Voorstel van wet tot wijziging van de Wet medezeggenschap op scholen in verband met het versterken van de medezeggenschap op hoofdlijnen van het financieel beleid in het funderend onderwijs.

Bij Kabinetsmissive van 6 oktober 2016, no.2016001721, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet medezeggenschap op scholen in verband met het versterken van de medezeggenschap op hoofdlijnen van het financieel beleid in het funderend onderwijs, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wil de positie van de medezeggenschap in het primair onderwijs en het voorgezet onderwijs versterken, met name met het oog op het onderkennen en voorkomen van financiële risico’s. Hiertoe wordt de adviesbevoegdheid van de medezeggenschapsraad inzake de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid omgezet in een instemmingsrecht.

De Afdeling advisering van de Raad van State komt tot de conclusie dat de vervanging van het bestaande adviesrecht door een instemmingsrecht prematuur is. Zij adviseert eerst de huidige complexe en onduidelijke bekostigingsregels te vereenvoudigen en daarmee enige tijd ervaring op te doen. Als dan nog steeds behoefte bestaat aan versterking van de rechten van de medezeggenschapsraad, dient vervolgens de behoefte aan een instemmingsrecht als voorgesteld te worden bezien in het licht van de werking van het huidige adviesrecht, de per 1 januari 2017 in werking tredende medezeggenschapsbevoegdheden op dit vlak, en de bevoegdheden die andere organen op dit terrein hebben. Voorts zal aandacht moeten worden besteed aan de vraag of een instemmingsrecht aansluit bij de positie van de medezeggenschapsraad in het funderend onderwijs. De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel te heroverwegen.

1. Aanleiding wetsvoorstel
Met ingang van 1 januari 2017 treedt de Wet versterking bestuurskracht in werking. Deze wet is een reactie op verschillende incidenten in het hoger en middelbaar beroepsonderwijs waarbij sprake was van financieel wanbeheer. Bij de behandeling van dit wetsvoorstel is een amendement aangenomen dat voor - uitsluitend - het middelbaar beroepsonderwijs een instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad op de hoofdlijnen van de jaarlijkse begroting invoert. Uit een oogpunt van uniformiteit wil de regering voor het primair en voortgezet onderwijs hierbij aansluiten. Omdat een instemmingsrecht op de begroting wegens bestuurlijke schaalverschillen en een kleinere bestedingsruimte in het funderend onderwijs evenwel minder goed toepasbaar is, stelt de regering voor een instemmingsbevoegdheid te verlenen op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid. Een medezeggenschapsraad die kan meekijken met financiële beslissingen, daarover met het bestuur van gedachten kan wisselen en een oordeel hierover kan uitspreken, kan bijdragen aan het voorkomen van financiële incidenten, aldus de toelichting. (zie noot 1)

a. Het voorstel om een instemmingsrecht op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid te introduceren is aangekondigd in een brief van 17 december 2015 van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Voorzitter van de Tweede Kamer in samenhang met een voorgenomen wetsvoorstel tot vereenvoudiging van de bekostiging en modernisering van de Wet op het voortgezet onderwijs. (zie noot 2) In deze brief wordt geconstateerd dat de bekostiging complex, ondoorzichtig en onvoorspelbaar is en dat scholen, medezeggenschapsraden en toezichthouders hier last van hebben. Bovendien leidt dit tot strategisch gedrag en ongewenste prikkels. Toegelicht wordt dat met de voorgenomen vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel de positie van de medezeggenschapsraad in het voortgezet onderwijs zal worden verbeterd en dat invoering van het voorgestelde instemmingsrecht derhalve parallel daaraan zal plaatsvinden. Volgens een brief van 28 januari 2016 van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal ook voor het primair onderwijs een dergelijke versterking van de positie van de medezeggenschapsraad worden overwogen in combinatie met een vereenvoudiging van de bekostiging. (zie noot 3)

Gelet op het feit dat de voorgenomen vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel nog niet is gerealiseerd en derhalve evenmin kan worden beoordeeld of deze tot de gewenste verbeteringen heeft geleid, is versterking van de formele positie van de medezeggenschapsraad in het funderend onderwijs thans niet aangewezen.

b. De medezeggenschapsraad heeft momenteel een adviesrecht inzake de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid. (zie noot 4) Ook heeft de raad recht op toezending van de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens op financieel, organisatorisch en onderwijskundig gebied, en is hij op basis van het recht van initiatief bevoegd tot de bespreking van alle aangelegenheden die de school betreffen. Ten slotte wordt de positie van de medezeggenschapsraad per 1 januari 2017 versterkt door de introductie van een adviesrecht over de benoemingsprofielen en de benoeming en ontslag van bestuurders, en een halfjaarlijkse overlegverplichting tussen de interne toezichthouder en de medezeggenschapsraad.

