een eerdere vermindering in 2007, de rol van provinciale staten als kiescolleges voor de Eerste Kamer en de financiële gevolgen van het voorstel. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.

1. Nut en noodzaak

a. Het wetsvoorstel heeft vanuit het oogpunt van de bestuurlijke inrichting van Nederland raakvlakken met enkele concrete afspraken uit het regeerakkoord 2012. Allereerst het initiatief van het kabinet om de provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland samen te voegen en om te komen tot een vergroting van de provinciale schaal. Voorts zijn er raakvlakken met het in het regeerakkoord 2012 geformuleerde voornemen om het aantal leden van gemeenteraden te verminderen. (zie noot 1) De Afdeling heeft in haar advies inzake de derde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen een ontwikkelingsperspectief geschetst voor de bestuurlijke inrichting op de middellange termijn. (zie noot 2)

De Afdeling adviseert in de toelichting de afweging die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt in de bredere context van de bestuurlijke inrichting te plaatsen.

b. De toelichting onderbouwt het voorstel onder meer met de stelling dat kleinere volksvertegenwoordigingen minder te maken zullen hebben met de "nu vaak aanzienlijke politieke verbrokkeling", waardoor het eenvoudiger wordt het debat op hoofdlijnen te voeren en daarmee sneller tot besluitvorming te komen. Een geringere politieke verbrokkeling leidt voorts tot een grotere politieke stabiliteit, wat op haar beurt een aanvullend positief effect op de snelheid en de kwaliteit van de besluitvorming sorteert. Dit draagt tevens bij aan de mogelijkheid stabiele colleges te vormen, aldus de toelichting. (zie noot 3)

In de toelichting ontbreekt enige feitelijke onderbouwing voor het bovenstaande. De Afdeling is van oordeel dat zeker nu het gaat om een orgaan op provinciaal niveau dat democratisch wordt gekozen, een nadere onderbouwing van het hiervoor gestelde gewenst is.

De Afdeling merkt voorts op dat het aantal leden van provinciale staten nog niet zo lang geleden, in 2007, is verminderd met - afhankelijk van het aantal inwoners in de provincie - 17-34%. De regering gaf als motivering:

"Met een verkleining van het aantal statenleden worden de overblijvende leden van provinciale staten naar mijn mening gestimuleerd zich meer te beperken tot de hoofdlijnen. […] Van belang is voorts dat volksvertegenwoordigers zich in de toekomst meer kunnen manifesteren als controleur, wat ten goede komt aan hun herkenbaarheid. Het scheiden van beleid (hoofdlijnen) en uitvoering (details) kan daaraan een bijdrage leveren. Op die manier behoeft de werklast per statenlid ook niet te stijgen. Ander effect van een kleiner aantal statenleden kan zijn dat het nemen van besluiten minder tijd zal kosten. Dit komt ten goede aan de effectiviteit en slagvaardigheid. Juist een krachtige regierol van de provincie vereist een grote mate van politiek-bestuurlijke slagvaardigheid." (zie noot 4)

Voorts trok de regering een vergelijking met de omvang van gemeenteraden: "Een grote gemeente behartigt […] aanmerkelijk meer taken dan een provincie, terwijl een gemeenteraad minder volksvertegenwoordigers telt dan provinciale staten." (zie noot 5)

Bij de behandeling in de Eerste Kamer werd het voorstel daarnaast onderbouwd met een verwijzing naar de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur: verkleining van het aantal statenleden past, zo stelde de regering, in de bestuurscultuur van een gedualiseerd bestuur, waarin provinciale staten meer controleren op hoofdlijnen. (zie noot 6)

In de toelichting op het nu voorliggende voorstel komt de vermindering van het aantal statenleden in 2007 alleen ter sprake in reactie op het advies van het Interprovinciaal Overleg; de regering volstaat met de stelling dat in de praktijk is gebleken dat die reductie goed heeft uitgewerkt en ziet daarom geen aanleiding om die reductie te evalueren. (zie noot 7)

De Afdeling neemt er kennis van dat de regering geen behoefte heeft aan een evaluatie. Zij is evenwel van oordeel dat nut en noodzaak van de nu voorgestelde vermindering niet goed kan worden beoordeeld zolang niet feitelijk is onderbouwd dat de vermindering uit 2007 een gunstig effect heeft gehad op - in de bewoordingen van de toelichting - de politieke stabiliteit en de snelheid en kwaliteit van de besluitvorming. Dat is ook daarom van belang omdat de nu voorgestelde vermindering voor een deel wordt onderbouwd met dezelfde argumenten als destijds: achtereenvolgende verlagingen kunnen niet zonder een grondige analyse van de effecten en gevolgen van eerdere maatregelen worden onderbouwd met dezelfde argumenten.

