Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden in verband met het niet toestaan van het gebruik van middelen op basis van imidacloprid in specifieke gebieden.

Bij Kabinetsmissive van 25 mei 2016, no.2016000888, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden in verband met het niet toestaan van het gebruik van middelen op basis van imidacloprid in specifieke gebieden, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt dat professionele gebruikers in de glastuinbouw geen gewasbeschermingsmiddelen op basis van imidacloprid meer mogen gebruiken. Bij ministeriële regeling zal worden bepaald dat dit verbod alleen geldt voor de gebieden Oostland en Westland.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit niet vast te stellen dan nadat de noodzaak van het verbod is komen vast te staan.

1. Inleiding
a. Aanleiding
Aanleiding voor het verbod zijn overschrijdingen van de milieunormen voor imidacloprid voor oppervlaktewater in met name het Oostland en Westland.

De toelichting vermeldt dat monitoringsrapportages en een nalevingsrapportage laten zien dat de voorgeschreven maatregelen onvoldoende gewenst effect hebben gehad. Volgens de toelichting is in een artikel in het tijdschrift Nature een correlatie aangetoond tussen hoge concentraties imidacloprid in het oppervlaktewater en een neergaande trend in (insectenetende) vogelpopulaties. (zie noot 1) De gepresenteerde gegevens in dat artikel tonen echter geen causaal verband aan, waardoor niet kan worden ingegrepen op de toelating van middelen op basis van imidacloprid door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb), aldus de toelichting. (zie noot 2) Daarom voorziet het ontwerpbesluit in een verbod op het gebruik.

b. Juridisch kader
De verordening gewasbeschermingsmiddelen voorziet in een toelatingssysteem voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. (zie noot 3) In de Wet gewasbeschermingsmiddelen is het Ctgb aangewezen als de instantie dat besluit over het wel of niet toelaten van gewasbeschermingsmiddelen op de Nederlandse markt. (zie noot 4) Ook kan het Ctgb voorschriften aan het gebruik verbinden. In aanvulling op de verordening stelt de richtlijn duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen regels over het duurzaam gebruik van toegelaten middelen. (zie noot 5) Op grond van de richtlijn kan de nationale wetgever een toegelaten middel verbieden, maar alleen als eerst passende risicobeheersmaatregelen zijn genomen en het gebruik van middelen met een laag risico is overwogen. (zie noot 6)

2. Verbod prematuur
Ter onderbouwing van het nut en de noodzaak van het verbod, verwijst de toelichting naar het bovengenoemde artikel uit Nature, naar monitoringsrapportages uit 2015 en 2016 en naar een nog op te stellen nalevingsrapportage. De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. Meetgegevens
Nu op grond van de onderzoeksgegevens van de publicatie in Nature niet kan worden ingegrepen op de toelating van gewasbeschermingsmiddelen op basis van imidacloprid, zijn blijkens een brief van de staatssecretaris van oktober 2014 in het kader van nader onderzoek metingen uitgevoerd. (zie noot 7) De resultaten van die metingen zijn neergelegd in een meetrapportage uit 2015.

Blijkens een verslag van het algemeen overleg Gewasbeschermingsmiddelen van mei 2016 heeft het Ctgb wel maatregelen getroffen ten aanzien van middelen op basis van imidacloprid. (zie noot 8) In januari 2014 is voor het gebruik van deze middelen in de glastuinbouw een zuiveringsplicht voorgeschreven die inhield dat het niet meer was toegestaan om ongezuiverd te lozen op oppervlaktewater. (zie noot 9) In juli 2015 heeft het Ctgb vervolgens voorgeschreven dat deze middelen alleen nog mogen worden verkocht aan eindgebruikers die aantonen dat zij over de vereiste zuiveringsapparatuur beschikken (gecontroleerde distributie). Ten slotte heeft het Ctgb in november 2015 de zuiveringsplicht verder aangescherpt en een zuiveringsplicht van 99.5% voorgeschreven. Daarmee wordt een in wezen volledige uitzuivering van imidacloprid beoogd.

Blijkens een brief van de staatssecretaris van januari 2016 is het Ctgb verzocht de in de toelichting genoemde monitoringsrapportage uit 2015 te beoordelen. (zie noot 10) Het Ctgb heeft volgens die brief aangegeven dat uit deze rapportage onvoldoende kan worden afgeleid wegens de beperkte dataset en de beperkte meetperiode (tot maart 2015). De brief vermeldt dat er daarom volgens het Ctgb geen aanleiding was voor verder ingrijpen op de toelating. Blijkens de brief heeft de staatssecretaris naar aanleiding hiervan een aanvullende monitoringsrapportage laten opstellen. Dat is rapportage uit 2016 waarnaar de toelichting verwijst.

Die monitoringsrapportage uit 2016 is thans nog niet aan het Ctgb ter beschikking gesteld. Zonder die aanvullende rapportage is er volgens het Ctgb onvoldoende aanleiding om in te grijpen op de toelating. Het Ctgb heeft blijkens de brief van de staatssecretaris te kennen gegeven dat het naar aanleiding van de uitkomsten van de aanvullende meetrapportage zal adviseren over beperking van het gebruik, ofwel zelf maatregelen zal treffen ten aanzien van de toelating als zodanig. Uit de toelichting kan niet worden afgeleid waarom dit niet kan worden afgewacht.

Daarbij merkt de Afdeling op dat het ook niet voor de hand ligt om nu al met een verbod te komen, omdat de maatregelen van gecontroleerde distributie en de aangescherpte zuiveringsplicht pas sinds juli en november 2015 van kracht zijn.