Verder kennen de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs specifieke taken en bevoegdheden toe aan de interne toezichthouder of het interne toezichthoudend orgaan met het oog op deugdelijk en onafhankelijk toezicht op het financieel beleid. Dit betreft onder meer het goedkeuren van de begroting en het jaarverslag (met inbegrip van een continuïteitsparagraaf) en, indien van toepassing, een strategisch meerjarenplan. (zie noot 5) Daarnaast beschikt de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over een aanwijzingsbevoegdheid bij wanbeheer door een of meer bestuurders of toezichthouders. (zie noot 6)

De Afdeling wijst erop dat bij het overwegen van de invoering van nieuwe instrumenten moet worden nagegaan of de gekozen doelstellingen ook kunnen worden bereikt door het (beter) gebruik van bestaande instrumenten. De toelichting besteedt daaraan geen aandacht.

c. Ten slotte mist de Afdeling een beschouwing over de vraag of een instemmingsrecht van de medezeggenschapsrecht op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid in het funderend onderwijs een geschikt instrument is om (onder meer) risicovol financieel gedrag van schoolbesturen tegen te gaan. Volgens de toelichting sluit het instemmingsrecht aan bij de huidige praktijk die is opgebouwd rond de adviesbevoegdheid. Adviseren kan echter niet op een lijn worden gesteld met instemmen. In dit verband wijst de Afdeling erop dat de regering nog onlangs heeft gesteld dat het financieel beleid een complex onderdeel van goed bestuur is waarvoor de nodige deskundigheid is vereist, en dat niet van alle medezeggenschapsorganen kan worden verwacht dat zij op dit punt genoeg deskundigheid hebben. Daarbij gaf zij als haar mening te kennen dat het de autonome verantwoordelijkheid van instellingen is hoe zij binnen hun organisatie uitwerking geven aan de checks and balances ten aanzien van de hoofdlijnen van de begroting. (zie noot 7) Hoewel deze uitspraak betrekking had op het al dan niet invoeren van instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de begroting, vinden de hoofdlijnen van het meerjarige financieel beleid uiteindelijk hun weerslag in de begroting. In dat kader is het in het bijzonder van belang dat de (meerjarige) uitgaven zodanig worden afgestemd op de inkomsten worden afgestemd dat gewenst kapitaal en buffer gerealiseerd worden.

Dit betekent dat ook een instemmingsrecht zoals voorgesteld veel van de medezeggenschapsraad vraagt. Bij dit alles dient, zoals de regering opmerkt, te worden bedacht dat de verhouding tussen autonomie en toezicht/medezeggenschap geen vast gegeven is, maar dient te corresponderen met de verschillen in bestuurskracht en autonomie van de onderscheiden onderwijssectoren. (zie noot 8) Op deze gronden wees de regering in 2014 een instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de begroting in het funderend onderwijs nog uitdrukkelijk af. (zie noot 9) De toelichting maakt niet duidelijk waarom er reden is daar wat betreft de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid thans anders tegenaan te kijken.

d. Gelet op het voorgaande is de omzetting van het adviesrecht in een instemmingsrecht met betrekking tot de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid prematuur. De Afdeling adviseert eerst de huidige complexe en onduidelijke bekostigingsregels te vereenvoudigen en daarmee enige tijd ervaring op te doen. Als dan nog steeds behoefte bestaat aan versterking van de rechten van de medezeggenschapsraad, dient vervolgens de behoefte aan een instemmingsrecht op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid te worden bezien in het licht van de werking van het huidige adviesrecht, de per 1 januari 2017 in werking tredende medezeggenschapsbevoegdheden op dit vlak, en de bevoegdheden die andere organen op dit terrein hebben. Daarbij zal tevens ingegaan moeten worden op de vraag in hoeverre een instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad een geschikt instrument is ten behoeve van het tegengaan van financiële risico’s. De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op