De Afdeling adviseert de stellingen in de toelichting nader te onderbouwen en concreet in te gaan op de effecten van de reductie van 2007.

c. De toelichting gaat voorts in op de representativiteit van provinciale staten. Omdat het systeem geen kiesdrempel kent, kunnen - zo constateert de regering - kleine groeperingen relatief gemakkelijk toegang krijgen tot het politieke bestel en kunnen minderheidsopvattingen een stem krijgen in de volksvertegenwoordigingen. Vermindering van het aantal zetels leidt tot verhoging van de kiesdeler. Evenredige vertegenwoordiging betekent niet dat iedere politieke partij - hoe klein ook - daaraan het recht kan ontlenen op minimaal één zetel in vertegenwoordigende organen. Voor de toegankelijkheid en het beginsel van representativiteit is in deze de vraag welke kiesdeler redelijk moet worden geacht, aldus de toelichting. (zie noot 8) Op deze vraag wordt in de toelichting geen antwoord gegeven.

De Afdeling is van oordeel dat met het stellen van de vraag niet kan worden volstaan. Zij adviseert nader in te gaan op de vraag waar de juiste balans ligt tussen het beperkt houden van de omvang van provinciale staten en het belang van de afspiegeling van minderheidsopvattingen.

2. Provinciale staten als kiescolleges voor de Eerste Kamer
In de toelichting wordt in het geheel niet ingegaan op de gevolgen van het voorstel voor de verkiezing van de Eerste Kamer. De Afdeling is van oordeel dat daartoe wel aanleiding bestaat.

Provinciale staten vormen het algemeen vertegenwoordigend orgaan in de provincie, maar zij fungeren ook als kiescollege voor de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Bij verkiezingen vindt altijd een zekere afronding plaats, omdat de uitgebrachte stemmen moeten worden vertaald naar hele aantallen zetels. Deze restzetelproblematiek doet zich bij directe verkiezingen één keer voor, maar bij de getrapte verkiezingen voor de Eerste Kamer twee keer: eerst bij de verdeling van zetels voor provinciale staten, daarna opnieuw bij de zetelverdeling voor de Eerste Kamer. Dat effect kan nog worden versterkt doordat het gewicht dat aan een stem toekomt verschillend is, om te voldoen aan het vereiste van evenredigheid. (zie noot 9) Door al deze effecten kan de zetelverdeling in de Eerste Kamer een onnauwkeurige vertaling vormen van de stemmenaantallen die de kiezers hebben uitgebracht bij de verkiezing voor provinciale staten.

De vermindering van het aantal statenleden van 566 naar 424 door dit wets-voorstel betekent dat dit effect verder wordt versterkt. Eerst zullen de restzetels in de colleges van provinciale staten een relatief groter deel van het totaal aantal zetels innemen; vervolgens komt bij de verkiezingen voor de Eerste Kamer een relatief groter gewicht toe aan de stem van elk statenlid afzonderlijk, een effect dat nog verder wordt versterkt door de al gesignaleerde gewichtenregeling met het oog op de evenredigheid. De vertekening als gevolg van afrondingseffecten zal daardoor sterker zijn dan thans.

Daar komt bij dat het effect van verkiezingsafspraken of van een ongeldige stem bij de verkiezing van de Eerste Kamer groter zal zijn dan met de huidige aantallen statenleden.

Dit alles kan ertoe leiden dat de samenstelling van de Eerste Kamer sterker kan afwijken van de aantallen stemmen die door de kiezers zijn uitgebracht (de "popular vote") dan voorheen. Bovendien zal het gewicht van een voorkeurstem, uitgebracht door een statenlid, relatief groter worden, zodat de lijstvolgorde vermoedelijk vaker zal worden doorbroken. Hoe men dat effect ook weegt, de Afdeling acht het van belang dat het effect in ieder geval wordt onderkend.

De hiervoor besproken effecten van het voorstel zullen verder worden versterkt als uitwerking wordt gegeven aan de plannen uit het regeerakkoord 2012 om de provincies Flevoland, Noord-Holland en Utrecht samen te voegen en op termijn alle provincies om te vormen tot vijf landsdelen. (zie noot 10)

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de effecten die verkleining van het aantal statenleden zal hebben op de verkiezing van de Eerste Kamer.