Er zijn nog geen meetresultaten over deze periode. Het is dus nog niet bekend of de maatregelen het gewenste effect hebben gesorteerd. Bedrijven hebben ook nog maar kort de tijd gehad om deze maatregelen te implementeren in de bedrijfsvoering.

b. Naleving en handhaving
Voorts merkt de Afdeling dat nog niet bekend is of zich ten aanzien van de genomen maatregelen bijzondere problemen voordoen met de naleving en de handhaving. De nalevingsrapportage waarnaar in de toelichting wordt verwezen is nog niet openbaar gemaakt. Het komt de Afdeling evenwel voor dat wanneer de genomen maatregelen, die in wezen op een volledige zuivering neerkomen, worden nageleefd en gehandhaafd, een verbod niet meer noodzakelijk is.

Voor zover de verwachting is dat naleving en handhaving over langere tijd op onoverkomelijke problemen stuit, maakt de toelichting niet duidelijk waar deze verwachting op is gebaseerd. Zonder inzicht hierin, is ook niet duidelijk of in voldoende mate naleving en handhaving van dit nieuwe verbod te realiseren valt. (zie noot 11)

Het voorgaande is ook van belang in verband met de eisen die de richtlijn duurzaam gebruik stelt aan het instellen van een verbod. Wanneer niet vaststaat dat en waarom de getroffen maatregelen niet effectief zijn, staat ook niet vast dat het instellen van een verbod, gelet op de richtlijn, gerechtvaardigd is. (zie noot 12)

c. Conclusie
De Afdeling adviseert de herbeoordeling van het Ctgb, de monitoringsrapportage uit 2016 en het nalevingsrapport af te wachten en alsdan te bezien of het voorgestelde verbod noodzakelijk is.

3. Lasten voor bedrijven
De toelichting maakt de lasten voor de glastuinbouwbedrijven onvoldoende inzichtelijk. De toelichting vermeldt niet veel meer dan dat bedrijven alternatieven kunnen inzetten. Niet wordt ingegaan op het aantal betrokken bedrijven en de kosten - en effecten - van de te treffen voorzieningen per bedrijf. (zie noot 13) Hierdoor is niet goed te beoordelen of de lasten van het verbod voor de bedrijven in een redelijke verhouding staan tot de ten opzichte van de reeds geldende volledige zuiveringsplicht nog extra te verwachten milieuwinst.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

4. Inwerkingtreding
Het ontwerpbesluit voorziet in inwerkingtreding met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het staatsblad. Mogelijk biedt dit onvoldoende voorbereidingstijd voor de glastuinbouwbedrijven om zich op het verbod in te stellen. (zie noot 14) De toelichting vermeldt dat is afgeweken van het uitgangspunt - inwerkingtreding met ingang van tenminste twee maanden na de datum van uitgifte - om buitensporig ongewenst nadelig effecten te voorkomen. (zie noot 15) De toelichting geeft echter niet aan wat die nadelige effecten zouden zijn en of die effecten zodanig zijn dat het opweegt tegen de korte voorbereidingstijd.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting alsnog op in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.16.0124/IV

- In artikel 1 van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden richtlijn 2009/128 volledig aanhalen (conform Aanwijzing 89 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
- Het voorgestelde artikel 27e anders redigeren: het verbod vooropstellen en daarna aangeven dat dit verbod alleen geldt voor de gebieden Oostland en Westland. De wijze waarop het voorgestelde verbod nu is geformuleerd maakt het immers mogelijk dat het verbod op heel Nederland ziet, en dat is volgens de toelichting niet de bedoeling.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 10 juli 2017

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit niet vast te stellen dan nadat de noodzaak van het in het besluit besloten verbod is komen vast te staan.

Het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden heeft op 16 januari 2017 besloten tot het inperken van het gebruik van imidacloprid houdende middelen in kassen per 15 maart 2017. Het inperken van dit gebruik, uitgewerkt in beperkingen in het wettelijk gebruiksvoorschrift en aangevuld door waterzuivering, leidt ertoe dat er geen noodzaak meer is om het in onderhavig ontwerp besloten verbod nog verder in procedure te brengen.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U, mede namens mijn ambtgenoot van Infrastructuur en Milieu, in overweging geven het hierbij gevoegde ontwerpbesluit overeenkomstig het advies van de Raad van State niet te bekrachtigen en goed te vinden dat het onderhavige rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) Hallmann e.a., "Declines in insectivorous birds are associated with high neonicotinoid concentrations", in: Nature vol. 511, iss. 7509, (2014).
(2) Het artikel concludeert echter niet dat er statistisch gezien een causaal verband is aangetoond tussen een hoge concentratie imidacloprid in het oppervlaktewater en een neergaande trend in (insectenetende) vogelpopulaties. Om dit aan te tonen is meer onderzoek nodig. Overigens wijst het artikel erop dat het niet ondenkbaar is dat er geen rechtstreeks causaal verband is, maar wel een indirect causaal verband in die zin dat de neergaande trend in (insectenetende) vogels verklaard zou kunnen doordat het aantal insecten terugloopt door imidacloprid.
(3) Verordening 1107/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG (PBEU 2009, L 309).
(4) Artikel 4.
(5) Richtlijn 2009/128/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden (PbEU 2009, L 309).
(6) Artikel 12 van de richtlijn.
(7) Kamerstukken II 2014/15, 27 858, nr. 276.
(8) Kamerstukken II 2015/16, 27 858, nr. 363.
(9) Kamerstukken II 2015/16, 27 858, nr. 363.
(10) Kamerstukken II 2015/16, 27 858, nr. 344.
(11) Zie ook Aanwijzing 11 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(12) Artikel 12 van richtlijn 2009/128/EG.
(13) Aanwijzing 212 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(14) Artikel II.
(15) Uitgangspunt is neergelegd in Aanwijzing 174, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 161 kB)