2. Afbakening instemmingrecht
Het begrip "hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid" omvat volgens de toelichting ten minste de keuzes die gemaakt worden door het bestuur over het financieel beleid ten aanzien van de beleidsterreinen onderwijs, onderhoud en beheer van gebouwen, investeringen en personeel. De uitwerking van het begrip is vooral een zaak van de praktijk. (zie noot 10)

Op dit moment kent de Wet medezeggenschap op scholen reeds meerdere instemmingsrechten die het meerjarig financieel beleid raken, bijvoorbeeld het instemmingsrecht van de personeelsgeleding over de vaststelling of wijziging van de samenstelling van de formatie. (zie noot 11) De Afdeling merkt op dat een uitgangspunt van de Wet medezeggenschap op scholen is dat de competenties van de verschillende geledingen in gezamenlijkheid en afzonderlijk zodanig transparant worden toegedeeld, dat daarover geen discussies of conflicten behoeven te ontstaan. (zie noot 12) De omvang van het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid is niet scherp afgebakend en overlapt in belangrijke mate het instemmingsrecht van de personeelsgeleding met betrekking tot de formatie. Deze samenloop van bevoegdheden klemt nu wordt voorgesteld het adviesrecht te vervangen door een instemmingsrecht.

De Afdeling adviseert in de toelichting de reikwijdte van het begrip scherp af te bakenen en, zo nodig, het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 4 juli 2017

De Afdeling advisering van de Raad van State komt tot de conclusie dat het voorstel om het bestaande adviesrecht op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid van de medezeggenschapsraad in het funderend onderwijs te vervangen door een instemmingsrecht, prematuur is. Zij adviseert daarom het wetsvoorstel te heroverwegen en geeft in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met de opmerkingen van de Afdeling advisering rekening zal zijn gehouden.

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is aanleiding voor de regering om het wetsvoorstel te heroverwegen. In dat kader wordt het nuttig geacht een veldconsultatie uit te voeren waarbij nader onderzoek zal worden gedaan naar de werking in de praktijk van het voorgestelde instemmingsrecht en de afbakening van de reikwijdte daarvan, alsmede naar de werking van het huidige adviesrecht.

Daarbij zullen de aandachtspunten die de Afdeling advisering in het advies noemt, aan bod komen. Om deze veldconsultatie goed te kunnen uitvoeren, is het wenselijk het onderhavige voorstel van wet op dit moment niet door te zetten. De planning is erop gericht de veldconsultatie dit najaar uit te voeren Daarna zullen de resultaten worden bezien. Als uit de veldconsultatie blijkt dat het instemmingsrecht een noodzakelijk en geschikt instrument is om de financiële ‘checks en balances’ in het kader van de lumpsumsystematiek en de vereenvoudiging van de bekostiging in het funderend onderwijs te versterken, zal een nieuw wetsvoorstel worden overwogen.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken, gelet op het bovenstaande in overweging geven het hierbij gevoegde voorstel van wet niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Toelichting, paragraaf 2.1.
(2) Kamerstukken II 2015/16, 31 289, nr. 274.
(3) Kamerstukken II 2015/16, 34 251, nr. 44.
(4) Artikel 11, eerste lid, onderdeel b, van de Wet medezeggenschap op scholen.
(5) Artikel 24e1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op het voortgezet onderwijs en artikel 17c, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op het primair onderwijs.
(6) Artikel 103g van de Wet op het voortgezet onderwijs en artikel 163b van de Wet op het primair onderwijs.
(7) Kamerstukken II 2013/14, 33 495, nr. 35.
(8) Toelichting, paragraaf 2.2.
(9) Kamerstukken II 2013/14, 33 495, nr. 35.
(10) Toelichting, paragraaf 3.1.
(11) Artikel 12, eerste lid, onderdeel b, van de Wet medezeggenschap op scholen.
(12) Kamerstukken II 2005/06, 30 414, nr. 3, blz. 11.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 189 kB)