3. Financiële gevolgen

a. In de toelichting wordt berekend wat de financiële gevolgen zijn van de vermindering van het maximale aantal gedeputeerden. Daarbij wordt het maximale aantal gedeputeerden op dit moment (7) afgezet tegen het maximale aantal op basis van het wetsvoorstel (5) en dus een daling van het aantal gedeputeerden van 84 tot 60. (zie noot 11) De Afdeling constateert dat slechts drie provincies (zie noot 12) op dit moment meer dan vijf gedeputeerden hebben. Er zal dus rekening mee moeten worden gehouden dat het aantal gedeputeerden niet zal dalen met 24 personen, maar met slechts 3.

Overigens wordt bij de berekening van kosten volstaan met het maandsalaris en de onkostenvergoeding van statenleden en gedeputeerden; andere kosten, zoals vakantiegeld en bureaukosten, zijn niet verwerkt.

De Afdeling adviseert de berekening van de financiële gevolgen aan te passen.

b. De toelichting veronderstelt dat een vermindering van het aantal politieke ambtsdragers zal leiden tot een vermindering van de ambtelijke ondersteuning. De wijze waarop hierop wordt bespaard wordt overgelaten aan de provincie zelf, maar de besparing wordt wel alvast ingeboekt: de besparing op de bezoldiging van politieke ambtsdragers wordt geschat op € 4,5 miljoen, terwijl een bedrag van € 10 miljoen zal worden gekort op het Provinciefonds. (zie noot 13)

De Afdeling acht de veronderstelling dat ook de ambtelijke ondersteuning kan, en dus zal, worden verminderd, niet zonder meer vanzelfsprekend. Als een kleiner aantal politieke ambtsdragers in wezen hetzelfde werk moet blijven doen, kan het noodzakelijk zijn de verminderde werkkracht te compenseren met meer ambtelijke ondersteuning.

De Afdeling adviseert dit aspect in de toelichting te bespreken.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 12 december 2017

In het vervolg op het advies van de Afdeling advisering heeft mijn ambtsvoorganger besloten het aan de Afdeling advisering voorgelegde wetsvoorstel niet in te dienen, omdat het niet langer op het gewenste brede draagvlak kon rekenen en niet langer opportuun werd geacht. Het huidige kabinet deelt dit oordeel.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

---

(1) In het regeerakkoord 2012 is het initiatief vanuit de Tweede Kamer om het aantal gemeenteraadsleden te verminderen verwelkomd. Het initiatiefvoorstel tot vermindering van het aantal gemeenteraadsleden is op 9 juli 2013 door de Eerste Kamer verworpen. Voor de leden die tegen stemden was een belangrijke overweging dat zij het voorstel onvoldoende overtuigend gemotiveerd vonden. Daarnaast werd belang gehecht aan de grootschalige decentralisatie naar de gemeenten die het kabinet heeft voorgenomen. Zie ook kamerstukken I 2012/13, 33 084, A, en kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, blz. 36 en 41.
(2) Advies inzake de derde periodieke beschouwing naar de interbestuurlijke verhoudingen, advies van 20 december 2012, Kamerstukken II 2012/2013, 33 400-VII, nr. 67 (Bijlage), § 5.
(3) Toelichting, § 2 (Een dienstbare overheid).
(4) Kamerstukken II 1999/00, 27 214, nr. 3, blz. 3.
(5) Idem.
(6) Kamerstukken I 2001/02, 27 214, nr. 51a, blz. 1-2.
(7) Toelichting, § 3 (Omvang provinciale staten).
(8) Toelichting, § 4 (Volksvertegenwoordiging en representativiteit).
(9) Het effect dat er in grote provincies verhoudingsgewijs kleinere aantallen statenleden zijn, zodat zij een relatief groter aantal kiezers vertegenwoordigen, wordt rekenkundig gecorrigeerd: aan de stemmen die door leden van provinciale staten worden uitgebracht bij de verkiezingen voor de Eerste Kamer wordt een verschillend gewicht toegekend. Daarbij wordt overigens niet uitgegaan van het aantal uitgebrachte stemmen, maar van het aantal inwoners in elke provincie (artikel U 2 van de Kieswet).
(10) Advies inzake de derde periodieke beschouwing naar de interbestuurlijke verhoudingen, advies van 20 december 2012, Kamerstukken II 2012/2013, 33400-VII, nr. 67 (Bijlage), § 5.1, slot, en noot 187.
(11) Bijlage bij de toelichting.
(12) Groningen, Noord-Holland en Limburg.
(13) Toelichting, § 2 (Een dienstbare overheid), en 5 (Financiële gevolgen).

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 266 kB)